環(huán)境事件風險洽理中政府角色沖突分析

劉建濤　胡寶元　浦佳

摘要：環(huán)境事件風險的成因是多種因素綜合作用的結果。其中政府環(huán)境角色的沖突是重要的誘因。政府的環(huán)境角色沖突主要表現(xiàn)為三個方面，即政府宏觀經濟目標和環(huán)境目標的沖突、政府裁判者與監(jiān)督者角色的沖突、政府環(huán)境管理體制的地方性與全局性的沖突。

關鍵詞：環(huán)境事件；風險；環(huán)境角色；政府成因

我國多年來經濟發(fā)展過程中積累的環(huán)境問題集中爆發(fā)，環(huán)境事件呈現(xiàn)持續(xù)增長的趨勢，已經進入環(huán)境事件的高發(fā)期，環(huán)境高風險期。而環(huán)境事件的產生不是單一因素造成的，是許多因素共同作用的結果，其中政府環(huán)境責任的缺失、缺位以及角色沖突是重要的誘因。

一、政府宏觀經濟目標和環(huán)境目標的沖突

長期以來我國政府的宏觀經濟目標鎖定為國內生產總值即GDP的增長，這是我國工業(yè)化和現(xiàn)代化的需要，也是提高人民生活的需要。但是在追求GDP中形成了以GDP為綱的發(fā)展理念。領導干部的升遷、政績的考核與GDP的增長直接相關。在這種發(fā)展的指揮棒下。個別地方政府盲目崇拜GDP，為了GDP的增長盲目引進外資。甚至不顧外資企業(yè)對環(huán)境生態(tài)的破壞，個別地方即使出現(xiàn)污染環(huán)保部門也睜一只眼閉一只眼，因此，在引進外資的同時也把污染引進來了。對于國內而言，政府對GDP的片面地追求，必然會導致GDP的高增長伴隨著高環(huán)境污染的現(xiàn)象，因為政府對GDP的追求在很大程度上依賴于資源利用的擴張和投資的推動，科技含量不夠。而這樣的粗放發(fā)展方式必然導致資源、環(huán)境、能源的快速消耗和污染物的不斷增加，必然降低人民的幸福感、獲得感、安全感，進而危機公共安全和社會和諧。黨的十八大報告明確指出：我國面臨著“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化”的嚴峻的環(huán)境形式。而環(huán)境具有明顯的公益性與民生性。環(huán)境產品是基本的公共產品與民生產品，環(huán)境服務是政府基本的公共服務，環(huán)境領域是最能體現(xiàn)民主的領域。因此，我國《憲法》和《環(huán)境保護法》都明確規(guī)定了政府具有保護與改善環(huán)境生態(tài)，預防與治理環(huán)境公害的職責，并且各地方政府對本轄區(qū)的環(huán)境質量具有直接責任。因此，保存和提升環(huán)境資本和提供充足的生態(tài)環(huán)境產品服務是社會主義善治政府的當然責任，也是提高政府環(huán)境公信力的有力舉措。因此，政府在環(huán)境事件風險治理中發(fā)揮著主導性的作用。

但是長期以來政府的宏觀經濟目標與它本身的環(huán)境目標是存在沖突的，為了獲得經濟的發(fā)展我們付出了巨大的資源環(huán)境代價，甚至個別地方政府不管環(huán)境影響或繞過環(huán)境影響評價而大搞政績工程、形象工程、數(shù)字工程，以資源環(huán)境換經濟發(fā)展。所以，實際上在我國的長期發(fā)展中雖然也強調保護環(huán)境重要性，但由于GDP的崇拜、政績觀等多方面的因素，環(huán)境目標是從屬于經濟目標的，經濟目標是第一位的，甚至有時候環(huán)境目標不得不為經濟目標讓路。但是GDP并不能代表經濟發(fā)展的真實水平，因為它無法包含環(huán)境污染、生態(tài)破壞所導致的經濟損失和健康損失，也不能全面反映人民的幸福生活和經濟的可持續(xù)性，甚至會出現(xiàn)經濟增長環(huán)境污染也增長的怪象，由此導致了血鉛超標、癌癥村、環(huán)境群體性事件、重金屬污染等多種環(huán)境事件的爆發(fā)。因此，GDP指標和環(huán)境指標的沖突是環(huán)境事件風險的重要誘因。我國改革開放近四十多年的實踐證明環(huán)境治理已經成為國民經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要的自然基礎，環(huán)境資源已經成為國家綜合競爭力的重要內容，環(huán)境改善已經成為全面建成小康社會的重要內容。正式基于此認識，習近平指出多次指出不要把經濟發(fā)展與環(huán)境保護對立起來，而是要以環(huán)境保護優(yōu)化經濟發(fā)展，以經濟發(fā)展促進環(huán)境保護，走經濟發(fā)展與環(huán)境保護深度融合的綠色發(fā)展道路，把金山銀山和綠水青山的統(tǒng)一視為現(xiàn)代化建設的基本遵循。習近平深刻地指出，“富裕了，發(fā)達了，最后追求什么？文明指數(shù)還離不開生態(tài)，離不開天更藍，水更綠，綠水青山?！?016年12月在由環(huán)保部、統(tǒng)計局、中組部等多部門聯(lián)合制定的《綠色發(fā)展指標體系》中。政府領導干部環(huán)境指標的量化考核權重首次超過GDP的增長權重，其中環(huán)境治理、環(huán)境質量、生態(tài)保護和綠色生活在綠色發(fā)展中的權重分別為16.9%、19.3%、16.5%、9.2%，而人均GDP的增長率降低為1.83%。因此，GDP增長質量，特別是人均GDP的增長率的權重遠低于環(huán)境治理、環(huán)境治理和生態(tài)保護的權重。各個指標在綠色發(fā)展指標系統(tǒng)中的變化表明政府考核唯GDP論已經被徹底摒棄了，未來地方的發(fā)展不再是追求單純的經濟增長，而會更多地考核環(huán)境生態(tài)指標。因此，政府的宏觀經濟目標與環(huán)境目標從根本上不是對立的兩極，而是相互的優(yōu)化，在動態(tài)的優(yōu)化中推動環(huán)境事件風險的防范與化解。

二、政府裁判者與監(jiān)督者角色的沖突

在社會主義市場經濟中，市場是資源配置的主體，政府的主要職能是提供公共產品與服務，維護、促進社會公平與和諧。代表政府承擔保護與改善環(huán)境職能的主要行政單位是政府的環(huán)保職能部門。而在我國政府的環(huán)保部門兼具雙重環(huán)境角色，既是環(huán)境的監(jiān)督者，也是環(huán)境的裁判員，但在實際的環(huán)境保護中這兩種環(huán)境角色往往會發(fā)生沖突，進而導致諸多具有環(huán)境風險的事件。環(huán)保部門既要按照中央及地方的環(huán)保法律，通過環(huán)境評價手段實現(xiàn)環(huán)境審批、限批以從源頭監(jiān)督環(huán)境污染的產生。又要綜合運用經濟、行政等手段控制企業(yè)生產過程中的環(huán)境污染，因而環(huán)境部門是環(huán)境管理的監(jiān)督者。但同時環(huán)境生態(tài)問題也常常會引起污染方與受污染方的環(huán)境糾紛，面對這種情況，政府在法定程序下公平、公正、公開化解這種環(huán)境糾紛以及由此引發(fā)的環(huán)境沖突事件也是基本的環(huán)境責任和義務，因而它又是環(huán)境問題的裁判者。隨著改革開放以來財稅改革以及社會利益的分化和整合，政府的各職能部門也在市場化的環(huán)境中逐漸演化為獨立的利益主體，存在著自身的利益。這種自身利益的存在使得其在環(huán)境問題的處理過中，對自身的角色定位與目標選擇上也會發(fā)生一定程度的偏離，從而造成環(huán)境部門兩種角色的沖突，從而在處理環(huán)境糾紛中偏向資本強勢的一方。而對弱勢的一方缺失公正。甚至這種偏離還會導致環(huán)境部門用環(huán)境公共利益與污染部門、企業(yè)進行交換，充當污染方的保護傘，以獲取本部門的小利益，從而使環(huán)境部門的利益與管理目標發(fā)生沖突。而受環(huán)境污染損害的主體在面對環(huán)境公正缺失的情況下或者在環(huán)境信息不對稱、不知情的情況下，如果沒有順暢的公眾與政府的溝通機制。極有可能引發(fā)環(huán)境沖突事件，進而造成一定的環(huán)境損失與經濟損失，甚至造成一定程度的社會秩序的混亂。endprint

政府在環(huán)境問題上的裁判者與監(jiān)督者角色沖突除了自身利益的原因外，還在于環(huán)保部門只是地方政府的一個職能部門。受地方政府的統(tǒng)一領導。沒有更多的自主權，必須服務于地方經濟的發(fā)展。如果地方政府盲目崇拜GDP，熱衷于抓經濟項目，把經濟增長放在第一位，那么，環(huán)境指標就得讓位于經濟指標。在現(xiàn)實中許多對環(huán)境構成嚴重危害的企業(yè)恰恰是地方政府的納稅大戶、財政支柱。在這種情況下，環(huán)境部門的執(zhí)法能力就會弱化，監(jiān)督者的角色就會折扣，難以采取強硬化措施，而一旦發(fā)生嚴重的環(huán)境污染，企業(yè)基于自身利益有意阻礙環(huán)境執(zhí)法。而政府很也有可能出面說情，甚至干擾環(huán)境執(zhí)法。因此，解決政府的裁判者與監(jiān)督者的環(huán)境角的沖突必須從兩方面發(fā)力。一是加大環(huán)保投人，強化環(huán)境執(zhí)法。長期以來我國的環(huán)保投入占GDP的比重不足。進入新世紀以來雖然有所增加.比如從2000年到2010年我國的環(huán)保投人從1.12%增加到了1.95%，但也是剛達到控制污染所需要的低限，環(huán)保投資總量不足，如要改善環(huán)境則環(huán)保投入的比重據(jù)測算應達到GDP的2%-3%。另外還要進一步加強環(huán)境執(zhí)法，2014年頒布的新環(huán)保法賦予了環(huán)境部門“按日計罰”、“行政拘留”等更大執(zhí)法權力，也對地方相關領導干部的環(huán)境違法予以處罰，甚至追求其相應的刑事責任。2016年環(huán)保部發(fā)布的《建設項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理辦法（試行）》又明確規(guī)定，黨政領導干部如果以職務影響限制、干擾和阻礙環(huán)境執(zhí)法要追求其生態(tài)環(huán)境損害責任。二是建立環(huán)境垂直管理體制。現(xiàn)有的以塊為主環(huán)境管理體制受制于地方政府難以落實環(huán)境監(jiān)督責任，難以解決對環(huán)境執(zhí)法的干預，難以規(guī)范地方環(huán)保機構隊伍建設。因此，習近平強調一定要“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。因為現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象大量存在。”

三、政府環(huán)境管理體制的地方性與全局性的沖突

山林水湖等環(huán)境資源是有內在聯(lián)系的不可分割的有機整體，需要統(tǒng)一修復和管理，以使整個社會的目標趨向一致。因此，政府的環(huán)境管理體制必須遵循環(huán)境資源的整體性、全局性原則，以全局的視野協(xié)調推進各種環(huán)境資源的有效管理。但是在我國現(xiàn)實的環(huán)境管理體制中地方性較為突出。從而造成了諸多弊端，如環(huán)境管理不集中、目標分散、政出多門等。同一環(huán)境資源雖然不分屬于不同的政府部門，分工明確，但是各部門都有自己的利益、目標，因此，實際執(zhí)行起來難以避免權力上的沖突。比如一方面地方環(huán)保部門要實現(xiàn)環(huán)境、資源的保護任務指標，保護本地區(qū)的水、空氣、土壤免遭污染，防止環(huán)境公害，而另一方面發(fā)展部門卻在大力貫徹于此相悖的經濟增長指標，甚至為了粗放的經濟增長而犧牲環(huán)保指標，降低污染的措施與擴建污染項目同時進行.從而導致經濟與環(huán)境污染同比增長。這很容易引起人民的不滿情緒，也極易造成環(huán)境風險事件。習近平對此有這清醒的認識，他反復強調如果這樣發(fā)展即使實現(xiàn)了既定的經濟增長目標，“屆時資源環(huán)境恐怕完全承載不了，經濟上去了，老百姓的幸福感大打折扣，甚至強烈不滿情緒上來了，那是什么形式？”

此外，這種環(huán)境管理體制的地方性與全局性的沖突還體現(xiàn)在同一資源管理部門太多、分工過于細化。而最上層又缺乏一個綜合協(xié)調的機構或法律管理制度。比如我國的水資源管理與治理長期處于“九龍治水”的窘況，這很容易導致各部門之間職責交叉，遇到環(huán)境問題相互推諉，阻礙水資源的長效、高效管理。水利部門、林業(yè)部門、資源部門、環(huán)保部門、城建部門等分別負責管理水資源的一部分而不能統(tǒng)一管理。再如把山林田湖各自分割，分別進行管理而難以協(xié)調，特別是地方環(huán)境部門的條塊分割執(zhí)法忽視了區(qū)域環(huán)境問題的整體性特點，從而導致跨界污染及糾紛難以處理。這種環(huán)境管理體制把自然環(huán)境資源分割開來了，忽視自然環(huán)境因子整體性的特點。對于這一點習近平反復指出：“山水林田湖是一個生命共同體?！绻N樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞?！狈駝t就會由于政府各部門缺乏同一管理目標而使得環(huán)境問題的難以有效及時地解決。同時環(huán)境管理權力分解的結果還會導致環(huán)保部門與其它職能部門的不協(xié)調乃至摩擦，甚至會導致環(huán)保部門和其它政府部門進行利益交換.而這種利益交換的負外部性又是以犧牲環(huán)境利益或者受害方利益為代價的。這樣一來環(huán)境責任就會分散，環(huán)境執(zhí)法就會弱化.某種情況下還會造成一定程度的執(zhí)法混亂，最終削弱政府保護環(huán)境行動的一致性。因此，改革分散的環(huán)境管理體制，由政府的一個部門負責本轄區(qū)內所有國土空間資源的用途管制，對各種環(huán)境資源進行統(tǒng)一保護和修復是非常必要的。我國在水資源集中管理方面也逐漸探索出了符合國情的管理制度，這就是河長制，由各級黨政負責人擔任河長，負責水問題的綜合治理。

綜上所述，環(huán)境事件風險的成因是多方面的，其中政府環(huán)境責任的缺失、環(huán)境角色的沖突是主導性的成因，政府如不改革環(huán)境治理模式，必將降低政府的環(huán)境公信力，引發(fā)諸多環(huán)境風險，進而影響人民的生活質量和生命健康。因此，政府必須切實轉變經濟發(fā)展方式，合理布局產業(yè)結構，加強環(huán)境執(zhí)法力度，構建政府一社會一公眾協(xié)商溝通平臺，以改善環(huán)境質量為核心實行環(huán)境體制以及政績考核改革，只有綜合發(fā)力，才能有效化解環(huán)境事件帶來的社會風險。endprint