十九大中的土地制度與 “三權(quán)分置”

文｜翟峰 編輯｜小透

十九大中的土地制度與 “三權(quán)分置”

文｜翟峰 編輯｜小透

［√］農(nóng)業(yè)問題是關(guān)系國計民生的重要問題，十九大會議上，習(xí)近平總書記提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。

10月18日，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會在北京隆重開幕。習(xí)近平代表第十八屆中央委員會向大會作了題為《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告。

報告中提出要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍。

涉及十五個“三農(nóng)”亮點

一是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化穩(wěn)步推進(jìn)，糧食生產(chǎn)能力達(dá)到一萬二千億斤。

二是城鎮(zhèn)化率年均提高1.2%，八千多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。

三是脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從12%下降到4%以下。

四是重大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程進(jìn)展順利，森林覆蓋率持續(xù)提高。

五是推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

六是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年；加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

七是實施漁區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

八是堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。要動員全黨全國全社會力量，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的工作機(jī)制，強(qiáng)化黨政一把手的責(zé)任制。

九是堅持人與自然和諧共生。像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。

十是推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育。

十一是完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。十二是加快水污染防治，實施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理。

十三是強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。

十四是加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作。嚴(yán)格保護(hù)耕地，擴(kuò)大輪作休耕試點，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，建立市場化、多元化生態(tài)補償機(jī)制。

十五是改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。統(tǒng)一行使所有國土安全空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。

承包地到期再延三十年給農(nóng)民吃了“定心丸”

十五個亮點中對于農(nóng)民群眾和社會各界來說，反響最為強(qiáng)烈的即為“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦對這一政策進(jìn)行了解讀，這一政策安排反映了廣大農(nóng)民的期盼，給農(nóng)民帶來實實在在的好處。農(nóng)民既可以沉下心來搞生產(chǎn)，又可以放心流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，還可以安心進(jìn)城務(wù)工。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的預(yù)期也更穩(wěn)定了，可以放心投入、擴(kuò)大生產(chǎn)，改善農(nóng)田設(shè)施條件，有利于形成多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

我國農(nóng)村土地已經(jīng)進(jìn)行了兩輪承包，大多數(shù)地區(qū)的第二輪承包將從2023年起陸續(xù)到期。為什么十九大報告此時提出再延長三十年？韓長賦說，近年來農(nóng)業(yè)人口大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城，土地經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)面積不斷增加，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入增加、設(shè)施建設(shè)規(guī)模日益擴(kuò)大，無論是廣大承包農(nóng)戶還是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，都希望國家盡早明確土地承包政策下一步走向。這項政策及時回應(yīng)了廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的關(guān)切，充分體現(xiàn)了“長久不變”的精神。

他進(jìn)一步解釋，改革開放以來，我國農(nóng)村已開展了兩輪承包：第一輪從1978年開始，承包期十五年，最早的1993年到期。1993年11月，中央發(fā)文明確第二輪土地承包期延長三十年。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》和2007年頒布的《物權(quán)法》都明確，耕地的承包期為三十年。這次承包期再延長三十年，這樣三輪加在一起，農(nóng)村土地承包關(guān)系將保持穩(wěn)定長達(dá)七十五年，體現(xiàn)了政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性。

這一政策安排，在時間節(jié)點上與十九大提出的“兩個十五年”的階段安排高度契合。韓長賦說：“新一輪承包期到期，大體是第二個百年目標(biāo)實現(xiàn)之時。那時新中國成立100周年，我國將建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，國家經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)人口和勞動力結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系將會發(fā)生巨大變化，也將給進(jìn)一步完善農(nóng)村土地政策創(chuàng)造更好條件，留下重要時間窗口?！?/p>

政策好還要落實好。韓長賦說，從現(xiàn)在起，農(nóng)業(yè)部門就將按照中央精神認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入調(diào)研、加強(qiáng)謀劃，做好基礎(chǔ)性工作，繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，為把這一政策執(zhí)行好落實好創(chuàng)造條件、做好準(zhǔn)備，當(dāng)前主要做好兩方面工作。

一是做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作。這是深化農(nóng)村土地制度改革、保證新一輪承包順利推進(jìn)的基礎(chǔ)性工作。截至2017年9月底，已完成確權(quán)面積10.8億畝，占第二輪家庭承包耕地賬面面積的80%。下一步，農(nóng)業(yè)部將加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)督促，確保在2018年高質(zhì)量完成確權(quán)登記頒證任務(wù)。

二是推進(jìn)土地“三權(quán)分置”。農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。目前全國已有十三個省份出臺了實施意見，下一步，農(nóng)業(yè)部將指導(dǎo)地方繼續(xù)健全和完善配套制度，探索多種實現(xiàn)形式，真正讓農(nóng)戶的承包權(quán)穩(wěn)下去、經(jīng)營權(quán)活起來，充分釋放改革紅利。

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革須與“三權(quán)分置”相銜接

十九大之前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（簡稱《“三權(quán)分置”意見》）。

通過一段時間的深入學(xué)習(xí)和思考，感到該《“三權(quán)分置”意見》不僅賦予了承包農(nóng)戶在抵押擔(dān)保等方面更充分的土地權(quán)能，并且是對過去各個政策文件中提到的土地“三權(quán)分置”主要內(nèi)容的高度匯總，而且更是對十八屆三中全會提出的土地“三權(quán)分置”理論的高度概括和具體化。因此，該《“三權(quán)分置”意見》對目前深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)中的土地產(chǎn)權(quán)處置工作確有重要指導(dǎo)意義。

鑒此，在目前深入貫徹落實《“三權(quán)分置”意見》之時，將近幾年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)試點中的土地產(chǎn)權(quán)處置工作成效予以必要總結(jié)，并針對試點中存在的主要問題提出相關(guān)意見和建議，應(yīng)該對更好地貫徹落實《“三權(quán)分置”意見》是有利的。

為何這樣說呢？因為“三權(quán)分置”確實是農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。我們知道，改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，原來那種家家包地、戶戶種田的傳統(tǒng)土地農(nóng)業(yè)局面發(fā)生了很大變化。于是，中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)也就隨即緊緊相扣、環(huán)環(huán)相連、步步跟進(jìn)。從改革開放之初實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶的“兩權(quán)分離”，一直到按照歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)制度要求開展的農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證，及其所形成的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”并行格局，皆可謂一直順應(yīng)了改革開放以來農(nóng)村發(fā)展的新形勢，一直堅持了土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)、放活了土地經(jīng)營權(quán)，從而為引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。而隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的加速，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離現(xiàn)象愈來愈普遍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的構(gòu)成內(nèi)涵亦愈來愈發(fā)生著深刻變化，中央為之設(shè)置的“三權(quán)分置”政策也就把承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體雙方在承包地上的權(quán)利捋得愈來愈清晰了。

正因如此，在將近幾年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)試點中的土地產(chǎn)權(quán)處置工作予以必要總結(jié)的基礎(chǔ)上，針對試點中存在的主要問題及其相關(guān)對策的提出，這對更好地貫徹落實中辦和國辦的《“三權(quán)分置”意見》，確實是非常有利的。

然而，我們有必要看到的是，雖然目前全國各地的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革省域試點工作在土地產(chǎn)權(quán)處置工作上取得了一定成效，但畢竟省域試點土地產(chǎn)權(quán)處置的工作才剛剛起步，其成效也僅是初步的、階段性的，其工作中尚待破解的難題亦還不少，而除了在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點的土地產(chǎn)權(quán)處置工作中確實還不同程度存在諸如思想認(rèn)識、土地等資源性資產(chǎn)納入改革、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序、集體土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移后對被征地農(nóng)民的補償安置等方面的問題之外，在集體土地產(chǎn)權(quán)改革與《“三權(quán)分置”意見》的銜接上，也還存在一些問題。而這些問題的存在，對深入貫徹落實《“三權(quán)分置”意見》是不利的。而針對這些問題提出相關(guān)對策和建議，對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革與“三權(quán)分置”政策的完全銜接，即是有利的。

通過調(diào)研，我感到目前改制后的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)處置工作如果要很好地對接現(xiàn)行的《“三權(quán)分置”意見》，尚需切實解決好如下問題：一要解決好如何更好地適應(yīng)健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制新要求的問題；二要解決好如何更好地適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新趨勢的問題；三要解決好如何使廣大農(nóng)民在財產(chǎn)權(quán)和民主權(quán)這兩個方面皆有獲得感的問題；四要解決好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中確保婦女土地承包權(quán)益的問題；五要解決好土地資源性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資范圍問題。

而針對這些問題，建議如下：一是改制后的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)處置工作在對接現(xiàn)行的《“三權(quán)分置”意見》的過程中，要解決好如何更好地適應(yīng)健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制新要求的問題，就有必要適應(yīng)健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制新要求，并有必要通過深化改革，盤活集體土地資產(chǎn)，增添發(fā)展的新活力；二是要解決好如何更好地適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新趨勢問題，就要做到在推進(jìn)改革的過程中，防止農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的流失，切實維護(hù)農(nóng)民的土地合法權(quán)益，讓廣大農(nóng)民分享土地改革發(fā)展成果；三是要解決好如何使廣大農(nóng)民在財產(chǎn)權(quán)和民主權(quán)這兩個方面有獲得感的問題，就要切實保障好農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員包括集體土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體土地收益分配權(quán)在內(nèi)的財產(chǎn)權(quán)利和包括對集體經(jīng)濟(jì)活動有知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的民主權(quán)利；四是要解決好在開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中確保婦女的土地承包權(quán)益的問題，就要對婦女財產(chǎn)權(quán)益的名單有記載、有落實；五是要解決好土地資源性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資的范圍問題，就要對包括還沒有承包到戶的集體“四荒”的所有鄉(xiāng)、村、組農(nóng)民集體所有的土地源資性、經(jīng)營性資產(chǎn)都要進(jìn)行清產(chǎn)核資。

如此一來，對于廣大農(nóng)民朋友可以預(yù)見的是

農(nóng)村土地將越來越值錢

隨著承包期延長的確定以及土地確權(quán)的完成，土地權(quán)屬和年限這兩個最為關(guān)鍵的問題得到了解決，這讓土地流轉(zhuǎn)有了堅實的基礎(chǔ)。

伴隨著農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)、城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，在農(nóng)村發(fā)展的產(chǎn)業(yè)越來越多，人們對農(nóng)村土地的需求變大，在流轉(zhuǎn)市場里，它的價值將得到極大的提高。

對農(nóng)村土地確權(quán)也可以進(jìn)一步挖掘其內(nèi)在“礦藏”，使之釋放更多“能量”。在農(nóng)產(chǎn)品安全、農(nóng)業(yè)品牌打造、農(nóng)村金融信貸等更寬廣范圍內(nèi)將有更大的作為，把改革的紅利進(jìn)一步擴(kuò)大和深化。

將有許多新興職位的缺口

我國農(nóng)用地面積達(dá)96億畝，流轉(zhuǎn)市場的價值以萬億計，這個市場的規(guī)模是龐大的，每天都可能會發(fā)生數(shù)十億計的流轉(zhuǎn)交易，這么大的一個市場，人才的需求量將非常大，初步預(yù)計將以百萬計，他們就像分布在農(nóng)村的快遞員一樣，把每一塊衡定價值的土地交付給需求方。

農(nóng)民福利越來越多

在國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和出臺各種利好農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的政策背景下，大量社會資本涌入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，新農(nóng)業(yè)蘊含著巨大潛力。擁有承包宅基地、集體收益分配權(quán)、征地補償、大病保險和新農(nóng)合……未來，農(nóng)民的福利將會越來越多！

（作者系四川省人大代表、省人民政府參事室特約研究員，曾長期擔(dān)任地方省轄市人大環(huán)資委主任，離職后現(xiàn)還兼任九三學(xué)社中央人口資源環(huán)境委員會委員、中國管理科學(xué)研究院特約研究員、四川省人大代表、省立法咨詢專家?guī)斐蓡T、省政府參事室特約研究員等職。）