新的形勢(shì)和政策背景下土地儲(chǔ)備融資模式的簡(jiǎn)要分析和探討

羅異+王碩

摘要：土地儲(chǔ)備是地方政府穩(wěn)定土地市場(chǎng)、落實(shí)調(diào)控職能的有效手段，如何解決土地儲(chǔ)備整治所需資金問(wèn)題，是確保土地儲(chǔ)備各項(xiàng)工作順利推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。由于土地資產(chǎn)價(jià)值巨大，土地開(kāi)發(fā)成本日益上升，若僅依靠地方財(cái)政撥款進(jìn)行土地儲(chǔ)備整治，難以支撐其所需龐大資金，因此土地儲(chǔ)備融資顯得尤為重要。本文旨在通過(guò)對(duì)土地儲(chǔ)備政策的解讀和梳理，簡(jiǎn)要分析和探討如何依法依規(guī)開(kāi)展土地儲(chǔ)備融資。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備政策和融資方式；土地儲(chǔ)備融資模式探討

1土地儲(chǔ)備的定義

根據(jù)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)[2017]62號(hào)），“土地儲(chǔ)備，是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為”。

2土地儲(chǔ)備政策梳理和剖析

2.1初步確立可向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資

2001年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)[2001]15號(hào)），“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持”，初步確立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資。

2007年國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行印發(fā)《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)[2007]277號(hào)），對(duì)金融機(jī)構(gòu)向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提供貸款的規(guī)模、需滿足的要求以及貸款資金專項(xiàng)管理等方面作出進(jìn)一步明細(xì)化規(guī)定，但依然是認(rèn)可金融機(jī)構(gòu)可向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提供融資。

2.2調(diào)整和加強(qiáng)土地儲(chǔ)備融資管理

2012年11月，國(guó)土資源部等四部委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)[2012]162號(hào)），要求建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄，納入名錄的機(jī)構(gòu)可在省級(jí)財(cái)政部門核準(zhǔn)的年度可融資規(guī)模范圍內(nèi)向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借貸款。

2012年12月，財(cái)政部等四部委發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)），要求地方政府規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為，不得授權(quán)地方融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源。

上述兩個(gè)文件的出臺(tái)，堵住了未列入名錄但依然承擔(dān)著存量土地儲(chǔ)備的平臺(tái)公司土地儲(chǔ)備融資渠道，其存量土地儲(chǔ)備整治所需資金主要依靠白有資金和財(cái)政撥款。而列入名錄的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依然可以向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借貸款，但貸款規(guī)模、貸款用途及貸款資金使用等受到更加嚴(yán)格的限制和監(jiān)管。

2.3進(jìn)一步規(guī)范融資行為，限制土地儲(chǔ)備貸款

2016年2月國(guó)土資源部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)），要求每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)立一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，各類平臺(tái)公司不得再新增土地儲(chǔ)備，并要求自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。

此外，4號(hào)文提出，地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購(gòu)買土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲(chǔ)備土地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4號(hào)文件的發(fā)布，徹底封堵了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款的融資渠道，正式剝離了平臺(tái)公司土地儲(chǔ)備職能，部分平臺(tái)公司的儲(chǔ)備土地被剝離和劃轉(zhuǎn)至專門的土地儲(chǔ)備中心進(jìn)行統(tǒng)一收儲(chǔ)。

在此背景下，土地儲(chǔ)備政府購(gòu)買服務(wù)的融資方式應(yīng)運(yùn)而生，其主要操作模式為：地方政府將儲(chǔ)備土地涉及的拆遷安置補(bǔ)償和前期開(kāi)發(fā)等內(nèi)容打包為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，并授權(quán)土地儲(chǔ)備中心作為購(gòu)買服務(wù)主體同項(xiàng)目承接主體簽訂相關(guān)政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議，由項(xiàng)目承接主體開(kāi)展土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所涉及的各項(xiàng)相關(guān)工作。項(xiàng)目承接主體以政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議中約定的政府購(gòu)買服務(wù)資金安排作為還款來(lái)源，向銀行等金融機(jī)構(gòu)舉借融資。

2.4禁止儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目

2017年5月財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)），規(guī)定嚴(yán)禁儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問(wèn)題，限期依法依規(guī)整改到位。

87號(hào)文件的出臺(tái)，明令禁止了儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)政府購(gòu)買服務(wù)模式，無(wú)疑是對(duì)土地儲(chǔ)備融資行為的進(jìn)一步清理、整改和“圍堵”。

3在新的形勢(shì)和政策背景下土地儲(chǔ)備融資模式的探討

通過(guò)對(duì)近年來(lái)國(guó)家及相關(guān)部門圍繞土地儲(chǔ)備出臺(tái)一系列政策的梳理，可以看到國(guó)家及相關(guān)部門對(duì)土地儲(chǔ)備及其融資的監(jiān)管日益趨嚴(yán)，而大量土地儲(chǔ)備整治僅依靠財(cái)政撥款難免捉襟見(jiàn)肘，故又亟待融資資金給予支持。因此，在此新形勢(shì)和政策背景下，如何依法依規(guī)解決土地儲(chǔ)備融資問(wèn)題就顯得非常重要。

3.1發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券

2017年5月財(cái)政部、國(guó)土資源部印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)[2017]62號(hào)），地方政府可為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入償還的地方政府專項(xiàng)債券，即土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備。

62號(hào)文件的印發(fā)，正式開(kāi)啟了土地儲(chǔ)備融資的‘前門”，并從額度管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算、監(jiān)督管理、職責(zé)分工等方面對(duì)地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券提出了具體要求，從機(jī)制上堵住不規(guī)范土地儲(chǔ)備融資的“后門”，防范挪用土地儲(chǔ)備資金等行為發(fā)生。

3.2政府購(gòu)買服務(wù)、政府采購(gòu)工程或PPP

財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)文件規(guī)定，嚴(yán)禁將儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。因此，明確并搞清儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)的定義和范圍，對(duì)于解決土地儲(chǔ)備整治過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)如何依法依規(guī)融資，采取何種方式融資，怎樣融資的問(wèn)題就變得至關(guān)重要。

土地儲(chǔ)備一般分為兩個(gè)階段，第一階段為征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買或收回土地以及涉及到拆遷安置補(bǔ)償，第二階段為土地前期開(kāi)發(fā)。根據(jù)財(cái)綜[2016]4號(hào)文件，“儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，僅限于與儲(chǔ)備土地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，即通俗所講的“五通一平”、“七通一平”等。

因此，土地儲(chǔ)備可拆分為兩個(gè)階段分別進(jìn)行以下融資操作：

（一）政府購(gòu)買服務(wù)

雖然87號(hào)文件禁止將儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，但并沒(méi)有禁止土地征收、收購(gòu)、收回所涉及的拆遷安置補(bǔ)償作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。因此，作為“儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)”階段之前的拆遷安置補(bǔ)償，仍然可采用政府購(gòu)買服務(wù)方式，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行融資。

（二）政府采購(gòu)工程或PPP方式

根據(jù)《政府采購(gòu)法》，政府采購(gòu)分為貨物、工程、服務(wù)三大類，其中工程包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修等。儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)屬于采購(gòu)法三大分類中的“工程”，因此，可采用政府采購(gòu)工程的方式進(jìn)行操作。此外，儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)作為一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可以通過(guò)PPP模式由地方政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作。endprint