試論推進(jìn)雙創(chuàng)深入開(kāi)展的政策選擇

孫東河

摘 要：創(chuàng)新是社會(huì)進(jìn)步的靈魂，創(chuàng)業(yè)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善民生的重要途徑。大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新是黨中央、國(guó)務(wù)院在新形勢(shì)下為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和穩(wěn)定擴(kuò)大就業(yè)而做出的重大戰(zhàn)略決策。2014年以來(lái)，大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新蓬勃興起，取得了令人矚目的成就，但也存在一定不足。為推進(jìn)雙創(chuàng)更大范圍、更高層次、更深程度的發(fā)展，必須進(jìn)一步形成有效完備的政策體系，以充分激發(fā)、釋放全社會(huì)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛能。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；創(chuàng)業(yè)；政策；政府職能；企業(yè)家

創(chuàng)新是社會(huì)進(jìn)步的靈魂，創(chuàng)業(yè)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善民生的重要途徑。大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新（以下簡(jiǎn)稱(chēng)雙創(chuàng)）是黨中央、國(guó)務(wù)院在新形勢(shì)下為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和穩(wěn)定擴(kuò)大就業(yè)而做出的重大戰(zhàn)略決策，目前已取得了巨大成就，但仍存在一些不足和問(wèn)題。深入研究、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，把“雙創(chuàng)”推向更大范圍、更高層次、更深程度，對(duì)保障和擴(kuò)大就業(yè)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、提升國(guó)民經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，具有十分重要意義。

一、當(dāng)前雙創(chuàng)政策的成效與不足

2014年，李克強(qiáng)總理在夏季達(dá)沃斯論壇上首次提出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”，吹響了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的號(hào)角。[1]2015年，以《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕32號(hào)）為核心，政府陸續(xù)出臺(tái)在多項(xiàng)文件和政策加以推動(dòng)。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建設(shè)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新示范基地的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕35號(hào)），首批成立28個(gè)雙創(chuàng)示范基地，系統(tǒng)部署雙創(chuàng)示范基地建設(shè)工作。2017年7月，出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新深入開(kāi)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2017〕37號(hào)），進(jìn)一步系統(tǒng)性地從優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化政策供給，突破發(fā)展瓶頸，充分釋放全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛能等方面，在更大范圍、更高層次、更深程度上推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。

2014年以來(lái)，大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新蓬勃興起，催生了數(shù)量眾多的市場(chǎng)新生力量，促進(jìn)了觀念更新、制度創(chuàng)新和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理方式的深刻變革，有效提高了創(chuàng)新效率、縮短了創(chuàng)新路徑，已成為穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)的重要支撐、推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要力量，正在成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的活力之源。2017年5月，國(guó)家發(fā)展改革委秘書(shū)長(zhǎng)李樸民在國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)上指出，隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新各項(xiàng)政策措施的落地生效，制度環(huán)境不斷優(yōu)化，障礙藩籬不斷打破，市場(chǎng)活力不斷釋放，新動(dòng)能不斷集聚，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促就業(yè)的作用日益顯現(xiàn)，可以說(shuō)國(guó)家大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新保持了良好的發(fā)展勢(shì)頭，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是市場(chǎng)主體量質(zhì)齊升。2017年一季度全國(guó)新登記企業(yè)戶(hù)數(shù)是125.5萬(wàn)戶(hù)，日均新增1.4萬(wàn)戶(hù)。二是載體建設(shè)成效顯著。雙創(chuàng)示范基地建設(shè)進(jìn)入快車(chē)道，形成了一批可復(fù)制、可推廣的好經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)眾創(chuàng)空間已超過(guò)4 200家，服務(wù)的企業(yè)數(shù)量超過(guò)12萬(wàn)家，融資超過(guò)55億元。三是雙投規(guī)模日益壯大。截至目前，國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金總規(guī)模已達(dá)到760億元。四是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主體熱情高漲，領(lǐng)軍企業(yè)、高校院所、創(chuàng)投機(jī)構(gòu)和廣大創(chuàng)客群體的熱情非常高。從2016年12月到2017年3月，網(wǎng)民創(chuàng)業(yè)熱情指數(shù)從200左右提升到350。五是新舊動(dòng)能加速轉(zhuǎn)換。2017年一季度戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值分別同比增長(zhǎng)10.3%和13.4%，都比規(guī)模以上工業(yè)增加值要快。尤其令人振奮的是“雙創(chuàng)”在孵化企業(yè)、帶動(dòng)就業(yè)方面成效顯著。2016年我國(guó)新增就業(yè)計(jì)劃1 000萬(wàn)人，實(shí)際為1 314萬(wàn)人，增加了300 多萬(wàn)人，這其中“雙創(chuàng)”功不可沒(méi)。當(dāng)年，初創(chuàng)企業(yè)新增招聘數(shù)超過(guò)了240萬(wàn)，同時(shí)，大學(xué)畢業(yè)生的創(chuàng)業(yè)率也明顯提高，登記的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)人數(shù)達(dá)到61.5萬(wàn)。

雙創(chuàng)工作在取得巨大經(jīng)濟(jì)社會(huì)成果的同時(shí)，也顯露出一些新情況、新問(wèn)題。一是扶持政策落地難。據(jù)《南方周末》、大粵網(wǎng)和騰訊問(wèn)卷在2015年年底對(duì)全國(guó)1 310個(gè)創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行的《創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策實(shí)施現(xiàn)狀問(wèn)卷調(diào)查》顯示，89.8%的調(diào)查者對(duì)政府出臺(tái)的創(chuàng)業(yè)扶持政策“完全不了解”，90.5%的調(diào)查者沒(méi)有申請(qǐng)過(guò)創(chuàng)業(yè)扶持，89.2%的調(diào)查者覺(jué)得申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)扶持的過(guò)程很難，57.0%和25.3%的調(diào)查者分別認(rèn)為“政府宣傳力度小，自己沒(méi)有途徑得知”和“政策內(nèi)容復(fù)雜難懂，看了不明白”。二是創(chuàng)業(yè)者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)缺乏。本輪“雙創(chuàng)”熱潮中的創(chuàng)業(yè)者大多是涉“市”未深的青年群體，缺乏應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和市場(chǎng)化運(yùn)作能力。三是雙創(chuàng)工作質(zhì)量效益亟待提高。各地孵化器數(shù)量爆發(fā)性增長(zhǎng)，但運(yùn)營(yíng)效率良莠不齊。孵化器孵化出的多為短平快項(xiàng)目，且同質(zhì)化傾向明顯，真正具有顛覆性創(chuàng)新的不多。

二、推進(jìn)雙創(chuàng)深入開(kāi)展的政策選擇

政策是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政黨組織和其他社會(huì)政治集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)既定的利益與意志，以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的時(shí)期內(nèi)應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動(dòng)原則和采取的具體措施。毛澤東主席深刻指出：“政策和策略是黨的生命，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志務(wù)必充分注意，萬(wàn)萬(wàn)不可粗心大意?！睘橥七M(jìn)雙創(chuàng)在更大范圍、更高層次、更深程度上的發(fā)展，必須進(jìn)一步形成有效完備的政策體系，以充分激發(fā)、釋放全社會(huì)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛能。本文認(rèn)為這些政策選擇應(yīng)主要圍繞以下幾方面推進(jìn)和完善。

（一）進(jìn)一步改革創(chuàng)新政府管理的方式方法

政府管理一要深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革。創(chuàng)造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的法治環(huán)境和創(chuàng)業(yè)友好的監(jiān)管環(huán)境，及時(shí)清除一批不適用創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的法規(guī)，并根據(jù)需要建立新的法規(guī)，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的成長(zhǎng)。持續(xù)深化“放管服”改革，加大普惠性政策支持力度，改善營(yíng)商環(huán)境，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，推進(jìn)試點(diǎn)示范，加強(qiáng)文化建設(shè)，推動(dòng)形成政府、企業(yè)、社會(huì)良性互動(dòng)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)。[2]這方面包括：建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照管理系統(tǒng)，對(duì)內(nèi)外資企業(yè)推動(dòng)實(shí)施一個(gè)窗口登記注冊(cè)和限時(shí)辦結(jié)。二要?jiǎng)?chuàng)造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境。創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，政府不應(yīng)直接或間接介入企業(yè)運(yùn)營(yíng)。但是政府應(yīng)該幫助建立生態(tài)環(huán)境，提供公共服務(wù)“軟件”，這比直接投資和建立科技園“硬件”更有效。這方面包括：降低創(chuàng)業(yè)企業(yè)的準(zhǔn)入成本；促進(jìn)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)人員的流動(dòng)；疏通企業(yè)上市、并購(gòu)等各種產(chǎn)權(quán)定價(jià)和轉(zhuǎn)移方式的退出機(jī)制。三要公平、公正地對(duì)待所有的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體。政府是市場(chǎng)行為規(guī)則的制定者，也是市場(chǎng)行為的仲裁者，所以政府在參與市場(chǎng)行為時(shí)，必須保證公平公正地對(duì)待每一位市場(chǎng)主體。政府可以對(duì)“雙創(chuàng)”進(jìn)行支持，可以對(duì)不同的行業(yè)有不同的支持力度，但不能區(qū)別對(duì)待不同的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者，更不可以因人設(shè)事，因人廢事。對(duì)同一行業(yè)的不同主體，從法律上、政策上，以及服務(wù)上都應(yīng)該保證公平對(duì)待。只有得到公平的對(duì)待，才能為市場(chǎng)創(chuàng)造良好的環(huán)境，才能保證整個(gè)市場(chǎng)良序的競(jìng)爭(zhēng)，保證行業(yè)的健康發(fā)展。endprint

（二）充分發(fā)揮企業(yè)家在雙創(chuàng)中的主體地位作用

企業(yè)是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主體，所以大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的推進(jìn)離不開(kāi)企業(yè)家的參與。2017年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于營(yíng)造企業(yè)家健康成長(zhǎng)環(huán)境弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見(jiàn)》明確指出，企業(yè)家是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要主體。改革開(kāi)放以來(lái)，一大批優(yōu)秀企業(yè)家在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中迅速成長(zhǎng)，一大批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)不斷涌現(xiàn)，為積累社會(huì)財(cái)富、創(chuàng)造就業(yè)崗位、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增強(qiáng)綜合國(guó)力做出了重要貢獻(xiàn)。營(yíng)造企業(yè)家健康成長(zhǎng)環(huán)境，弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神，充分發(fā)揮企業(yè)家在雙創(chuàng)中的主體地位作用，對(duì)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、激發(fā)市場(chǎng)活力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前一要支持企業(yè)家創(chuàng)新發(fā)展，激發(fā)企業(yè)家創(chuàng)新活力和創(chuàng)造潛能，依法保護(hù)企業(yè)家拓展創(chuàng)新空間，持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，增強(qiáng)創(chuàng)新自信。二要提升企業(yè)家科學(xué)素養(yǎng)，發(fā)揮企業(yè)家在推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化中的重要作用。吸收更多企業(yè)家參與科技創(chuàng)新政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定和立項(xiàng)評(píng)估等工作，向企業(yè)開(kāi)放專(zhuān)利信息資源和科研基地。三要引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)為企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供資金支持，探索建立創(chuàng)業(yè)保險(xiǎn)、擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度。

（三）加快科技成果轉(zhuǎn)化，拓展企業(yè)融資渠道

一要加快發(fā)展創(chuàng)業(yè)孵化服務(wù)。推動(dòng)發(fā)展企業(yè)管理、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、人力資源、法律顧問(wèn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、現(xiàn)代物流等第三方專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，不斷豐富和完善創(chuàng)業(yè)服務(wù)。加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，推動(dòng)大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和基礎(chǔ)電信企業(yè)向創(chuàng)業(yè)者開(kāi)放計(jì)算、存儲(chǔ)和數(shù)據(jù)資源。二要充分發(fā)揮政府資金帶動(dòng)社會(huì)資本作用。探索在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域率先建立財(cái)政資金支持形成的科技成果限時(shí)轉(zhuǎn)化制度。企業(yè)在種子期和初創(chuàng)期的風(fēng)險(xiǎn)很高，在融資方面存在一定困難，因而政府通過(guò)包括風(fēng)險(xiǎn)投資在內(nèi)的各種方式給予一定支持是必要的，也是國(guó)際上通行的作法。目前，我國(guó)在國(guó)家和地方層面均建立了由政府出資的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，在這方面，我們一定要吸取過(guò)去多年的教訓(xùn)。政府如果要建立風(fēng)險(xiǎn)投資資金，一定要嚴(yán)格控制其規(guī)模并明確其使命。政府不要做創(chuàng)業(yè)企業(yè)的管理者，可以階段參股和跟投。政府引導(dǎo)性基金運(yùn)作方式應(yīng)該通過(guò)委托專(zhuān)業(yè)的投資管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，通過(guò)參股或與下級(jí)引導(dǎo)基金合作、投資保障和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助等市場(chǎng)化方式運(yùn)作。三要拓展融資渠道。繼續(xù)深化商事制度改革，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)與就業(yè)、線上與線下相結(jié)合，降低全社會(huì)創(chuàng)業(yè)門(mén)檻和成本。支持地方性法人銀行增設(shè)從事普惠金融服務(wù)的小微支行等。推廣專(zhuān)利權(quán)質(zhì)押等知識(shí)產(chǎn)權(quán)融資模式，并支持保險(xiǎn)公司提供相應(yīng)保險(xiǎn)服務(wù)，鼓勵(lì)地方政府提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償或保費(fèi)補(bǔ)貼。[3]

（四）完善雙創(chuàng)人才培養(yǎng)、流動(dòng)、激勵(lì)機(jī)制

一要將創(chuàng)業(yè)精神培育和創(chuàng)業(yè)素質(zhì)教育納入國(guó)民教育體系，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)制度化、體系化。[4]加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師隊(duì)伍建設(shè)，提高創(chuàng)業(yè)服務(wù)水平。二要加快推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，適應(yīng)新型和靈活就業(yè)形態(tài)，完善社保、稅收等相關(guān)政策。破除人才自由流動(dòng)制度障礙，實(shí)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)各方面人才順暢流動(dòng)。簡(jiǎn)化事業(yè)單位引進(jìn)高層次和急需緊缺人才招錄程序，沒(méi)有崗位空缺的可申請(qǐng)?zhí)卦O(shè)崗位。簡(jiǎn)化外國(guó)高層次人才在華辦理工作許可和居留證件程序，開(kāi)展安居保障、子女入學(xué)和醫(yī)療保健等服務(wù)“一卡通”試點(diǎn)。三要加快建立創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，落實(shí)和擴(kuò)大高校、科研院所各類(lèi)創(chuàng)新主體對(duì)人才激勵(lì)的自主權(quán)，讓一批富有創(chuàng)業(yè)精神、勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的人才脫穎而出。

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