周清杰
今年7月以來,廣州、無錫、上海、成都、鄭州、北京、南京等多個(gè)城市陸續(xù)出臺(tái)了住房租賃新政,媒體形容為“為租房者擴(kuò)權(quán)”。一時(shí)間,“租購?fù)瑱?quán)“處在了輿論的風(fēng)暴眼。
“租購?fù)瑱?quán)”的含義是什么?初衷是什么?它是否會(huì)給學(xué)區(qū)房降溫,成為樓市調(diào)控的一個(gè)手段?
城里的房子不僅僅是房子
買房為了什么?當(dāng)然是為了居住。從理論上說,買房不是剛需,居住才是剛需,但為什么大家都是“寧做房奴不做租客”呢?
究其原因,與其說我國居民歷來信奉“安居樂業(yè)”,對自有住房有著長期偏好;還不如說是“城里的房子不僅僅是房子”。城里的房子,不僅僅是居住,它附加了很多公共屬性。買房,人們買的不僅是“產(chǎn)”,還有“權(quán)”。對物權(quán)之上的義務(wù)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等權(quán)利的需求,有時(shí)比居住本身還強(qiáng)烈。
于是,住房市場一直行進(jìn)在“重售輕租”的軌道上,房價(jià)也一直水漲船高。對此,中央提出要堅(jiān)持“房子是用來住的,不是用來炒的”的定位,要求回歸住房居住屬性。去年以來,國家不斷釋放政策信號(hào),提出“建立購租并舉的住房制度”。
2016年6月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》,提出“促進(jìn)我國住房市場由以售為主向租售并舉轉(zhuǎn)變”。“租購?fù)瑱?quán)”的理念正是源自這份文件。
今年7月,廣州市政府發(fā)布住房租賃新政,提出“賦予符合條件的承租人子女享有就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益,保障租購?fù)瑱?quán)?!薄白赓?fù)瑱?quán)”首次得以明確。
此后,住建部等九部門印發(fā)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》,12個(gè)城市成為首批開展住房租賃試點(diǎn)的單位。住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,將通過立法明確租賃當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù),逐步使租房居民在基本公共服務(wù)方面與買房居民享有同等待遇。
8月,國土資源部、住建部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》,確定第一批13個(gè)城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。
容易引起歧義的“租購?fù)瑱?quán)”
“租購?fù)瑱?quán)”成為大家討論的焦點(diǎn),懷揣“住有所居”夢想的人們,希冀著“租購?fù)瑱?quán)”會(huì)改變房地產(chǎn)市場的邏輯。
“租購?fù)瑱?quán)”,又是“同”哪些“權(quán)”呢?在法律層面上,房主和租客不可能擁有完全一樣的權(quán)利。按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋,產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利,包括歸屬權(quán)(即所有權(quán))、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)。從這一意義上講,房主和租客的產(chǎn)權(quán)肯定不會(huì)相同。
目前熱議的“租購?fù)瑱?quán)”中的“權(quán)”,并非是指以上的權(quán)利,而是強(qiáng)調(diào)租戶與自有住房的業(yè)主在諸如義務(wù)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)領(lǐng)域方面的權(quán)益。以此來看,“租購?fù)瑱?quán)”并非是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋硎觯绻辉敿?xì)說明,容易引起某種理解上的歧義。
可以看出,中央和部分地方政府強(qiáng)化住房租賃支持政策,意在打破只有學(xué)區(qū)房的業(yè)主子女才能享受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的局面,讓非本地戶籍的租戶子女有機(jī)會(huì)最大限度地平等分享這些優(yōu)質(zhì)教育資源。而中央政策中所強(qiáng)調(diào)的其它公共服務(wù)如醫(yī)療資源的公平性問題相對較弱,并沒有在廣州“租購?fù)瑱?quán)”政策中體現(xiàn)。這一事實(shí)也從另外一個(gè)側(cè)面反映出義務(wù)教育資源在區(qū)域分布上非均衡問題明顯,從而導(dǎo)致不同類型居民的子女,在接受義務(wù)教育方面存在較為嚴(yán)重的不公平性問題。
為何要強(qiáng)調(diào)“租購?fù)瑱?quán)”
義務(wù)教育資源的區(qū)域不均衡,或者說優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源供給不足,是“租購?fù)瑱?quán)”政策出臺(tái)的基本前提。
這里所說的區(qū)域不均衡,大到不同省份的義務(wù)教育投入和水平,小到一個(gè)城市的不同社區(qū)所擁有的義務(wù)教育資源質(zhì)量差異。例如,中西部省份的財(cái)政收入和基礎(chǔ)教育投入遠(yuǎn)不及發(fā)達(dá)地區(qū),教育質(zhì)量相對較低;北京市海淀、西城、東城等少數(shù)幾個(gè)區(qū)重點(diǎn)中小學(xué)數(shù)量多,義務(wù)教育質(zhì)量高。
如果一個(gè)地區(qū)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源供給充足,可以滿足本區(qū)域所有居民(包括非本地戶籍承租人)的需求,“租購”自然有條件“同權(quán)”。在本地房屋存量相對固定的情況下,這一區(qū)域的房屋售價(jià)和租金,都會(huì)比那些優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源相對匱乏的區(qū)域要高,這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律之使然。
然而,現(xiàn)實(shí)中一線城市和二線熱點(diǎn)城市的情況,往往是優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源供給不足,所以教育機(jī)構(gòu)只得對非本地戶籍承租人實(shí)行歧視性入學(xué)政策,從而導(dǎo)致了“租購”難以“同權(quán)”。
在同一個(gè)行政區(qū)劃(如一線城市和二線熱點(diǎn)城市)內(nèi),購買商品房的業(yè)主一般可以自由獲得戶籍,自然就可以享受本地優(yōu)質(zhì)的公共資源。自有住房戶主在享受基本公共服務(wù)方面的權(quán)利是天經(jīng)地義、順理成章的,不會(huì)成為社會(huì)詬病的問題。但是,如果是本行政區(qū)劃以外的居民來此租賃住房,他們就可能因?yàn)槠錄]有本地戶籍,在享受義務(wù)教育服務(wù)方面受到身份歧視。
從這一意義上講,“租購?fù)瑱?quán)”就是通過制度安排,確保非本地戶籍承租人和本地戶籍居民一樣享受基本公共服務(wù),解決公共服務(wù)的公平問題。
“租購?fù)瑱?quán)”旨在給學(xué)區(qū)房降溫?
在近一段時(shí)間樓市密集調(diào)控的大背景下,主流媒體和眾多研究者傾向于把“租購?fù)瑱?quán)”解讀為項(xiàng)莊舞劍,意在沛公,即通過給學(xué)區(qū)房降溫,來實(shí)現(xiàn)樓市調(diào)控的目的。
筆者認(rèn)為,由于“租購?fù)瑱?quán)”政策保障了優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源高度集中區(qū)域的非本地戶籍承租人的子女的平等教育權(quán),的確有助于降低居民對該區(qū)域的購房需求,客觀上能起到降溫二手房市場的作用。但可以預(yù)期的是,當(dāng)這一政策實(shí)施后,該區(qū)域的房屋租賃需求會(huì)迅速增加,租金明顯上漲。房價(jià)下降和租金上漲的同時(shí)出現(xiàn),可以改變出租房屋的投資收益過低的不正常局面,助推租售比進(jìn)入合理區(qū)間。
但不可否認(rèn)的是,“租售同權(quán)”政策旨在解決義務(wù)教育資源非均衡下的教育公平問題,而非為學(xué)區(qū)房降溫。事實(shí)上,在學(xué)區(qū)房租金補(bǔ)償性上漲的過程中,有可能會(huì)吸引一些投資者增加對學(xué)區(qū)房的需求,甚至可能出現(xiàn)房價(jià)下降低于預(yù)期,租金上漲卻高于預(yù)期的局面。只要義務(wù)教育資源在地區(qū)之間分布不均衡的情況未得到根本性改變,居民對學(xué)區(qū)房的購買需求和租房需求就不會(huì)疲軟。隨之而來的情況可能是,學(xué)區(qū)房的房價(jià)和租金會(huì)高高在上,長期領(lǐng)先于那些優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源相對匱乏的區(qū)域。從這一角度看,“租購?fù)瑱?quán)”政策似乎并不具備樓市調(diào)控的功能。
處理居民租購與就學(xué)關(guān)系的其它做法
基于公共服務(wù)的“租購?fù)瑱?quán)”在美國并不是個(gè)問題。美國并沒有戶籍制度,即使是外國人,只要在相應(yīng)社區(qū)正式簽約租賃了住房,其子女是完全可以在本社區(qū)對應(yīng)的中小學(xué)就學(xué)的。當(dāng)然,美國的義務(wù)教育資源也遠(yuǎn)非完全均衡,小學(xué)和初中也有相對的好壞之分。那么,好學(xué)校對應(yīng)的社區(qū)房價(jià)就會(huì)偏高,租賃房的租金水平也會(huì)偏高。只要你愿意承受這一價(jià)格,無論你是買房還是租房,都可以享受到相對比較好的教育資源。美國教育制度中的身份無歧視,依靠價(jià)格機(jī)制配置資源的公平理念,值得我們參考和借鑒。
在我國的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的分布也是非常不均衡的。優(yōu)質(zhì)資源高度集中于縣城,農(nóng)村地區(qū)教育供給少,質(zhì)量令人堪憂。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),隨著大量相對富裕的農(nóng)村家庭將孩子送到城市就學(xué),城市的小學(xué)也人滿為患,難以應(yīng)對。一些地方的教育主管部門遂出臺(tái)政策,規(guī)定只要這些農(nóng)民在縣城的相應(yīng)區(qū)域購買了住房,即使他不是城市戶口,抑或是其它地方的戶口,其子女都可以在對應(yīng)的小學(xué)就學(xué)。這種政策強(qiáng)調(diào)的是不同戶籍身份購房者在享受基本公共服務(wù)時(shí)是“同權(quán)”的,雖不符合本文所討論的“租購?fù)瑱?quán)”政策的理念,但卻極大緩解了我國長期以來在二元經(jīng)濟(jì)中所形成的戶籍歧視,以及由于身份差異所帶來的教育權(quán)平等問題。筆者以為,這種制度的進(jìn)步意義要超過“租購?fù)瑱?quán)”。從另外一個(gè)角度講,這種政策無形之中也刺激了當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場,成為這些地方“去庫存”的一個(gè)有效手段。
筆者認(rèn)為,不解決優(yōu)質(zhì)教育資源的供給不足和分布非均衡,學(xué)區(qū)房就會(huì)一直存在,“租購?fù)瑱?quán)”無法也不可能真正解決義務(wù)教育的公平問題,尤其是不同戶籍之間的教育公平問題。至于把這一政策看作是樓市調(diào)控措施,多多少少是有些牽強(qiáng)的。endprint