以政府支出管理視角探討如何優(yōu)化補(bǔ)貼政策
——尼泊爾的案例與啟示

王雨欣

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 會(huì)計(jì)碩士中心，湖北 武漢 430205）

以政府支出管理視角探討如何優(yōu)化補(bǔ)貼政策
——尼泊爾的案例與啟示

王雨欣

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 會(huì)計(jì)碩士中心，湖北 武漢 430205）

有效的地方政府支出管理的重要要素是設(shè)置、監(jiān)測(cè)和控制關(guān)稅。其用來(lái)控制供應(yīng)商，如部門(mén)、法律上獨(dú)立的市政當(dāng)局、公共事業(yè)單位、公私合作模式或完全的私人供應(yīng)商，而不管提供相應(yīng)服務(wù)的制度形式。發(fā)展中國(guó)家的市政當(dāng)局往往依靠非供給側(cè)的補(bǔ)貼（補(bǔ)助給服務(wù)實(shí)體），針對(duì)貧困或其他社區(qū)的需求側(cè)補(bǔ)貼就更顯而易見(jiàn)了，同時(shí)要求家庭和企業(yè)承擔(dān)其負(fù)擔(dān)得起的全部成本。本文從尼泊爾供水項(xiàng)目的關(guān)稅方案中得到啟示，優(yōu)化補(bǔ)貼政策最為重要的是需要明確的量度，有效的分配，并有所針對(duì)性，以實(shí)現(xiàn)對(duì)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本的復(fù)原，逐步減少運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

政府補(bǔ)貼；支出管理；供水項(xiàng)目

一、引言

隨著財(cái)政壓力日增，世界各國(guó)的地方政府都在努力提高財(cái)政績(jī)效，盡管不是所有的地方政府都面臨同樣的支出責(zé)任水平，但隨著城市人口的持續(xù)快速增長(zhǎng)，大部分地方政府都面臨城市公共服務(wù)需求的快速增長(zhǎng)。然而，地方政府提供城市公共服務(wù)，并進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力受到財(cái)政資源短缺的嚴(yán)重制約。雖然這一狀況是多種因素作用的結(jié)果，但2008年的金融危機(jī)無(wú)疑使這一問(wèn)題變得更加嚴(yán)重，這要求地方政府更加注重效率和更有效地管理財(cái)政資源。

二、地方政府支出管理的概念與原則

世界各地的立法機(jī)關(guān)和專(zhuān)家都在討論財(cái)政紀(jì)律和財(cái)政運(yùn)行效率的重要性。地方政府支出管理的概念是確保地方政府提供的資金用于改善公共服務(wù)供給，有效地實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。支出管理的缺乏導(dǎo)致財(cái)政資金分配的隨意性和低效的操作，這在許多發(fā)展中國(guó)家都很常見(jiàn)。支出管理系統(tǒng)是使地方政府確保收入預(yù)算是現(xiàn)實(shí)和支出與收入預(yù)測(cè)相一致的工具。這些系統(tǒng)也有助于確保戰(zhàn)略?xún)?yōu)先事項(xiàng)得到所需的預(yù)算，以及不同的公共服務(wù)能以合理的成本提供。

三、補(bǔ)貼類(lèi)型及其含義

從地方政府支出管理的角度看，區(qū)分補(bǔ)貼是資本性還是運(yùn)營(yíng)性非常重要，理解這兩者的不同對(duì)管理來(lái)講很重要，如什么樣的補(bǔ)貼應(yīng)被提供，誰(shuí)是主要的受益者等。

運(yùn)營(yíng)性補(bǔ)貼主要用于支持彌補(bǔ)各項(xiàng)服務(wù)的運(yùn)營(yíng)和定期維護(hù)成本。運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼有不同的形式，包括顯性和隱性的，需求側(cè)和供給側(cè)。重要的是要強(qiáng)調(diào)，中央和/或地方政府最終支付的補(bǔ)貼，不管服務(wù)實(shí)體是否是公共部門(mén)還是私人部門(mén)。

在世界范圍內(nèi)資本補(bǔ)貼是很普遍的，但其在發(fā)展中國(guó)家顯得更為普遍。中央或地方政府可提供涵蓋部分服務(wù)實(shí)體的投資或者全部投資的補(bǔ)助。中央或地方政府，或國(guó)際供應(yīng)者，均可提供作為實(shí)物捐贈(zèng)的資產(chǎn)。這些做法存在一些主要的影響：（1）實(shí)物捐贈(zèng)的資本成本往往沒(méi)有合理地計(jì)入實(shí)體的資產(chǎn)負(fù)債表中；（2）資本補(bǔ)貼扭曲了關(guān)稅的設(shè)置，因?yàn)殛P(guān)稅并非由資本成本（即攤銷(xiāo)）構(gòu)成；（3）投資是不可持續(xù)的，所以另外的撥款或補(bǔ)貼需要具備主要的更新、替換或者及時(shí)擴(kuò)張資產(chǎn)的特性；（4）資產(chǎn)的供應(yīng)者不得為其運(yùn)營(yíng)和維護(hù)提供補(bǔ)貼，這可能使市政當(dāng)局無(wú)法對(duì)支出作出預(yù)算；（5）過(guò)去的資本補(bǔ)貼使得公私合作關(guān)系的形成變得困難，因其價(jià)值往往是未知的。

四、尼泊爾的供水補(bǔ)貼案例

在發(fā)展中國(guó)家，最為重要的是資本補(bǔ)貼不具有針對(duì)性。因?yàn)槠渥屗杏脩?hù)得以受益，對(duì)于那些能夠支付全部費(fèi)用來(lái)享受補(bǔ)貼的人來(lái)說(shuō)，資本補(bǔ)貼是在浪費(fèi)公共資源。因此，財(cái)政部應(yīng)該向利益相關(guān)者（如理事會(huì)）傳達(dá)并計(jì)算真實(shí)的服務(wù)費(fèi)用，包括資本支出，并可能計(jì)劃逐步將資本支出納入關(guān)稅和費(fèi)用中。例如，印度對(duì)水資源的補(bǔ)貼是通過(guò)補(bǔ)貼關(guān)稅給用戶(hù)提供巨額補(bǔ)助。關(guān)稅國(guó)家委員會(huì)（NCT）的董事會(huì)主席正在考慮將近百分之六十的補(bǔ)貼加入到德里國(guó)內(nèi)的關(guān)稅中。這些補(bǔ)貼是為了窮人，但由于連接到系統(tǒng)的收費(fèi)相當(dāng)高，窮人很難連接到系統(tǒng)。因此，中高收入的用戶(hù)享受了低關(guān)稅。此外，窮人必須承擔(dān)應(yīng)付的費(fèi)用，以滿(mǎn)足他們的供水需求?？傊淠繕?biāo)用戶(hù)并沒(méi)有得到好處。

表1說(shuō)明了各種關(guān)稅方案。它是基于在尼泊爾小城鎮(zhèn)上的一個(gè)真實(shí)的供水項(xiàng)目。此項(xiàng)目正存在有NPR450,000的巨額虧空，占比33%。一項(xiàng)關(guān)于支付意愿的調(diào)查表明，大多數(shù)家庭可以很容易地支付更高的關(guān)稅并且所占比例不到家庭收入的5%。該表總結(jié)了三組客戶(hù)的情況，客戶(hù)是按家庭收入分組的，其中5%的收入作為一項(xiàng)代理服務(wù)以支付此供水。由于當(dāng)?shù)厝嗣穹从场皟H僅能夠支付那些”，該鎮(zhèn)初步同意NPR100的單一稅率，故對(duì)此關(guān)稅展開(kāi)了詳盡的分析。然而，小鎮(zhèn)很快發(fā)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的綜合成本以及償債（O+M+DS）遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于將來(lái)這樣的單一稅率產(chǎn)生的總收入。

表1：尼泊爾小型供水項(xiàng)目的關(guān)稅方案

方案1：富有的以及中等收入家庭的房屋內(nèi)部的連接設(shè)施每月花費(fèi)NPR300，貧困家庭每月支付NPR60以給五組家庭安裝社區(qū)水龍頭。

方案2：每個(gè)家庭對(duì)針對(duì)性服務(wù)支付NPR360，對(duì)社區(qū)水龍頭支付NPR60。

方案3：對(duì)于所有家庭來(lái)說(shuō)，房屋的連接設(shè)施統(tǒng)一費(fèi)用為每個(gè)家庭NPR300，不考慮收入水平。

分析表明，地方政策制定者有很多方案。NPR300的單一稅率將會(huì)在財(cái)務(wù)上得到實(shí)行，但會(huì)對(duì)貧困家庭造成難以承受的負(fù)擔(dān)。如果房屋內(nèi)部的連接設(shè)施每月花費(fèi)NPR300并且貧困家庭每月支付NPR60以給五組家庭安裝社區(qū)水龍頭，則針對(duì)性服務(wù)將會(huì)減少補(bǔ)貼。這種變動(dòng)似乎是有吸引力的，但不可行，原因在于房屋的這些連接設(shè)施已經(jīng)安裝好了。富裕的家庭能夠負(fù)擔(dān)得起每月NPR360的花費(fèi)，對(duì)于貧困家庭來(lái)說(shuō)這將會(huì)使其為房屋連接設(shè)施每月花費(fèi)NPR60。此后，貧困家庭將會(huì)得到由富裕家庭支付的一個(gè)較大的交叉補(bǔ)貼。我們還可以考慮更多的方案。表1的最后兩行比較了兩個(gè)可能的方案，包括提供差異化服務(wù)和設(shè)置不同的關(guān)稅，其中，特殊的家庭群體都能負(fù)擔(dān)得起每項(xiàng)支出。

五、啟示

正如我們所說(shuō)的，發(fā)展中國(guó)家的城市服務(wù)通常采用低關(guān)稅，既不包括資本投資，也不包括運(yùn)營(yíng)和定期維護(hù)。解決并優(yōu)化優(yōu)化關(guān)稅設(shè)置和補(bǔ)貼的重要一步可能是實(shí)現(xiàn)對(duì)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本的復(fù)原，逐步減少運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，這需要明確的量度，有效的分配，并有所針對(duì)性。尼泊爾供水補(bǔ)貼案例可以給我們一些啟示。

首先，財(cái)政部門(mén)需要有一個(gè)核心部分，分別分析、監(jiān)督和控制在城市基礎(chǔ)服務(wù)中所發(fā)生的各項(xiàng)關(guān)稅和相關(guān)補(bǔ)貼。該部分對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行積極的管理并定期更新相關(guān)信息，這就意味著所有的執(zhí)行必須實(shí)時(shí)錄入地方的會(huì)計(jì)系統(tǒng)，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的最新進(jìn)展必須進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，每個(gè)項(xiàng)目金額的預(yù)算變化必須是可確定和可理解的。根據(jù)預(yù)算變化的原因，必須采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)糾正預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，或者，如果當(dāng)前的形勢(shì)相對(duì)于預(yù)算編制預(yù)期的情況發(fā)生了變化，則需要對(duì)整體或部門(mén)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。

其次，支出的控制需要獲取潛在成本的牢靠信息和對(duì)其深入了解以能夠估計(jì)出真實(shí)合理的補(bǔ)貼。財(cái)政部門(mén)在收費(fèi)分析、談判和批準(zhǔn)中起著關(guān)鍵作用，財(cái)政部門(mén)應(yīng)該詳查收費(fèi)提議、潛在的支出、效率和補(bǔ)貼，一個(gè)簡(jiǎn)單計(jì)算收費(fèi)單位成本的公式：收費(fèi)=資本支出+運(yùn)營(yíng)支出+允許的收入。一般來(lái)講，資本支出是服務(wù)相關(guān)資產(chǎn)和債務(wù)的攤銷(xiāo)成本，財(cái)政部門(mén)應(yīng)該謹(jǐn)慎評(píng)估哪些相關(guān)資產(chǎn)應(yīng)該包括在計(jì)提攤銷(xiāo)的資產(chǎn)之中。同樣，在運(yùn)營(yíng)性支出中，超額勞動(dòng)、抵消運(yùn)作（如巨額的供水損失）、過(guò)高的營(yíng)銷(xiāo)費(fèi)用和培訓(xùn)支出，或者對(duì)體育或慈善的捐贈(zèng)支出都不應(yīng)該作為正常合理的支出計(jì)入到提供服務(wù)實(shí)體的運(yùn)營(yíng)支出中。因此，需要聘請(qǐng)外部的專(zhuān)家對(duì)收費(fèi)水平的決策進(jìn)行咨詢(xún)，以深度分析資本支出和運(yùn)營(yíng)支出。

第三，補(bǔ)貼應(yīng)該是有針對(duì)性的、明確的并且能夠記錄的。為了覆蓋運(yùn)營(yíng)和維護(hù)服務(wù)的成本，應(yīng)適當(dāng)使用補(bǔ)貼來(lái)使得收入最大化，這可以通過(guò)仔細(xì)的分配和針對(duì)性補(bǔ)貼來(lái)實(shí)現(xiàn)。下列總結(jié)的步驟和注意事項(xiàng)將有助于履行這些目標(biāo)：（1）仔細(xì)核查服務(wù)供應(yīng)商的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)支出，以確保它是分配所需的最小支出額度的補(bǔ)貼；（2）確保明確、透明、可計(jì)量且能有所占比的補(bǔ)貼；（3）確定目標(biāo)群體、他們的需求和他們的支付能力及意愿；（4）選擇適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼方案；（5）選擇適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)換方式以使其隸屬于該有的性能；（6）制定補(bǔ)貼實(shí)施細(xì)則，如果可能的話(huà)，與供應(yīng)商簽訂一份合同；（7）監(jiān)督、執(zhí)行規(guī)則，并對(duì)補(bǔ)貼的執(zhí)行情況和影響進(jìn)行評(píng)估；（8）對(duì)政府能夠且愿意去涵蓋（平均每位客戶(hù)，每項(xiàng)服務(wù)或者每個(gè)供應(yīng)商）的補(bǔ)貼進(jìn)行評(píng)估、作出決定并且對(duì)其數(shù)量做出預(yù)算；（9）向主要的利益相關(guān)者傳達(dá)補(bǔ)貼的使用情況。

最后，支出管理者需要針對(duì)不同目標(biāo)進(jìn)行選擇及了解其具體的涵義，并向地方議會(huì)匯報(bào)以幫助其決策。具體目標(biāo)選擇如下：（1）以服務(wù)水平為目標(biāo)，則減少服務(wù)的范圍。如安裝社區(qū)公共連接的水龍頭，而不是安裝到每戶(hù)，亦如安裝社區(qū)公用的垃圾回收箱，而不是為每家每戶(hù)設(shè)定垃圾回收箱；（2）以收入為目標(biāo)，則用家庭收入或替代指標(biāo)（比如工資或用電量）來(lái)確定補(bǔ)貼。如目標(biāo)群體支付部分收費(fèi)，市政府支付剩余的費(fèi)用給供應(yīng)商，或者對(duì)一個(gè)基本使用量收取較低費(fèi)用，對(duì)超過(guò)部分收取更高費(fèi)用；（3）以貧困度量為目標(biāo)，則需要官方明確評(píng)估作為貧困替代的財(cái)產(chǎn)價(jià)值以出具貧困名單。如對(duì)于貧困家庭的稅收以基本公共服務(wù)的“公共稅”為稅基，又如在貧困名單上的家庭只用支付其賬單的1/3；（4）以地理為目標(biāo)，則特定地理區(qū)域的家庭支付較低的費(fèi)用。如貧民區(qū)或其他被定義為貧窮的地區(qū)可能會(huì)為選定的服務(wù)支付較小的收費(fèi)。

總而言之，可持續(xù)的服務(wù)需要穩(wěn)定的成本回收，反過(guò)來(lái)又往往導(dǎo)致收費(fèi)對(duì)某些社會(huì)成員來(lái)講是負(fù)擔(dān)不起的。作為原則問(wèn)題，應(yīng)避免補(bǔ)貼或?qū)⒀a(bǔ)貼減少到最低限度，但要提供公平和廣泛的服務(wù)往往需要某種形式的補(bǔ)貼，特別是在發(fā)展中國(guó)家。一個(gè)簡(jiǎn)單的成本回收收費(fèi)將全部或部分地將窮人排除在外，然而，限制補(bǔ)貼的使用和避免不必要的公共資源的使用同樣重要。有針對(duì)性的補(bǔ)貼，可以產(chǎn)生大量的儲(chǔ)蓄，以及為窮人提供更公平的服務(wù)。

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王雨欣，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院會(huì)計(jì)碩士中心碩士研究生，主要從事財(cái)務(wù)管理研究。