政府購買公共體育服務的評估困境、成因及對策

馮維勝，曹可強

政府購買公共體育服務的評估困境、成因及對策

馮維勝1，2，曹可強2

政府購買已經成為我國公共體育服務的重要提供方式，得到了大力推廣，并取得了顯著成效。然而，我國政府購買公共體育服務的評估環(huán)節(jié)卻存在著許多問題，如評估主體以政府為主、評估對象以承接者為主、評估方式以內部為主、評估指標以結果為主等。這些問題的成因可歸結為：政府職能轉變不徹底、購買評估制度不健全、評估理論和實踐不成熟以及評估信息不對稱等。上述問題可以通過加快政府職能轉變，加大評估理論研究和實踐探索，加速評估體制和機制建設幾個途徑解決，從而建立并完善政府購買公共體育服務評估體系。

評估；公共體育服務；政府購買；問題

在公共體育需求快速增長，公共財政支出有限的情況下，依靠政府直接生產公共體育服務已不能有效滿足社會需求。為了綜合利用市場的效率優(yōu)勢和社會組織貼近大眾的優(yōu)勢，政府開始聯合市場和社會，共同供給公共體育服務，即政府購買公共體育服務。在我國，沿海城市由于市場經濟發(fā)達，社會組織發(fā)育較好，成為政府購買公共體育服務的試點城市。如上海率先開展購買公共體育服務活動，廣州市以補貼場館的形式向市民提供體育場地，常州市連續(xù)3年購買群眾體育賽事活動等。內陸地區(qū)則逐漸嘗試以政府購買的方式提供公共體育服務，如長沙市為中小學生購買體育場地，武漢市在購買游泳場館的基礎上把游泳培訓納入購買范圍等。在各地積累經驗的基礎上，政府購買公共體育服務在全國各地廣泛開展。

隨著政府購買公共體育服務受重視程度的提高，政府在該領域投入的人力、財力、物力不斷增加。政府購買公共體育服務的范圍逐漸擴大，服務針對的人群也越發(fā)多樣。然而購買的內容是否適合大眾口味，承接方提供的服務是否質優(yōu)價廉，購買方有無恪盡職守，投入產出及購買效果如何等，事關購買服務的評估卻沒有得到足夠的重視，對評估的投入也非常有限，主要原因在于購買評估尚未引起重視。

1 評估在政府購買公共體育服務中的地位和作用

新公共管理之所以能夠代替?zhèn)鹘y(tǒng)行政管理，是因為其更加重視績效評估。誕生于新公共管理背景下的政府購買公共服務，是新公共管理主張將具體事務交給社會和市場，把公共產品的生產從政府身上卸載下來的一項公共服務改革措施，具有“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現”的特征，強調簽約和合同管理，并重視績效評估工作[1]。作為衡量公共體育服務質量的標尺，評估是完善政府購買體育服務的前提，是公眾監(jiān)督公共資源有效配置的重要途徑[2]。

評估在政府購買公共體育服務中的積極作用也得到了學界的普遍認同，周建新提出了政府購買公共體育服務的4個環(huán)節(jié)，即“公共需求—政府決策—購買行為—績效評估”；郭修金則把政府購買公共體育服務劃分為：項目設立—預算申請—立項審查—匯編目錄—競標評審—資質認定—項目申報—公布信息—中標公告—簽訂合同—項目管理—評估驗收幾個階段；高斌認為政府購買公共體育服務的整個流程包括項目研究、信息發(fā)布、組織實施和評估兌現4個步驟。

可見，有的學者從需求管理出發(fā)，提出政府購買的核心在于確定大眾需要的公共體育服務內容，評估的重點在于服務內容的選擇；有的學者從項目理論出發(fā)，認為政府購買的關鍵是項目招投標制度，評估的重點是承接者的資質和能力；還有的學者強調從整體上對購買進行綜合性績效評估?？傊徽撌菍φ徺I公共體育服務的整體研究，還是對購買內容、流程或利益相關者的具體研究，都闡述了評估在政府購買公共體育服務中的重要地位：作為政府購買公共體育服務的重要環(huán)節(jié)，評估是開展監(jiān)督管理和進行績效評定的重要手段。對購買活動的推廣、調整或終止，對服務質量的提高、購買績效的改善、購買目標的實現都具有不可替代的作用。

2 政府購買公共體育服務評估的現狀

政府購買公共體育服務包括兩個層面：一是作為頂層設計的制度建設，即關于政府購買公共體育服務的法律規(guī)章和政策文件。二是操作層面，政府購買公共體育服務涉及主體、客體和內容三個方面，作為主體的購買方主要是行政機關和事業(yè)單位，作為客體的承接方包括社會組織、企業(yè)及個人等，購買的內容是各種類型的公共體育服務。依此推論，對政府購買體育服務的評估包括了對規(guī)章制度的評估以及對購買方、承接方和購買內容的評估。

2.1 政府購買公共服務評估的制度建設

在國家層面，2013年9月，國務院辦公廳出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，鼓勵并支持地方和部門先行試行。為實現“意見”提出的“到2020年全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務”的目標，財政部制定了政府購買服務相關的預算、采購、稅收等具體措施。2014年2月，發(fā)布《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》，解決了資金來源問題。同年4月，出臺《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》，明確了政府購買的具體事項。在上述文件的基礎上，財政部、民政部和國家工商總局在2014年底共同印發(fā)《政府購買服務管理辦法(暫行)》，對購買方和承接方、購買內容及指導目錄、購買方式及程序、預算及財務管理等作了說明，并界定了承接主體應當具備的基本條件。各地各部門在國家政策的指導下，陸續(xù)制定并落實本地和本領域政府購買服務的實施辦法、指導意見以及項目清單。

雖然中央層面提出了完善政府購買工作的總體要求，但還未出臺詳細辦法，尤其是作為政府購買服務“伴隨物”的評估內容較少，而且各地實踐中已經暴露出政府購買服務評估的諸多問題。就評估的具體實施而言，已有的評估政策又是不完善的。以中央層面的《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》和地方性的《楊浦區(qū)政府購買社會組織公共服務項目績效評估辦法(試行)》為例，前者只是從總體思路和基本原則出發(fā)，是對所有社會組織資質審核的普適性要求，僅僅是把這種審核由政府轉交給了社會評估機構。后者的評估對象僅限于服務項目，對買賣雙方尤其是承接者重視不足。

2.2 政府購買公共體育服務評估的實踐操作

我國政府購買公共體育服務基本做到了以政府為主體，以合同為依據，在實踐探索的基礎上取得了一定的成績。但由于目前公共體育服務的整體性制度缺位，評估、激勵和監(jiān)督體系的不健全[3]，政府購買公共體育服務的評估仍然是各級政府面臨的共同難題，有待深入探索[4]。加強政府購買公共體育服務的監(jiān)管，強化問責機制，都需要建立在評估的基礎上[5]，評估開展的順利與否也將影響監(jiān)督管理的有效性[6]。因此，作為購買方的政府除了完成購買任務外，還應擔當起購買評估發(fā)起者的角色，把評估制度落實到誰來評估，評估什么，怎樣評估，評估結果如何使用等核心問題上。

首先，在評估主體方面，評估主體是評估工作的組織者和實施者，即對政府購買進行評判的機構、組織或群體。當前政府購買公共體育服務的兩種評估形式都以內部評估為主導，缺乏社會參與。一種是完全由政府組織的評估，例如在武漢市購買公共體育服務評估中，武漢市、各區(qū)體育局和市場辦成為購買服務的評估者[7]。在深圳市購買的124家體育場館服務中，場館管理單位提出決算報告，政府部門評定服務完成情況，財政部門負責審批付費[8]。另一種是由政府召集公務人員、高校教授、媒體代表等組成臨時性評估組織，如泰州政府購買評估小組由政府召集的4名專家教授組成，常州市體育局邀請高校專家、公務員和群眾代表組成評估小組。由于組成人員從事評估的經驗不足，加上社會參與有限，難以保證評估結果的客觀性和有效性。而且很多專家都有“御用”背景，甚至評估經費也來源于政府，評估結果難免受到政府影響[9]。

其次，在評估對象方面，作為市場交易的雙方，購買者和承接者具有平等地位，都應該成為評估對象。但是，當前的評估主要針對承接方進行，包括事前對承接方的選擇評估、事中對承接方的監(jiān)督評估和事后對承接方的績效評估。在上海、常州以及泰州等地的購買公共體育服務評估實踐中，評估對象無一例外地指向了承接組織[10]。不僅對作為買方的相關部門評估不足，而且對購買方的責任與義務界定不明確。購買方失去了評估約束，既是“運動員”又是“裁判員”，可以在缺乏需求評估的基礎上，確定購買內容；在沒有遴選標準的情況下，選擇競標方；在信息不充分的情況下，判定承接方的服務績效[11]。

第三，在評估內容方面，服務購買屬政府行為，是政府工作的組成部分。評估結果與政府利益和政績表現掛鉤，必然導致政府對購買進行選擇性評估，挑選能夠體現自身工作績效的評估內容，避開對自己不利的因素[12]。即重視購買內容、投入資源等方面的投入及增長類指標，如2016年泰州市購買評估主要關注項目的增加(由17項擴大到了20項)，購買經費的增長(翻兩番，達到145萬元)，以及培訓規(guī)模的擴大(培訓項目數、期數和人數)。常州市政府購買公共體育服務也有盲目追求規(guī)模的傾向，從2014年的18個項目129萬，2015年的31個項目400萬，到2016年的36個項目450萬，項目數量和購買金額都實現了3年增。購買方在回答記者提出的購買新項目及追加購買投入的依據時，給出的答案卻是“和上級政府的全民健身運動會對接，并為參加省運會打基礎”?？梢?，對購買內容的評估沒有建立在充分的需求調查基礎上，對服務過程和效果反饋缺乏評價，對購買完成后的滿意度評估不重視。

第四，在評估標準方面，我國在政府購買體育服務的早期階段對績效評估不夠重視，既沒有制定具體的服務標準，也沒有建立系統(tǒng)的評估標準和有效的評估指標[13]。公共體育服務的質量、效率、公眾滿意度以及承接方的服務能力都缺乏判定標準[14]，特別是公共體育服務中難以量化的軟服務，服務對象的感受應該是評估的重要依據，而評估實踐中卻缺乏公眾參與，導致評估的準確性難以保證。以泰州市購買公共體育服務為例，同樣是購買體育賽事服務評估，2015年的評估體系涵蓋組織管理、經費投入、服務運行、服務效益和群眾滿意5個方面的64個指標，2016年則變成基礎條件、組織措施、社會影響等5方面的10個評分要素。南通市通州區(qū)評估申報單位的機構建設中，又把事關服務項目的20余項評定指標放在一起打分，沒有體現評估的針對性。至今，很多購買體育服務的評估依舊沒有規(guī)定的標準，也缺乏科學的評估指標，評估的穩(wěn)定性和延續(xù)性不足。

3 制約政府購買公共體育服務評估的因素分析

制約政府購買公共體育服務評估的原因是多方面的，可以歸納為政府職能轉變不徹底、評估制度不健全以及評估理論和實踐滯后等幾方面。

3.1 政府職能轉變不徹底

在我國體制轉軌過程中，政府很難在短期內實現“全能型”向“有限型”的轉變，一家獨大的慣性思維依然牽制著政府購買，政府購買也難免存在行政化傾向和官辦色彩，集中表現在兩個方面：一是政府傾向于在體制內購買公共體育服務，購買行為具有明顯的“內部化”特征；二是為響應政策號召，各地快速成立承接組織，接手公共體育服務生產，陷入“運動化”購買[15]。實際上，最終能夠獲得購買資格的單位主要是單項體育協(xié)會、體育指導員協(xié)會、體育社團以及場館管理單位等。如2014年投標上海市購買市民體育大聯賽的市級協(xié)會36家，中標27家，中標率高居75%[5]。

眾多承接組織都是隸屬地方體育總會的會員單位，而各地的體育職能部門又是體育總會的業(yè)務指導和管理部門。不論是組織構成還是領導關系都存在千絲萬縷的聯系，盡管名義上是協(xié)會、俱樂部、社團等，實質還是體制內的部門。購買方和承接方形成了“一榮俱榮、一損俱損”的關系，給承接組織或購買活動一個良好的評價，也是對購買方的肯定。體制內評估所形成的“捆綁效應”，將不可避免地影響到評估的有效性。這也是造成購買合同簽訂后，同步監(jiān)督和跟蹤評估較少進行，社會公眾和專家學者參與有限的原因所在[16]。作為購買方的政府在將公共服務外包出去后，仍然希望通過把持評估權，獲得對購買服務的控制權。而在體育服務購買成熟的國家，政府以統(tǒng)一的評估標準選擇承接者，以合同為依據對承接組織開展評估和監(jiān)督。公平的購買和公正的評估促進了社會組織的激烈競爭，實現了購買成本節(jié)約和服務質量改善的目標[17]。

3.2 評估制度不健全

評估既是政府購買的管理工具和手段，也是政府管理體制的重要內容，應納入法制化軌道，唯有如此才能發(fā)揮評估的應有作用[18]。盡管我國已在中央層面提出了政府購買公共服務的管理辦法，地方政府和體育部門逐漸認識到了評估的重要性，也在積極探索政府購買服務的評估辦法。但是整體的思路還比較欠缺，指導政府購買公共服務評估的依據有限，對購買評估還缺乏統(tǒng)一規(guī)定。誰來評，怎么評，評了怎么辦等一系列問題無從談起。有些地方文件對購買評估的主要內容進行了說明，但沒有對評估主體、評估方式和評估結果做出要求，且缺乏具體的可操作性內容。在政策不統(tǒng)一和不明確的情況下，各地以政府自評為主，評估內容比較籠統(tǒng)，評估結論傾向于給自己好評。況且對政府購買公共體育服務這一專業(yè)領域，評估的具體內容、如何實施、運作程序、監(jiān)督辦法等均缺乏具體的制度性規(guī)定。

3.3 評估理論和實踐不成熟

20世紀70年代興起的新公共管理運動的突出特點在于通過評估提高績效，以英美為代表的西方國家高度重視績效評估，開展了廣泛而深入的研究。我國在這方面起步較晚，評估的理論基礎薄弱。既沒有完善的制度保障，也缺乏成熟理論的指導，以至于對于政府購買體育服務評估的基本問題認識不清，更不要說評估的結果應用。學術界在政府購買體育服務評估的基本概念、評估程序、方法和技術等方面尚未形成統(tǒng)一意見，評估指標的設計沒有體現政府購買的特點，和公共體育服務的評估指標并無大異[19]。在英國，政府購買不同內容的公共體育服務都有對應的評估指標，以公共體育場館購買為例，買賣雙方簽訂評估合同，評估對象涵蓋了作為承接方的場館單位、作為購買方的政府和作為消費者的公眾，評估指標不僅包括滿意度、補貼標準、服務反饋等，甚至具體到特殊群體的個性化服務、每個消費者的支出以及場館使用率等指標，并在評估反饋中不斷調整服務內容與服務方式[20]。

3.4 評估經費不充足

評估也是一個資源耗費的過程，需要在人、財、物和時間上投入要素資源。而當前我國用于購買公共體育服務的資金大多是預算外資金，缺乏專項資金和財政預算，資金的不穩(wěn)定，不僅影響了購買服務的持續(xù)性，也制約了評估的開展[21]。在各級政府沒有購買體育服務的專項撥款，購買資金又不充裕的情況下，評估費用只能從有限的購買資金中列支，評估所需耗費的成本對政府形成了新的財力負擔。加之評估工作及其價值沒有受到足夠的重視，很多購買部門為了盡快完成購買項目，往往避免或減少評估支出，把資金用于被視為“刀刃”的服務上。評估缺乏專門資金預算，也是被忽視的原因之一[22]。

3.5 評估信息不對稱

評估是對公共體育服務購買及供給進行信息獲取、整理、加工和分析的過程。信息主要來源于兩個方面，政府作為買方擁有購買的信息優(yōu)勢，承接方則在供給方面占有信息優(yōu)勢，雙方信息是不對稱的。就購買方而言，評估是對購買情況的反映，本質上是對購買機構及其工作人員的績效考核，購買者的本能反應是公開對其有利信息，隱瞞不利信息。同樣，評估結果事關承接方的績效評定和經費獲得，出于自身利益的考慮，承接方必然采取“報喜不報憂”的方式，即傾向于提供對其有利的信息，回避對其具有負面效應的信息。在買賣雙方選擇性提供信息的情況下，評估者很難獲得購買的真實情況，評估的價值勢必受到影響。現狀而言，各地政府購買的信息公開僅限于項目內容、招投標安排以及中標對象等，購買及服務過程的信息基本是空白。以武漢市購買游泳服務為例，入場人數是唯一信息，現場環(huán)境、活動秩序和游客感受等內容缺乏調查和記錄，可供評估的信息極其有限[7]。

4 政府購買公共體育服務評估落地的關鍵

上述多重因素制約了政府購買體育服務的評估，也是評估效果不理想的原因所在。不過，最為根本的原因還是作為購買方的政府對評估缺乏應有的認識與重視，沒有實現評估職能的轉移。因此，解決阻滯政府購買體育服務評估的問題，首要任務就是轉變政府職能。

4.1 政府職能的充分轉變是必要條件

政府購買公共體育服務實現了由直接生產向聯合生產和外包生產的生產職能轉變。為進一步深化職能轉變，政府應該把評估職能一并移交給專業(yè)的評估組織。在“大政府”時代，政府直接生產公共體育服務，并采取自上而下的體制內評估，即生產者和評估者合一。轉向購買公共體育服務后，體制內評估已經不能適應新的公共體育服務供給方式，再延續(xù)傳統(tǒng)評估方式，將影響評估的有效性和公信力。為實現“大社會”的建設目標，政府應進一步放權，將評估交由專業(yè)的社會評估組織，充分發(fā)揮社會力量和專業(yè)優(yōu)勢，依靠專業(yè)人員完成評估工作[23]。這種評估更能保證評估的專業(yè)性和公信力，也是評估有效的必要條件。即政府要在轉變生產職能的同時，實現評估職能的同步轉移，這也是政府購買的應有之義。評估職能的轉移體現了政府改革和職能轉變的決心，其目標和方向就是“小政府，大社會”。

4.2 評估理論和實踐成熟是充分條件

評估理論方面，由于我國政府購買公共體育服務起步晚，與之對應的評估實踐起點較低，評估理論也有待深入研究，理論支撐實踐的能力較弱。為了盡快為政府購買體育服務評估提供理論指導，需要加強理論研究與專業(yè)人才培養(yǎng)的力度。

評估實踐方面，對政府購買公共體育服務的評估，發(fā)達國家主要采取以第三方機構為主的外部評估，而中國則以政府主導的體制內評估為主。其中的一個重要原因是，中國社會評估機構數量有限，且發(fā)育不成熟，還不具備承接評估的能力。

其一，政府要從培育發(fā)展和監(jiān)督管理兩個方面履行對社會評估機構的職責。一方面，社會評估組織在初創(chuàng)期需要解決資金和能力兩大難題。國際經驗表明，政府的直接資助和購買服務是為評估機構提供資金的主要途徑。強化對社會評估組織的能力扶持，需要抓好人才培養(yǎng)和行業(yè)指導。另一方面，從行業(yè)準入、過程監(jiān)督和淘汰機制入手，逐步建立和完善社會評估組織的監(jiān)管體系，加強行業(yè)管理[24]。

其二，社會評估機構自身要建立健全的治理結構，完善內部管理，不斷提高業(yè)務水平。在承接評估業(yè)務的過程中，通過獨立、專業(yè)、權威的評估結論提升評估公信力，樹立良好的業(yè)界形象[25]。隨著評估行業(yè)的發(fā)展成熟，評估組織和評估業(yè)務會進一步細分，出現一批主營公共體育服務的評估組織。公共體育服務的買賣雙方屆時可根據購買內容的特點和購買方式選擇有針對性的評估機構。

4.3 相關制度建設是具體保障

國外公共體育服務提供、生產和消費的整個過程都圍繞著一系列的制度安排進行。政府購買服務評估的通行做法是：制定了比較規(guī)范的評估制度，并在評估實踐中不斷完善，其目的不僅出于預防和處置購買過程中出現的問題和糾紛，而且在于規(guī)范整個購買流程[2]。由于公共體育服務購買是政府行為，評估結果和政績掛鉤，與政府利益息息相關。因此，寄希望政府主動尋求外部機構為自己評估的難度較大，而由政府單方面采取自上而下的體制內評估則有失偏頗。因此，在重視政府推動評估的同時，也需要為評估保駕護航的制度建設，尤其是外部評估，要借助法律的強力推進[26]。

首先，樹立評估的法律地位。政府購買公共體育服務評估的立法，包括評估的法律地位和評估組織的權威性。前者要求政府購買公共體育服務必須進行強制性評估。例如，1999年澳大利亞為加強公共服務評估，制定了公共服務法案，界定了有關機構和組織遵循的價值原則和績效標準，為依法評估提供制度保障。后者旨在為評估組織的運行機制提供保障，確保其獨立開展評估工作，不受各方干擾[27]。如日本于2006年專門制定了規(guī)范政府購買的《關于導入競爭機制改革公共服務的法律》，設立官民競標監(jiān)理委員會為獨立的第三方機構，對政府購買公共服務進行評估和監(jiān)督[28]。

其次，完善公民參與評估的制度。作為公共體育服務的接受者，公眾是公共體育服務的直接用戶，擁有切身體驗，應該是評估的重要參與者。政府在實施購買和組織評估的整個過程中，都要讓公眾全程參與，既要保證公眾參與的廣度，也要保證公眾參與的深度，并把公眾滿意度作為評估的重要標準[29]。

再次，健全評估信息的統(tǒng)計制度。信息的充分與真實程度，決定了評估的含金量，對此要建立多種方法相結合的信息統(tǒng)計體系，加強信息質量管理，落實信息質量責任制，這是政府購買公共體育服務評估的質量保障。

最后，制定科學的評估流程。購買前，建立購買內容的需求評估機制。通過適當規(guī)模的需求調查、信息收集和數據處理，選擇購買內容。根據購買內容的特點，制定評估標準，簽訂評估合同[30]。在購買執(zhí)行階段，分析并選取合適的購買方式，建立承接方的準入評估制度。對承接組織的資質、信譽、業(yè)績開展評估論證，選擇資質和能力兼?zhèn)涞某薪臃?，最大程度?guī)避承接者的敗德行為。在服務過程中，采取部門隨機檢查、公眾反饋調查、媒體跟蹤督查等綜合性過程評估方法，及時發(fā)現、反饋和解決問題，確保評估質量[31]。購買結束后，結合事前和事中評估，完成對購買服務的終結性評估，并總結評估經驗。

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(編輯 任丹)

Government Purchase of Public Sports Services: Assessment Plight,Reason and Solution

FENG Weisheng1，2,CAO Keqiang2

Government purchase,as one of the most important ways to provide public sports services,has been vigorously promoted and made remarkable achievements. However,assessment of government purchase of public sports service in China still faces various problems including that the government is the primary assessment body; the assessment objects are mainly undertakers; assessment method is mainly internal,and the assessment indexes are result-oriented. All of these problems result from: transformation of government functions is incomplete,purchase evaluation system is not perfect,assessment theory and practice are immature,and assessment information is asymmetrical. These problems can be resolved through accelerating the transformation of government functions,strengthening the study of assessment theory and practice,speeding up the construction of evaluation system and mechanism. By doing so can the assessment system for government purchase of public sports services can be established and perfected.

Assessment;PublicSportsServices;GovernmentPurchase;Problem

G80-052 Document code：A Article ID：1001-9154(2017)03-0030-06

上海體育學院研究生教育創(chuàng)新基金“政府購買公共體育服務第三方評估研究”(yjscx2015012)。

馮維勝，上海體育學院在讀博士，副教授，研究方向：體育管理，E-mail：fengws@sdju.edu.cn

曹可強，博士，教授，博士生導師。

1.上海體育學院，上海 200438；2.上海電機學院，上海 201306

1. Shanghai University of Sport,Shanghai 200438; 2.Shanghai Dian Ji University,Shanghai 201306

2017-01-10

2017-03-30

G80-052

A

1001-9154(2017)03-0030-06