以政府購買服務推動事業(yè)單位改革

薛瑞涵

[摘 要]隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國政府購買服務工作也取得了較大的發(fā)展，事業(yè)單位改革與政府購買服務聯(lián)系緊密，是公共服務供給機制中的一個重要舉措。本文圍繞以政府購買服務推動事業(yè)單位改革進行分析。

[關(guān)鍵詞]政府；購買服務；事業(yè)單位；改革

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.22.118

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）22-0-02

在事業(yè)單位改革過程中，政府購買服務是促使其改革的一項重要手段。政府購買服務的發(fā)展，對公共服務供給效率的提升具有重要作用，能夠進一步促進社會組織發(fā)育。2016年11月，財政部以及中央編辦聯(lián)合頒布了《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》，該意見的提出，標志著中央政府將這兩項改革統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同推進。但在實施過程中，以政府購買服務推動事業(yè)單位改革還處于不斷的探索中，相關(guān)政策也需要進行不斷的完善。

1 理論分析

1.1 購買內(nèi)容

政府購買服務的內(nèi)容分為兩大類：一類是政府自身需要的服務，另一類是向社會公眾提供的公共服務。在2014年頒布的《政府購買服務管理辦法（暫行）》中，財政部、民政部對這兩類購買項目進行了列舉式的規(guī)定。

1.1.1 自身需要的服務

自身需要的服務主要是指，組織維持自身運轉(zhuǎn)所需要的輔助性服務項目，它包括以下幾方面的內(nèi)容：①法律服務；②綜合性規(guī)劃編制；③政策調(diào)研草擬論證；④財務審計；⑤工程服務；⑥信息化建設與管理等。

1.1.2 面向社會公眾的公共服務

第一，基本公共服務。這種服務包括以下幾方面的內(nèi)容：①公共教育；②社會救助；③社會保險；④醫(yī)療衛(wèi)生；⑤人口和計劃生育；⑥公共交通運輸；⑦環(huán)境治理等由社會力量承擔的服務項目。第二，社會管理性服務。該類型的服務包含以下幾方面的內(nèi)容：

①社區(qū)建設；②社會工作服務；③法律援助；④扶貧濟困；⑤流動人口管理；⑥人民調(diào)解；⑦公共公益宣傳等領(lǐng)域的服務事項。第三，行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務。該類型的服務包括以下幾方面的內(nèi)容：①行業(yè)規(guī)范；②行業(yè)投訴；③行業(yè)職業(yè)資格測試管理等。第四，技術(shù)性服務。該類型的服務包括以下幾種服務：①行業(yè)統(tǒng)計分析；②行業(yè)調(diào)查；③行業(yè)規(guī)劃；④科研技術(shù)推廣等。

雖然上述規(guī)定是對政府購買服務項目的總體概述，并不是僅針對事業(yè)單位，但由于我國事業(yè)單位承擔職能的復雜性，這些服務項目也適用于事業(yè)單位。

1.2 購買主體

第一，若購買的服務是組織自身需要的，因為它涉及所有公共部門，所以事業(yè)單位自然也包含其中。換句話說，幾乎所有的事業(yè)單位都具備購買自身需要服務的潛在需求，也就是說，事業(yè)單位都可以成為購買服務的主體。

第二，若所購買的服務是面向社會公眾的服務，那么情況就會較為復雜一些。從2011年的分類改革方案來看，事業(yè)單位可以分為以下幾種類別：①承擔行政職能的行政類事業(yè)單位；②從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的經(jīng)營類事業(yè)單位；③從事公益服務的公益類事業(yè)單位。由于經(jīng)營類的事業(yè)單位通常沒有財政撥款，都是通過自收自支的管理方式，所以也就難以成為使用財政資金的“政府購買服務”的購買主體。但其他兩類的事業(yè)單位，由于擁有財政撥款，所以從理論層面上看，他們具有成為購買公共服務主體的可能性。

1.3 購買方式

一般來說，政府購買服務的方式主要有以下幾種：①合同承包；②憑單制；③政府資助。從原則上看，這些購買方式，上述事業(yè)單位都可以采用，但在我國事業(yè)單位中，公益類事業(yè)單位是其中的主體，且財政預算體制主要是政府撥款的方式，所以在改革的過程中，我國要將改革的重點放到合同承包方式的構(gòu)建上。

2 事業(yè)單位改革面臨的主要問題

2.1 尚未建立有效的協(xié)同推進機制

黨的十八屆三中全會提出，要加快事業(yè)單位分類改革，要加大政府購買的服務力度；明確了要堅持與事業(yè)單位改革相銜接，推進政事分開。由此可知，政府購買服務和事業(yè)單位改革必須要協(xié)同推進，否則就難以打破公共服務仍然被事業(yè)單位壟斷的“養(yǎng)人養(yǎng)機構(gòu)”模式，難以引入競爭機制，難以推動事業(yè)單位的改革。以山東地區(qū)為例，盡管山東的財政部門與編制管理部門，在政府購買服務目錄的制定和政府購買服務范圍的審核方面開展了較好的協(xié)作，但尚未完全建立有效的協(xié)同推進機制，主要體現(xiàn)在以下幾方面。第一，對于政府部門職能轉(zhuǎn)移事項的清單還沒有進行系統(tǒng)的梳理，與此同時，沒有根據(jù)“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，對資金的使用方式進行相應的調(diào)整，從源頭上將政府購買服務范圍進行理清。第二，沒有相應的整體制度設計做支撐，改革路徑不夠明確清晰，這致使政府購買服務與事業(yè)單位改革未能形成相互的推力，影響了工作的全面開展。

2.2 政府購買機制不夠完善

第一，購買主體以及承接主體的范圍界定不夠合理。國家有關(guān)部門對政府購買的主體進行了明確，購買主體主要為以下幾個單位：①各級行政機關(guān)；②具有行政管理職能的事業(yè)單位；③承接主體包括社會組織、企業(yè)等社會力量。但從實際情況來看，主體范圍的限定過于狹窄，大多數(shù)事業(yè)單位不僅不能作為購買主體，也不能作為承接主體，阻礙了政府購買服務工作的推進，并且對事業(yè)單位的改革有所影響。

第二，政府購買服務的方式不夠靈活。在實踐過程中，為了規(guī)避道德風險，政府購買服務的方式大多局限于政府采購，這導致多元化購買方式的發(fā)展受到了極大的限制。尤其是原來有許多公共服務沒有市場競爭主體，完全由事業(yè)單位直接承擔，但在購買方式上，缺乏靈活、適用的規(guī)定，使操作層面陷入進退兩難的境地。

3 事業(yè)單位改革的主要途徑

3.1 對政府購買服務運行機制進行完善

首先，我國要理清購買主體的范圍以及承接主體的范圍，可以根據(jù)各類事業(yè)單位的職能特點，將其納入政府購買服務購買主體中，或者是將其納入承接主體范圍。一方面，關(guān)于購買主體的界定，其他地區(qū)可以參考借鑒廣東省的做法，將公益一類的事業(yè)單位以及公益二類的事業(yè)單位納入購買主體范圍。從實際情況來看，在提供公共服務時，如果這類事業(yè)單位的購買服務更有效率，那么可以根據(jù)需要進行購買。另一方面，關(guān)于承接主體的界定。黨的十八屆三中全會明確指出，推廣政府購買服務，原則上要引入競爭機制，要通過合同的方式或者委托的方式向社會購買。所以不論事業(yè)單位的分類屬性，但凡承擔事務性管理服務的事業(yè)單位，都應納入政府購買服務的承接主體范圍。

其次，我國要豐富政府的購買服務方式。對于滿足政府采購競爭條件的，可以采取以下幾種方式進行購買：①公開招標；②競爭性談判；③邀請招標等。對于具有特殊性的購買服務方式，可以考慮實行特許經(jīng)營的方式向事業(yè)單位購買服務。

最后，我國要建立購買服務信息公開制度。不管政府購買服務的承接主體是誰，也不管其是通過何種方式進行購買，都需要根據(jù)信息公開的要求，對項目預算決算、項目過程等信息 進行全面公開，這有助于保證政府購買服務規(guī)范運行。

3.2 完善政府購買服務績效評價體系

隨著公共服務市場的不斷發(fā)展，政府購買的公共服務的項目不斷增多，購買的主體也涉及多個職能部門。而各領(lǐng)域公共服務評價的標準有所差異，這些因素的存在，使政府購買公共服務績效評價體系的建立面臨巨大的挑戰(zhàn)。一個成熟的評價體系首先需要對政府購買公共服務績效評價的主體進行明確，要從不同的角度、不同的層次進行績效評價；其次，要設計科學的績效評價指標體系，政府購買服務項目如果有所差異，也會導致其追求的績效存在差異。因此，在今后的發(fā)展過程中，我國要依據(jù)實際情況以及政府購買公共服務的主要特點，對評價指標的可測性進行確保。除此之外，我國還要對政府購買公共服務績效的評價結(jié)果進行合理運用，將其與預算管理、顧客滿意度、服務質(zhì)量等方面進行有效聯(lián)系，促使政府購買服務績效的提升。

4 結(jié) 語

在我國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府購買服務與事業(yè)單位改革具有密切的聯(lián)系，是推動我國進一步發(fā)展的重要因素。然而在以政府購買服務推動事業(yè)單位改革的進程中，還面臨許多問題，如，尚未建立有效的協(xié)同推進機制；政府購買機制還不夠完善等，這就需要我國對政府購買服務運行機制進行不斷完善，進一步完善政府購買服務績效評價體系，以提高我國政府的購買服務能力，進而推動我國事業(yè)單位的改革。

主要參考文獻

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