關于高速公路特許經(jīng)營制度的探討

楊小強

[摘要]高速公路特許經(jīng)營制度關系到高速公路行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，建立一套適合我國國情的特許經(jīng)營制度，可以有效促進行業(yè)發(fā)展，提高經(jīng)濟和社會效益。本文主要對高速公路特許經(jīng)營制度進行分析，就其中存在的問題，提出完善建議。

[關鍵詞]高速公路；特許經(jīng)營；制度

我國高速公路建設始于20世紀80年代，截至目前，高速公路通車里程已經(jīng)超越了美國，高居世界第一位。我國高速公路在快速發(fā)展的過程中，也產(chǎn)生了許多不容忽視的問題，例如高速公路特許經(jīng)營制度過于簡單粗放，管理體制優(yōu)勢未能充分發(fā)揮。黨的十八大提出要加強市場法律制度建設、制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領域的具體辦法。2015年，國家發(fā)改委聯(lián)合相關部門共同制定了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，該辦法為高速公路行業(yè)發(fā)展打下了堅實的基礎。

一、高速公路特許經(jīng)營制度的產(chǎn)生

1984年，國務院出臺“貸款修路，收費還貸”政策，開始對高速公路籌建資金方式進行改革。1988年1月，交通部聯(lián)合財政部、國家物價局共同發(fā)布了《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》，為高速公路收費還貸政策提供了法律依據(jù)。收費還貸政策的不斷推廣和實施，拓寬了高速公路建設資金來源渠道，吸引社會資本進行投資。投資渠道的多樣化客觀上要求高速公路根據(jù)不同情況采取不同的管理模式，在此背景下，各省市交通主管部門在國家政策規(guī)定的范圍內(nèi)相繼采用特許經(jīng)營制度，這種制度既能保留高速公路公有性質(zhì)，以確保社會公共利益不被侵犯，又能改變過分依賴政府財政撥款的傳統(tǒng)模式，使高速公路企業(yè)政企分開，按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事。實踐證明，對于市場化運作的高速公路，特許經(jīng)營制度是其最合適的載體。

二、高速公路特許經(jīng)營制度的定義

雖然我國高速公路特許經(jīng)營實踐已有一段很長的時間，但法律法規(guī)卻沒有對其單獨作出準確定義或明確規(guī)定，2015年4月，國家發(fā)改委聯(lián)合交通部、財政部等五個部門，共同發(fā)布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。該辦法對“基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營”定義如下：政府通過招標方式選定投資者，并與投資者成立的公共服務企業(yè)簽訂特許經(jīng)營合同，約定公共服務企業(yè)可在一定時間內(nèi)提供公共產(chǎn)品或者公共服務以獲取經(jīng)濟利益。值得注意的是，該辦法明確交通運輸行業(yè)的特許經(jīng)營活動，適用該辦法。

基于上述法律法規(guī)，本文認為，高速公路特許經(jīng)營制度，是指政府通過與招標確定的高速公路企業(yè)簽署特許經(jīng)營合同，將一定時期內(nèi)高速公路建設和經(jīng)營的特許權授予高速公路企業(yè)，允許高速公路企業(yè)通過行使特許權收取車輛通行費、經(jīng)營相關服務設施等收回投資并獲取收益。

三、高速公路特許經(jīng)營制度在實踐中存在的問題

（一）高速公路特許經(jīng)營制度立法滯后

到目前為止，我國高速公路特許經(jīng)營方面的專門性法律法規(guī)很欠缺，相對位階較高的法律法規(guī)主要是全國人大常務委員會于1998年實施的《公路法》以及國務院于2004年實施的《收費公路管理條例》，其他涉及高速公路特許經(jīng)營方面的規(guī)定則散見于《合同法》、《招投標法》、《擔保法》、《公司法》等，其內(nèi)容均只是涉及一些原則性的規(guī)定，過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。在實踐中，高速公路特許經(jīng)營活動基本是由政府部門通過制定部門規(guī)章和規(guī)范性文件進行管理，如交通部于1994年頒發(fā)的《關于轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權有關問題的通知》、1996年發(fā)布的《公路經(jīng)營權有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》，這些過去曾行之有效的文件已無法應對當前特許經(jīng)營管理中出現(xiàn)的新情況。

（二）高速公路社會效益與企業(yè)經(jīng)濟效益存在矛盾

高速公路作為現(xiàn)代化的交通基礎設施，對社會影響重大，為了社會公共利益，政府必然會對高速公路進行管制，而高速公路企業(yè)的經(jīng)營目標則是在盡可能短的時間內(nèi)收回投資和在收費期限內(nèi)獲取最大利潤，所以這兩者之間不可避免會存在矛盾、抵制和沖突。當政府基于社會公共利益的考慮而對高速公路企業(yè)進行干預時，有可能會損害其經(jīng)濟利益。例如，政府決定在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)新建高速公路，從長遠看，高速公路為該地區(qū)交通運輸提供了便利條件，取得良好的公共效益，然而，對于高速公路企業(yè)而言，該地區(qū)地理環(huán)境復雜且車流量過少，收費期限內(nèi)將無法收回投資。由于這些項目無法吸引社會資本進入，相關政府部門只好直接指定具有國資背景的高速公路企業(yè)承擔建設與經(jīng)營任務，加大了該類企業(yè)的經(jīng)營風險與壓力。

（三）高速公路特許經(jīng)營協(xié)議法律性質(zhì)存在爭議

我國現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對特許經(jīng)營協(xié)議糾紛的解決辦法做出明確規(guī)定，導致這一現(xiàn)象的根本原因在于法律界對于特許經(jīng)營協(xié)議的法律性質(zhì)尚未達成一致意見，有人認為特許經(jīng)營協(xié)議是民事合同，也有人認為是行政合同。現(xiàn)實情況是，2015年最高人民法院頒布實施的《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，規(guī)定公民、法人或者其他組織就行政協(xié)議（含特許經(jīng)營協(xié)議）提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。雖然最高人民法院將特許經(jīng)營協(xié)議歸為行政協(xié)議，但是對于特許經(jīng)營協(xié)議爭議的處理仍未有明確規(guī)定，給特許經(jīng)營協(xié)議相關爭議的解決造成了一定的困擾。

四、完善高速公路特許經(jīng)營制度的建議

（一）制定一套統(tǒng)一且相互聯(lián)系的高速公路特許經(jīng)營法律體系

我國立法機關應當遵循《公路法》和《收費公路管理條例》的立法精神，在充分考慮高速公路基本屬性特點的基礎上，制定體系完善、內(nèi)容詳細、可操作性強的特許經(jīng)營法律法規(guī)體系。在法律法規(guī)中，應涵蓋以下幾個方面：一是高速公路企業(yè)的準入和退出條件：二是高速公路特許經(jīng)營的主管部門、審批權限、時間、程序：三是高速公路特許經(jīng)營的內(nèi)涵、授予形式、授予期限；四是高速公路企業(yè)的權利義務、監(jiān)管部門的權利義務及職責：五是高速公路特許經(jīng)營合同的主要內(nèi)容、合理回報率范圍和補償機制：六是高速公路收費期限屆滿后移交：七是相關法律責任。這樣，就為不同部門出臺的不同范圍的部門規(guī)章或規(guī)范性文件提供了有力的依據(jù)，能夠大大減少相互沖突的現(xiàn)象，妥善解決特許經(jīng)營各個環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問題，依法保護高速公路企業(yè)的合法權益。endprint

（二）規(guī)范高速公路企業(yè)的經(jīng)濟和社會職能

高速公路行業(yè)的特殊性，要求高速公路企業(yè)不僅要充分發(fā)揮其公司制度的優(yōu)越性，提高經(jīng)濟效益，也要求高速公路企業(yè)堅持履行社會職能，保障公共利益。

1.擴展高速公路企業(yè)的經(jīng)濟職能

政府除通過特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)范高速公路企業(yè)合規(guī)經(jīng)營外，還應積極引導高速公路企業(yè)實施多元化經(jīng)營方式，以破解收費期限屆滿后企業(yè)無業(yè)經(jīng)營的難題。高速公路企業(yè)除收取車輛通行費之外，還可以充分利用現(xiàn)金流量大和交通信息快兩大優(yōu)勢，進入物流業(yè)、廣告業(yè)、旅游業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等相關領域，與通行費收入形成優(yōu)勢互補，從整體上提高企業(yè)的盈利能力。

2.堅持高速公路企業(yè)的社會職能

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和時代的進步，企業(yè)的社會責任職能越來越受到重視。公司立法轉(zhuǎn)向以社會利益為本位，也就是為社會和大眾服務，而建立國有企業(yè)、行業(yè)實行國有化便是一項具體的措施。目前我國高速公路企業(yè)主要為國有全資企業(yè)或國有控股企業(yè)，國家可通過國資背景的高速公路企業(yè)發(fā)揮作用，來增加公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，從而實現(xiàn)政府服務民眾福祉的社會公共目標。

（三）明確界定高速公路特許經(jīng)營協(xié)議的法律性質(zhì)

特許經(jīng)營協(xié)議性質(zhì)的確定可以有效解決協(xié)議雙方之間的糾紛，并保護當事人的合法權益。結(jié)合我國實際情況，將高速公路特許經(jīng)營協(xié)議認定為民事合同比較合理，其主要理由如下。

1.有利于選擇合適的爭議解決方式

高速公路在采取市場化改革的同時，也就確定了其民事屬性，只不過高速公路特許經(jīng)營協(xié)議是一種被施加更多限制的民事合同，政府有更多的權利。如果將高速公路特許經(jīng)營協(xié)議定性為行政合同，根據(jù)《行政訴訟法》第五十條規(guī)定；“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！薄吨俨梅ā返谌龡l規(guī)定；“下列糾紛不能仲裁：（二）依法應當由行政機關處理的行政爭議。”則高速公路特許經(jīng)營協(xié)議就不能適用協(xié)商、調(diào)解和仲裁。

2.有利于保障特許經(jīng)營者的利益

高速公路特許經(jīng)營協(xié)議簽訂主體一方是政府，另一方是特許經(jīng)營者。在此過程中，政府既是協(xié)議的參與者，又是政策規(guī)則的制定者、實施者和監(jiān)督者，具有雙重身份，因此，只有要求政府與特許經(jīng)營者直接具有平等的民事法律地位，遵循民事法律法規(guī)，才能充分保障特許經(jīng)營者的利益。

五、結(jié)語

為切實履行交通運輸公共服務職能，加快高速公路行業(yè)發(fā)展，我國對高速公路實行特許經(jīng)營制度。國家采取特許經(jīng)營制度，終究目的在于配置足量的交通基礎設施，以便于人民生活，以利于經(jīng)濟與社會發(fā)展。

由于我國高速公路特許經(jīng)營制度實踐時間短，許多方面尚在探索之中，因此，應進一步完善高速公路特許經(jīng)營制度，推動高速公路行業(yè)市場化改革。endprint