中國建國以來農(nóng)村土地制度變革與反思

張慧　陳豪

[摘要]農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，也是農(nóng)民最基本的生活保證。本論文主要研究中國農(nóng)村土地變革的歷史經(jīng)驗，總結(jié)當代中國土地經(jīng)濟理論、發(fā)展規(guī)律，研究農(nóng)地制度安排的重大理論和現(xiàn)實問題。

[關(guān)鍵詞]土地制度改革；土地分配；土地產(chǎn)權(quán)

一、農(nóng)村土地制度變革

黨在不同歷史時期的土地政策與制度是對當時生產(chǎn)力狀況的適應(yīng)，也是受當時變化著的外部利潤的主體所影響的變革。中華人民共和國成立后所實施的農(nóng)地制度如下。

（一）《土地改革法》下的農(nóng)地改革

1950年6月，人民政治協(xié)商會議第二次會議通過了《中華人民共和國土地改革法》。沒收地主的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋。但地主的其它財產(chǎn)不予沒收，地主兼營的工商業(yè)及其直接用于經(jīng)營工商業(yè)的土地和財產(chǎn)不得沒收：保護中農(nóng)及富農(nóng)所有自耕和雇人耕種的土地及其財產(chǎn)，不得侵犯。富農(nóng)所有出租的小量土地，亦予保留不動：但在某些特殊地區(qū)，經(jīng)省以上人民政府的批準，得征收其出租土地的一部分或全部。半地主式的富農(nóng)出租大量土地，超過其自耕或雇人耕種的土地數(shù)量者，應(yīng)征收其出租的土地，對地主亦分給同樣的一份，使地主也能依靠自己的勞動維持生活，并在勞動中改造自己。

（二）農(nóng)村合作化及人民公社

1953年12月發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，指出：根據(jù)我國的經(jīng)驗，農(nóng)民在生產(chǎn)上，逐步聯(lián)合起來的道路，就是經(jīng)過簡單的、共同的、臨時互助組，和在共同勞動的基礎(chǔ)上，實行某些分工、分業(yè)、而有某些少量公共財產(chǎn)的常年互助組，到實行土地入股，統(tǒng)一經(jīng)營而有較多公共財產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，到實行完全社會主義的集體農(nóng)民公有制的更高級的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（也就是集體農(nóng)莊）。這是由具有社會主義萌芽，到具有更多社會主義因素，至完全的社會主義的合作化的發(fā)展道路，就是我們黨所指出的對農(nóng)業(yè)逐步實現(xiàn)社會主義改造的道路。

（三）改革開放后的家庭承包制

家庭承包制是由農(nóng)業(yè)危機誘發(fā)，自下而上開始的，由落后地區(qū)向發(fā)達地區(qū)推進。到1984年全國糧食總產(chǎn)量達歷史最高水平。據(jù)林毅夫通過生產(chǎn)函數(shù)測算，我國1978-1984年間農(nóng)作物總產(chǎn)值以不變價格計算，增加了42.23%，其中有大約一半（46.89%）來自責任制改革所帶來的生產(chǎn)率的提高。家庭承包制，雖然沒有改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，但在土地的使用權(quán)方面卻發(fā)生了實質(zhì)性的變化。農(nóng)戶通過承包方式獲得了獨立經(jīng)營集體公有土地的權(quán)力，這種權(quán)力使得農(nóng)戶逐漸成為獨立的財產(chǎn)主體。農(nóng)戶從集體土地的一個經(jīng)營層次發(fā)展為獨立的經(jīng)濟實體，戶獲得了對自己勞動力的支配權(quán)。由于我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展受兩個主要矛盾的制約，一是基本國情矛盾一人地關(guān)系高度緊張：二是體制矛盾一城鄉(xiāng)分割對立的二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾，第二個體制矛盾加劇了第一個矛盾。所以在這樣的矛盾制約下，對農(nóng)民來說土地既是生產(chǎn)資料，又具社會保障功能。而且隨人口增加后者的作用有逐漸大于前者的趨勢。于是在分配土地時就不能不考慮公平和效率兼顧，這一點已成共識。

二、對中國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的反思

（一）產(chǎn)權(quán)清晰

所謂農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利的總和，這種財產(chǎn)權(quán)利是以土地的使用權(quán)為核心、以所有權(quán)為基礎(chǔ)、以土地的其他相關(guān)權(quán)利為補充的土地權(quán)利束，包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、規(guī)劃權(quán)和管理權(quán)等。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是指構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的制度安排，它是關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能分割、界定及歸屬的經(jīng)濟法律關(guān)系的總和。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村土地制度的核心，根據(jù)馬克思使用“制度”概念的內(nèi)涵，“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度”既包括人們占有和使用土地所形成的經(jīng)濟關(guān)系，也包括人們以土地為媒介結(jié)成的法權(quán)關(guān)系。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度屬于生產(chǎn)關(guān)系的范疇，歸根結(jié)底取決于生產(chǎn)力水平的高低并反作用于生產(chǎn)力。根據(jù)馬克思關(guān)于生產(chǎn)關(guān)系變遷的規(guī)律理論，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度也應(yīng)隨著生產(chǎn)力的發(fā)展不斷變遷，這樣才能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，并推動生產(chǎn)力水平不斷提升。

（二）兼顧效率與公平

土地問題對國家經(jīng)濟發(fā)展及政權(quán)的鞏固作用重大，而且土地制度的變革并不是孤立的，土地制度變革引發(fā)社會的連鎖反映是劇烈的。因此有效的土地政策應(yīng)在相當長的時期內(nèi)保持穩(wěn)定。土地占有關(guān)系是否均衡、土地關(guān)系是否穩(wěn)定決定著整個社會階級和利益結(jié)構(gòu)是否穩(wěn)定，從而直接影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，因此，農(nóng)民土地權(quán)利的公平問題是比效率更重要的問題。土地的經(jīng)濟和社會保障雙重功能使農(nóng)民以獲得土地為主要欲望，在土地資源極其稀缺和非農(nóng)就業(yè)機會不足的中國尤其如此。由此表明，滿足農(nóng)民的土地占有欲望是民心趨從的重要條件。

不可否認，我國農(nóng)村現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)安排為我國大范圍快速城鎮(zhèn)化提供了制度基礎(chǔ)。這種高效率的城鎮(zhèn)化是其他以私有制為基礎(chǔ)的國家可望而不可及的。然而，任何國家的城鎮(zhèn)化過程必然伴隨一部分人的利益損失，效率與公平的矛盾是經(jīng)濟社會中永遠無法逃避的現(xiàn)實。

（三）完善立法

應(yīng)當通過完善相關(guān)立法，明確規(guī)定農(nóng)村集體土地屬于哪一級集體所有，徹底解決集體土地所有權(quán)主體模糊和虛位問題。當前，各地應(yīng)在堅持土地集體所有制的前提下，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎(chǔ)，運用現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和方法，積極培育農(nóng)村土地所有權(quán)主體代表。為了避免土地征用行為對農(nóng)民利益的侵害，應(yīng)當嚴格規(guī)范國家對集體土地的征用行為，在法律上明確規(guī)定國家除公共利益征用農(nóng)村土地外，城鎮(zhèn)發(fā)展、房地產(chǎn)交易、旅游開發(fā)等需要集體所有的土地時，應(yīng)當以征購的方式獲得，并比照土地交易市場的產(chǎn)權(quán)交易價格，對農(nóng)民進行合理的補償。endprint