生態(tài)城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的法律問題研究

呂曉明+韓偉

摘要：在生態(tài)城市新區(qū)的建設發(fā)展中，協(xié)調(diào)經(jīng)濟與環(huán)境等關系，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是面臨的首要問題，因此，建立完善高效的法律機制不可或缺。本文基于對陜西省西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)特征及問題的分析，提出了立法理念和實施重點，認為這種法律機制的基本理念應秉持社會福利最大化，協(xié)調(diào)區(qū)域多元利益發(fā)展主體的權力分配關系，在保證社會公平的基礎上促進經(jīng)濟社會與資源、生態(tài)環(huán)境等的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：生態(tài)城市新區(qū)；可持續(xù)發(fā)展；法治保障；社會福利最大化

中圖分類號：D922.181 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2017）11-0053-03

基于歷史、地理的因素，陜西的生態(tài)城市新區(qū)建設與發(fā)展有一些不同于其他開發(fā)區(qū)的特點，特別是西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)，非常重視貫徹環(huán)境、宜居、可持續(xù)等生態(tài)城市理念。但從目前情況看，保護城市新區(qū)的生態(tài)環(huán)境形勢不容樂觀，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展仍然是生態(tài)城市新區(qū)建設面臨的一個重大課題。由于生態(tài)城市新區(qū)多跨行政區(qū)域建立，不同行政區(qū)域間的多元利益分配是一大難題。因此，建立完善有效的法律框架解決生態(tài)城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展和多元利益協(xié)調(diào)是本文關注的核心問題。對此我們主要采取法律的經(jīng)濟分析進路，當然在價值取向上舍棄了純粹實用主義的財富最大化追求，而是采取社會福利最大化作為規(guī)范標準，試圖從法治的視角分析如何保障生態(tài)城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

一、生態(tài)城市新區(qū)的新特性及問題

生態(tài)城市新區(qū)盡管有各自不同的定位與發(fā)展目標，但就其基本架構來看，仍可以被歸入城市新區(qū)的范疇。盡管其發(fā)展已超過二十年，但相對而言，城市新區(qū)在中國仍然是一個新事物，無論在憲法層面，還是行政組織法層面，城市新區(qū)甚至都難以找到一個合適的定位。可以說，城市新區(qū)面臨的法律問題，很大程度上在于對新區(qū)行政法律地位的定性。目前，我國城市新區(qū)的管理多是委托派出的“新區(qū)管理委員會”，即實行“管委會”體制 ，“管委會”成為新區(qū)事實上的行政管理機關。這些“管委會”，有的是由省政府派出，有的是由當?shù)厥姓沙觯肮芪瘯钡牟煌ㄎ?，直接影響到城市新區(qū)的行政屬性。例如浐灞生態(tài)區(qū)的管委會是由西安市人民政府派出；西咸新區(qū)管委會以前是陜西省人民政府的派出機構，現(xiàn)在由西安市人民政府托管。但是，這種管委會體制的特殊性在于，城市新區(qū)并非獨立的行政區(qū)劃，也不是一級地方政權，它相應的社會管理職能，也只能由派出它的一級行政機構承擔。但在實踐中，卻經(jīng)常發(fā)生行政權的錯位。例如某些城市新區(qū)，法院、檢察院成為管理委員會下面的機構，這就造成了司法權和行政權的混淆?，F(xiàn)實的悖論在于，一方面，沒有明確的行政層級定位，行政職能不清，縱向的行政條理不順，使得城市新區(qū)的很多工作難以開展，因此城市新區(qū)迫切需要獲得明確的行政定位；另一方面，由于中國的城市新區(qū)建設多著眼于地方經(jīng)濟的發(fā)展，而招商引資的經(jīng)濟發(fā)展需求，又需要更為靈活、更有彈性、更加優(yōu)惠的政策與法律，這樣的要求又與規(guī)范的行政職權定位形成了矛盾。于是就形成了“歸位就要限權，不歸位又無權”的現(xiàn)實困境，這是多數(shù)城市新區(qū)建設發(fā)展面臨的亟待解決的首要問題。這種區(qū)域管轄權是由地方政府之間的行政協(xié)議產(chǎn)生的，因而又形成了一種超出地方權力空間界限的新的共同權力。[1]51 城市新區(qū)建設與發(fā)展還面臨“外部性”的問題，在經(jīng)濟學中，外部性是指一個人的行為對他人的福利產(chǎn)生了影響。[2]125通過法律規(guī)范解決，可以訴諸于兩類方式，一是政府直接通過立法限制某些行為從而減少外部性問題；另外一種，是分配給個人財產(chǎn)權，從而使民眾可以通過訴權請求相應的保護。

二、生態(tài)城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的法治理念與實施

基于上述對西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)的分析，我們認為生態(tài)、和諧、可持續(xù)是這類新型產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)的核心特質(zhì)及發(fā)展方向，因此相應的配套立法也應該服務于這樣的目標。在此基礎上，提出立法上的基本理念，列舉立法應關注的主要內(nèi)容，并就生態(tài)城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展面臨的司法與行政難題作一分析。

（一）立法的基本理念

恪守社會福利最大化理念，而不是某些部門利益最大化。社會福利最大化可以作兩方面理解：第一，社會福利最大化有別于社會效益最大化或財富最大化，不是單純地追求經(jīng)濟效益的最大化。生態(tài)城市新區(qū)的立法，在考慮價值最大化的同時，必須要考慮多元利益群體的整體福利，這種福利，包括經(jīng)濟上的，更應包括倫理、舒適等主觀感受。第二，社會福利的主體包含生態(tài)城市新區(qū)政府、社會及區(qū)域所在地的公眾，是多元主體的整體福利的最大化。因此，社會福利的要求更多地包含著社會公平，主要是分配公平的價值標準，亦即立法進行利益調(diào)整的結(jié)果是社會在總體上更好了?！案谩钡暮x是，作為結(jié)果，對于每一個相關的人是最好的，或者對于所有的確定的利益是較為平衡的。[3]23從另外一個方面看，城市新區(qū)不僅是某一地方政府的新區(qū)，同時也是整個區(qū)域社會的新區(qū)，它涉及方方面面的利益。很多城市新區(qū)為了吸引投資，進行大幅度的稅收優(yōu)惠政策，但長遠看，過多的財政投入和稅收優(yōu)惠，特別是針對某一地區(qū)的特殊待遇，既不民主，也無效率。因此，應逐步改變目前城市區(qū)域治理過多的財政稅收優(yōu)惠政策，以真正意義上的公共財政思維，而非國家財政思維來引導區(qū)域治理的財政投入，講求公共投資的效率。[4]15

社會發(fā)展與經(jīng)濟績效也是立法應關注的一個重要方面。新制度經(jīng)濟學的學者尤為強調(diào)有效率的或好的制度在經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。在此，制度的影響不容忽視，但必須明確的是，制度不過是一個“中性概念”，它有促進經(jīng)濟績效的因素，同時也有降低經(jīng)濟績效的因素。

生態(tài)城市新區(qū)立法也需要使生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟增長相協(xié)調(diào)。生態(tài)型、環(huán)境友好型城市建設，既符合國家城市發(fā)展戰(zhàn)略，也是城市自身長遠發(fā)展的必然要求。生態(tài)城市新區(qū)建設必須強化“低碳”理念，實現(xiàn)節(jié)約、緊湊的城市布局，建設完備的公共交通體系；在綠化中，要強調(diào)生態(tài)功能優(yōu)先，做到綠地與公共活動空間建設相結(jié)合，并且實現(xiàn)資源循環(huán)利用的理念。[5]125endprint

（二）立法的側(cè)重點

在前述立法理念的指引下，圍繞著生態(tài)型城市新區(qū)建設發(fā)展面臨的問題，生態(tài)城市新區(qū)的立法應側(cè)重關注以下問題：區(qū)域治理的核心是協(xié)調(diào)區(qū)域多元利益發(fā)展主體（包括政府、企業(yè)和公眾）的權利分配關系。區(qū)域治理的形式應該由政府組織、非政府組織、私人部門之間建立平等合作協(xié)調(diào)的伙伴關系，共同治理區(qū)域的公共問題。與此同時，人與自然、經(jīng)濟及生態(tài)的協(xié)調(diào)也需要有完善的法律機制作為保障。

第一，城市新區(qū)的發(fā)展重點在于經(jīng)濟，而保障經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展的關鍵在于有完善的法律保障機制。法律需要體現(xiàn)正義，而立法正義的實現(xiàn)，需要通過正當程序來保證。立法的程序性要求，并不僅僅由法律的本質(zhì)所決定，即或從功利的，或從保障經(jīng)濟發(fā)展的角度而言，同樣是需要的。近代以來的世界歷史反復證明，自由和法治共同推動經(jīng)濟社會的繁榮，故政策制定者應當注重法治和政策的可預測性，科學合理的政策才能維持經(jīng)濟的平穩(wěn)快速增長。而經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展所要求的“可預測政策”，正是依靠符合程序性的立法來實現(xiàn)的。保障投資方的合法利益，穩(wěn)定優(yōu)惠政策，提供權利救濟渠道，這是生態(tài)城市新區(qū)立法需要解決的首要問題。當然，立法還應著力解決好多元主體利益分配，尤其是政府間利益調(diào)配問題。對此問題，重要的是要劃定分配的準則、標準，而不是確定具體的比例。而且，這一分配機制或準則，不僅是經(jīng)濟發(fā)展未來成果的分享，還包括經(jīng)濟前期規(guī)劃以及由此帶來的預期收益，如果不進行綜合規(guī)劃協(xié)調(diào)，區(qū)內(nèi)各既存主體必然會競相發(fā)展高回報的新興產(chǎn)業(yè)，招商引資中可能造成惡性競爭，最終導致零和。此外，在穩(wěn)定投資稅收優(yōu)惠政策的同時，也需要發(fā)揮地方稅收的調(diào)節(jié)作用，生態(tài)城市新區(qū)土地增值收入、房地產(chǎn)增值收入，既不是地方政府，也不應該由新區(qū)居民單方獲得，而應采取一種利得稅的整體調(diào)節(jié)方式，實現(xiàn)惠及大眾的社會公平。其實，做好社會福利工作，解決產(chǎn)業(yè)工人群體的基本社會保障問題，也為企業(yè)解決了后顧之憂，從另一方面激發(fā)了企業(yè)投資的積極性，重慶統(tǒng)籌農(nóng)民工社保問題成功吸引臺資就是很好的例證。

第二，由于西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)的前述特點，生態(tài)保護、歷史文化遺產(chǎn)保護也必然要被提到一個重要的位置。陜西的幾個新區(qū)，還不只是面臨生態(tài)環(huán)境保護的問題，歷史文化遺產(chǎn)的保護同樣甚至更加重要。需要規(guī)劃制定符合西咸、浐灞等生態(tài)、文化新區(qū)實際的，能夠結(jié)合具體地域特色的立法，這一立法不僅需要對區(qū)內(nèi)生態(tài)、歷史遺跡保護有明確的原則、范圍、措施等，還需要與區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)投資立法相匹配，要從產(chǎn)業(yè)引導、產(chǎn)業(yè)布局等方面，整體考慮生態(tài)與歷史文化遺跡保護問題。

第三，從西安等市的實際來看，旅游、文化及創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)必將成為未來著力發(fā)展的一個方向，而要使文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)獲得更好的激勵，建立完善的知識產(chǎn)權保護機制勢在必行。針對這一需要，進行必要的、符合新區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際的保護性立法當然必要，但更為重要的是從嚴執(zhí)行我國各項知識產(chǎn)權保護法律法規(guī)，以及我國業(yè)已加入的知識產(chǎn)權國際協(xié)定，切實保障智力成果所有者的合法權益，從而形成一個創(chuàng)造、受益、再創(chuàng)造的良性循環(huán)機制，為擴大創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)規(guī)模奠定法律基礎。這也是生態(tài)城市新區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展的重要方面。例如，西咸新區(qū)特別是秦漢新城規(guī)劃范圍內(nèi)，數(shù)十座西漢皇陵形成的沿渭河遺址帶，這是西咸新區(qū)的城市文化名片，乃至是中華民族的財富。西咸新區(qū)涇河新城范圍內(nèi)有大地原點（亦稱大地基準點，是國家地理坐標——經(jīng)緯度的起算點和基準點），歷史遺跡名稱與地理標志名稱要受法律保護，以防被其他商業(yè)集團注冊、使用。搶注歷史遺跡等名稱為商標，使其所屬地區(qū)、管理部門失去了注冊商標的機會，同時也侵犯了公眾利益。對歷史遺跡、名勝等名稱的管理主體、使用主體、開發(fā)應用等進行科學、明確的法律和法規(guī)規(guī)定，以提高歷史遺跡、名勝等名稱的經(jīng)濟價值和社會、文化價值。

（三）司法與行政執(zhí)行問題

由于很多城市新區(qū)是在原有行政區(qū)劃的基礎上整合形成的，傳統(tǒng)的以行政區(qū)為基礎的司法或執(zhí)法管轄權管理模式，在新區(qū)司法實踐中就面臨很大的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)，一是來自區(qū)域之間的司法或執(zhí)法管轄權之間的沖突；二是在時間的維度上，新區(qū)成立前后，在管轄權發(fā)生變更的情況下，司法訴訟的整個過程該如何完成，特別是涉及到執(zhí)行的問題。為此，就需要考慮建立起適當?shù)乃痉?、?zhí)法協(xié)調(diào)模式，以保障整個司法、執(zhí)法活動的平穩(wěn)有序過度，從而為生態(tài)城市新區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展提供一個良好的法治環(huán)境。

類似行政執(zhí)法、行政審批等涉及府際行政工作協(xié)調(diào)問題也亟需妥善解決。具體的解決辦法，應采取分級分類的方式進行，不急迫的、非特殊的情形，可整體考慮進行長遠規(guī)劃，力爭一次性完善解決。這就需要理順行政關系，創(chuàng)新各層次行政管理體制和社會服務系統(tǒng)，生態(tài)城市新區(qū)應提供基本的公共服務，提高區(qū)內(nèi)居民的生活質(zhì)量；如果是類似辦理《準生證》難題這樣的急迫、特殊情形，應本著以人為本的原則，或者是“老人老辦法”，由原戶籍地相應部門予以解決，或者采取特事特辦，由新區(qū)管委會指定特定職能部門負責辦理。但在此過程中，生態(tài)城市新區(qū)的管委會需要發(fā)揮主體性作用，切實履行自身的職責，有法律依據(jù)的依照法律辦理，沒有依據(jù)的應積極協(xié)調(diào)各行政實體部門協(xié)助辦理，而不應該以未設立某部門或無法律依據(jù)為由推諉。這也是行政權責利相統(tǒng)一的基本要求。

三、結(jié)語

西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)等生態(tài)城市新區(qū)，由于堅持了經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的建設理念，因此遇到不少與以往城市新區(qū)建設不同的新問題，例如經(jīng)濟發(fā)展的外部性問題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)問題，歷史文化遺產(chǎn)的保護問題等。本文提出了針對此類生態(tài)型新區(qū)可持續(xù)發(fā)展法律框架的構思和建設。但是，法律絕非萬能，法律只是社會治理的一種方式，它在生態(tài)城市新區(qū)發(fā)展中也不例外。因此，我們從未奢望用某一部法律來解決生態(tài)城市新區(qū)建設發(fā)展的所有問題，在此不過是提出一些理論的設想，希望能通過法律的理念與法律框架的構建，為生態(tài)新區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供一些有價值的理論借鑒。

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