“基本法律”研究的現(xiàn)狀與展望

孔德王

自1982年現(xiàn)行憲法頒行后，“基本法律”就成為我國憲法和憲法學(xué)上的一個特定概念。我國憲法規(guī)定，全國人大和全國人大常委會共同行使國家立法權(quán)；全國人大“制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”，全國人大常委會“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。據(jù)此，憲法將我國狹義的法律分為基本法律和基本法律以外的其他法律（下文簡稱“非基本法律”）兩種類型。但是，何為基本法律？“其他的基本法律”包含哪些事項？全國人大除制定基本法律之外，是否可以制定非基本法律？基本法律的效力是否高于非基本法律？諸如此類的問題在學(xué)界仍眾說紛紜，莫衷一是。

厘清基本法律的內(nèi)涵及其與非基本法律的界分，明確基本法律的效力，對于理解全國人大和全國人大常委會國家立法權(quán)的配置和實踐中存在的問題，促進(jìn)我國法律體系內(nèi)部的統(tǒng)一，具有重要意義。鑒于此，本文通過對現(xiàn)有的基本法律研究成果進(jìn)行梳理，分析其中存在的問題，并結(jié)合我國國家立法權(quán)的配置及其實踐，對我國基本法律問題做進(jìn)一步的探討，以期對今后的基本法律研究乃至全國人大制度的完善有所助益。

一、“基本法律”研究的主要內(nèi)容

（一）“基本法律”的范圍

根據(jù)憲法，全國人大“制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”。從憲法文本來看，刑事、民事和國家機(jī)構(gòu)三個事項較為具體，但“其他的基本法律”涵蓋了哪些事項則模糊不清，這導(dǎo)致基本法律的范圍在規(guī)范層面并不明確。又因為法律分為基本法律和非基本法律兩種類型，所以在基本法律范圍不明確的情況下，非基本法律的范圍也難以準(zhǔn)確劃定。這一狀況帶來的問題是，哪些法律是應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的基本法律？哪些法律屬于非基本法律，由全國人大常委會制定即可？全國人大是否可以制定非基本法律？理論上的不明確，導(dǎo)致實踐中不乏這樣的爭議：全國人大常委會審議通過的某部法律，被認(rèn)為是應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的基本法律；而全國人大制定的某部法律，也可能被認(rèn)為是應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會制定的非基本法律。因此，基本法律的范圍是個兼具理論和實踐雙重意義的重要問題。

為明確基本法律的范圍，學(xué)界從探討基本法律的判斷標(biāo)準(zhǔn)入手。學(xué)理上關(guān)于基本法律的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要有“主體標(biāo)準(zhǔn)說”“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說”“雙重標(biāo)準(zhǔn)說”和“四重標(biāo)準(zhǔn)說”四種學(xué)說。

“主體標(biāo)準(zhǔn)說”認(rèn)為，制定主體是判斷一部法律是否屬于基本法律的唯一依據(jù)，因為憲法規(guī)定全國人大有權(quán)制定基本法律?！皟?nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說”主張，調(diào)整的內(nèi)容事關(guān)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會全局的法律才屬于基本法律?！半p重標(biāo)準(zhǔn)說”則綜合前兩種學(xué)說的觀點，認(rèn)為基本法律不僅制定主體應(yīng)當(dāng)是全國人大，而且從內(nèi)容上看調(diào)整的事項應(yīng)當(dāng)具有事關(guān)全局的重要性[1]。以上三種學(xué)說關(guān)系密切。依據(jù)“主體標(biāo)準(zhǔn)說”，只要是全國人大制定的法律都屬于基本法律。而按照“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說”，有些法律即便是全國人大制定的，也不屬于基本法律；同時，全國人大常委會制定的法律也可能屬于基本法律?！半p重標(biāo)準(zhǔn)說”則取兩者的交集。“四重標(biāo)準(zhǔn)說”在前三種學(xué)說的基礎(chǔ)上，提出了綜合性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，包括：第一，立法主體必須是全國人大；第二，立法依據(jù)必須是憲法；第三，調(diào)整和規(guī)范的社會關(guān)系應(yīng)當(dāng)具有“全局性”等特點；第四，“在部門法中居于基礎(chǔ)地位，對本部門的法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件具有統(tǒng)帥和領(lǐng)軍作用”[2]。

但是，無論“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說”“雙重標(biāo)準(zhǔn)說”抑或“四重標(biāo)準(zhǔn)說”都可能面臨的質(zhì)疑是，判斷一部法律調(diào)整的社會關(guān)系是否“重要”“長遠(yuǎn)”或“事關(guān)全局”，不可避免地存在主觀性，難以達(dá)成定論，容易陷入眾說紛紜的地步。近年來《侵權(quán)責(zé)任法》和《涉外民事關(guān)系法律適用法》立法過程引發(fā)的爭議，就是很好的例子[3]。相比之下，“主體標(biāo)準(zhǔn)說”以制定主體是否是全國人大為依據(jù)來判斷一部法律是否屬于基本法律，明確客觀，不會引起歧義。

（二）“基本法律”的效力

憲法雖然把基本法律從法律中區(qū)分開來，列為不同于非基本法律的特殊法律類型，但并沒有明確規(guī)定基本法律的效力問題，而是在談及法律效力時籠統(tǒng)地將二者合稱為法律[4]?；痉勺鳛榉芍环N，其效力低于憲法而高于行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)無疑問。但是，基本法律的效力與非基本法律的效力關(guān)系如何？這一問題不僅理論上有爭議，而且也帶來了執(zhí)法和司法實踐上的困惑。在執(zhí)法方面，2007年全國人大常委會修訂后的《律師法》與全國人大通過的《刑事訴訟法》部分條款并不一致，引發(fā)了實務(wù)界和理論界對有關(guān)問題到底應(yīng)該按照哪部法律執(zhí)行的廣泛爭議[5]。在司法方面，劉家海訴交警部門行政處罰案突顯出的問題是，當(dāng)全國人大制定的《行政處罰法》與全國人大常委會通過的《道路交通安全法》的有關(guān)規(guī)定不一致時，應(yīng)當(dāng)適用哪部法律[6]？

關(guān)于基本法律的效力問題，學(xué)界目前主要有“基本法律效力優(yōu)先說”“效力等同說”和“效力待定說”三種觀點[7]。

“基本法律效力優(yōu)先說”認(rèn)為，基本法律是介于憲法和非基本法律之間的法律層次，其效力低于憲法但高于非基本法律[8]。論者的理由有二：其一，基本法律和非基本法律的制定機(jī)關(guān)不同，前者的制定主體是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大，后者則由全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)全國人大常委會制定，二者的地位存在高下之分；其二，根據(jù)立法的民主原則，“由全國人民代表大會全體組成人員討論和決定的法律，其民主性或民意代表性要高于只由最高權(quán)力機(jī)關(guān)全體組成人員中不足二十分之一的代表討論和決定的法律”[9]。

“效力等同說”則主張，基本法律的效力與非基本法律相同，二者不是上位法與下位法的關(guān)系。這是因為，一方面，無論全國人大制定的基本法律，還是全國人大常委會制定的非基本法律，形式上都叫“法律”，也無明文規(guī)定它們之間是上下位法的關(guān)系；另一方面，“全國人大和其常委會應(yīng)當(dāng)視為同一機(jī)關(guān)，制定的法律之間不存在上位法和下位法的區(qū)分”[10]。endprint

“效力待定說”認(rèn)為，基本法律和非基本法律既可能是上下位關(guān)系，也可能是同位階關(guān)系。論者提出，立法機(jī)關(guān)的地位、立法的民意基礎(chǔ)等都不是判斷基本法律和非基本法律關(guān)系的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)；基本法律和非基本法律，“如果前者是后者的立法依據(jù)，決定后者的制定機(jī)關(guān)、程序或者一定程度上決定其內(nèi)容，是后者的效力理由，則二者之間存在上、下位關(guān)系；否則，屬于同位階關(guān)系”[11]。因此，基本法律和非基本法律的效力關(guān)系不能一概而論，需要具體問題具體分析。

（三）“基本法律”的修改

在區(qū)分基本法律和非基本法律的基礎(chǔ)上，憲法第六十七條授權(quán)全國人大常委會，“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。全國人大常委會因而獲得了基本法律修改權(quán)，不過需滿足以下三個條件：第一，在全國人大閉會期間；第二，只能是部分補(bǔ)充和修改；第三，不得同該法律的基本原則相抵觸。但是，考察基本法律被全國人大常委會修改的情況，無論是對某部基本法律的修改，還是修改基本法律的整體狀況，憲法設(shè)定的三個限制性條件都只是停留在文本層面，并沒有對全國人大常委會的基本法律修改權(quán)構(gòu)成實質(zhì)性的限制。質(zhì)言之，全國人大常委會的基本法律修改權(quán)存在“失范”的問題[12]。

學(xué)者們將基本法律修改權(quán)的“失范”，歸結(jié)為憲法文本和立法實踐兩個方面的不足[13]。在憲法文本層面，憲法規(guī)范的表述存在模糊之處。除了在全國人大閉會期間符合法律的確定性之外，“部分補(bǔ)充和修改”中的“部分”指的是什么？什么是“法律的基本原則”？這些高度不確定的法律概念，為全國人大常委會“越權(quán)”提供了可能。就現(xiàn)實層面而言，全國人大代表多、會期短、議程多，不具備足夠的立法能力；相比之下，全國人大常委會精干且高效，擁有“越權(quán)”的現(xiàn)實基礎(chǔ)。正是文本與現(xiàn)實的雙重作用疊加，造成了目前基本法律修改權(quán)失范的局面。

為應(yīng)對基本法律修改權(quán)失范的問題，學(xué)界主要提出了以下四種完善思路。

第一種方案是，采取措施限制全國人大常委會的基本法律修改權(quán)。“限權(quán)”的具體方式有三：其一，寄希望于全國人大常委會自我限制，“修改代表大會制定的法律，修改的內(nèi)容與該法律的基本原則相抵觸的，必須上代表大會”[14]；其二，明晰憲法對基本法律修改權(quán)的外部限制，澄清“部分”和“不得同法律的基本原則相抵觸”的含義[15]；其三，“明確全國人大常委會修改基本法律的權(quán)限范圍，即全國人大常委會雖然依然可享有基本法律修改權(quán)，但其所能修改的基本法律范圍乃是受到限制的”[16]。

第二種方案主張，應(yīng)當(dāng)廢除全國人大常委會的基本法律修改權(quán)。完整的立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)包括制定和修改兩方面，既然基本法律由全國人大制定，那么其修改也應(yīng)當(dāng)由全國人大操作。如此一來，不僅使得國家立法權(quán)的配置更加合理，也可以徹底解決基本法律修改權(quán)失范的問題[17]。

“限權(quán)”和“廢權(quán)”兩種方案的共通之處在于，從憲法文本的現(xiàn)有制度設(shè)計出發(fā)，都強(qiáng)調(diào)全國人大應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)對基本法律的修改。但是，一個無法回避的問題是，除非全國人大立法能力得到實質(zhì)性提升，否則，無法從根本上解決問題[18]。畢竟，基本法律修改權(quán)失范，除了文本層面的缺陷之外，還由于全國人大在現(xiàn)有條件下無法有效行使該職權(quán)?，F(xiàn)行憲法將基本法律修改權(quán)授予全國人大常委會，本就是考慮到全國人大立法能力的欠缺而采取的權(quán)宜之計。

于是，有學(xué)者從現(xiàn)實的角度出發(fā)提出了第三種方案。該方案主張，將包括基本法律修改權(quán)在內(nèi)的立法權(quán)，徹底從全國人大剝離出來，全部賦予全國人大常委會行使[19]。這是一種規(guī)范遷就現(xiàn)實的做法，雖然能一勞永逸地解決基本法律修改權(quán)失范的難題，但此種方案存在如下不足：其一，全國人大常委會的民意基礎(chǔ)原本就較為薄弱，進(jìn)一步擴(kuò)大全國人大常委會的立法權(quán)，勢必會加深全國人大常委會立法的合法性危機(jī)；其二，全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，由其對《代表法》《選舉法》等涉及全國人大組織和運轉(zhuǎn)的法律進(jìn)行修改，有僭越全國人大地位的嫌疑[20]。其實，持有將立法權(quán)全部交由全國人大常委會行使的觀點的學(xué)者，也意識到上述問題，所以，他同時提出增加常委會委員人數(shù)等建議予以應(yīng)對[21]。

近年來學(xué)界提出了第四種方案，強(qiáng)調(diào)要在規(guī)范與現(xiàn)實之間尋求平衡。該方案的具體內(nèi)容為：在取消基本法律和其他法律劃分的基礎(chǔ)上，全國人大制定和修改的法律限定于特定范圍，除此之外的法律都由全國人大常委會制定和修改[22]。此種方案傾向于擴(kuò)大全國人大常委會的立法權(quán)限，同時又能夠化解全國人大常委會“為全國人大立法”的尷尬局面。

二、“基本法律”研究存在的問題

學(xué)界目前對基本法律的研究，已經(jīng)為我們?nèi)轿坏卣故玖嘶痉蛇@一法律類型在理論層面存在的諸多問題，也提出了一些學(xué)理上的改進(jìn)建議。但是，已有的研究較為偏重理論分析和規(guī)范分析，脫離了我國當(dāng)前的立法實踐和立法體制，沒有觸及問題的制度根源。

第一，學(xué)界對基本法律相關(guān)問題的研究脫離了我國當(dāng)前的立法實踐

在當(dāng)前的立法實踐中，全國人大和全國人大常委會的整個立法過程有以下三點尤其值得關(guān)注。第一，哪些法律草案提交到全國人大審議，而哪些法律草案提交到全國人大常委會審議，實際上都是由委員長會議決定的[23]。第二，自現(xiàn)行憲法頒行以來，我國80%以上的法律都是由全國人大常委會審議通過的，只有不到20%的法律是由全國人大審議通過的[24]。第三，即便是全國人大審議通過的數(shù)量有限的法律，事先也都經(jīng)過全國人大常委會審議，甚至要經(jīng)過多次審議，在比較成熟后才提交全國人大審議通過[25]。已故知名人大研究專家蔡定劍指出：“從近些年的發(fā)展趨勢看，全國人民代表大會的立法活動越來越少，每年一次的代表大會有的審議通過一個法律，有時代表大會根本就不審議法律。法律基本上都由常委會來制定……全國人民代表大會人數(shù)太多、會期太短，實際上難以行使立法權(quán)，一般用兩天時間審議通過一個法律太不慎重，完全是走形式?！盵26]立法活動統(tǒng)計數(shù)據(jù)也有力地證明了這一點。在十屆全國人大及其常委會的五年任期之內(nèi)，全國人大只通過了4件法律，而全國人大常委會則通過了69件法律[27]。據(jù)此，我們不難得出這樣的結(jié)論：全國人大常委會是實質(zhì)上的立法機(jī)關(guān)，而全國人大的立法職能只是象征性的[28]。endprint

與立法實踐相對照，學(xué)界目前圍繞基本法律相關(guān)問題展開的討論，只有理論上的意義。其一，即使是理論上明確了基本法律和非基本法律各自的范圍，仍需要面對的問題是，全國人大立法能力有限，能否實質(zhì)上行使基本法律制定權(quán)仍是個疑問[29]。其二，無論憲法還是立法法，都沒有在效力上對基本法律和非基本法律作出明確區(qū)分，二者的差別只是文字上或者概念上的不同。我國是成文法國家，在憲法和法律沒有明確對基本法律效力作出規(guī)定的情況下，執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)在法律適用過程中，必然會遵循“法無授權(quán)不可為”的法治基本原則，將基本法律和非基本法律的效力視作等同。其三，至于基本法律修改權(quán)失范，其根源在于全國人大立法能力不足，導(dǎo)致全國人大常委會“越俎代庖”。

第二，作為基本法律成立前提的立法制度設(shè)計，沒有引起學(xué)者們的足夠重視

憲法的立法制度設(shè)計是基本法律成立的前提。憲法對立法制度的設(shè)計是，全國人大負(fù)責(zé)基本法律的制定，全國人大常委會負(fù)責(zé)基本法律以外的其他法律的制定，并且有權(quán)在全國人大閉會期間，對全國人大制定的基本法律進(jìn)行補(bǔ)充和修改。但如上所述，全國人大常委會在立法中發(fā)揮著絕對主導(dǎo)作用。

強(qiáng)化全國人大常委會的組織和職權(quán)，是現(xiàn)行憲法為從整體上增強(qiáng)全國人大的權(quán)威和效能而采取的措施。其中，增強(qiáng)全國人大常委會的立法職權(quán)和立法能力，更是修憲時著力強(qiáng)調(diào)的重點。但是，在修憲期間，已經(jīng)有人意識到，“全國人大常委會的職權(quán)是擴(kuò)大了，但有些職權(quán)超過了全國人大，使全國人大有被架空的危險。如全國人大常委會可以對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，就顯得權(quán)力過大”[30]。修憲委員會采納了這一意見，在最終的憲法文本之中增寫了制約全國人大常委會的條款：一是，授權(quán)全國人大“改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定”；二是，規(guī)定全國人大常委會修改基本法律，“但不得同該法律的基本原則相抵觸”?！斑@樣，全國人大常委會的權(quán)力雖然擴(kuò)大了，但它還是對全國人大負(fù)責(zé)，受全國人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，不產(chǎn)生架空人大的問題。相反，它可以使全國人大集中處理好必須由它處理的重大問題，可以更好地發(fā)揮和加強(qiáng)全國人大的作用，而不會降低或削弱它的作用?！盵31]

盡管修憲時已經(jīng)考慮到全國人大常委會可能架空全國人大，而且采取了一定的預(yù)防措施，但三十余年的實踐表明，當(dāng)初為此而作出的制度設(shè)計并沒有發(fā)揮作用：至今為止，全國人大沒有撤銷或改變?nèi)珖舜蟪Ｎ瘯ㄟ^的任何一部法律；而且，全國人大常委會一再突破修改基本法律“不得同該法律的基本原則相抵觸”的限制性規(guī)定。

之所以出現(xiàn)這樣的狀況，主要是因為立法制度設(shè)計存在不足之處。第一，憲法沒有明確全國人大制定的基本法律的范圍及其效力，也沒有將對全國人大常委會基本法律修改權(quán)的限制變得可操作，為全國人大常委會主導(dǎo)立法留下了制度空間。第二，與全國人大相比，全國人大常委會的立法能力得到顯著增強(qiáng)，使其有能力主導(dǎo)立法。這表現(xiàn)在：其一，在會期上，全國人大一年只開一次會，而全國人大常委會每兩個月召開一次會議；其二，在代表制度上，全國人大代表仍采用兼職代表制，而全國人大常委會則推行專職代表制度；其三，全國人大設(shè)專門委員會，但在其閉會期間，專門委員會受全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)。以上三點使得全國人大常委會具備了立法所需的條件。比較而言，全國人大受制于代表多、會期短、代表兼職等因素，不具備開展基本法律相關(guān)工作的充分基礎(chǔ)。我們由此也可以看出，實踐中全國人大常委會成為實質(zhì)上的立法機(jī)關(guān)是制度設(shè)計的必然結(jié)果，而非意外。

三、“基本法律”研究的未來展望

我國的國家立法權(quán)由全國人大和全國人大常委會共享，在此基礎(chǔ)上，憲法規(guī)定由全國人大制定基本法律，全國人大常委會則制定非基本法律。三十多年來的經(jīng)驗表明，這樣的國家立法權(quán)配置模式在制度設(shè)計上存在缺陷，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)了一系列問題。因此，在今后的研究中，我們應(yīng)當(dāng)厘清我國國家立法權(quán)在配置上存在的問題，以及背后深層次的制度障礙，并尋求進(jìn)一步完善的方案。

首先，我國全國人大獨特的構(gòu)成模式，是現(xiàn)行國家立法權(quán)配置模式得以存在的前提。我國全國人大的構(gòu)成屬于“一院雙層”模式，在一院制的全國人大之下，還設(shè)立了常設(shè)的全國人大常委會。這種代議機(jī)關(guān)構(gòu)成模式，從1954年憲法一直延續(xù)到現(xiàn)行憲法[32]。在代議機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)，是社會主義國家在代議機(jī)關(guān)構(gòu)成上非常獨特的一項制度。

資本主義國家代議機(jī)關(guān)的構(gòu)成采用院制的制度設(shè)計，主要分為一院制和兩院制。在一院制下，代議機(jī)關(guān)由單獨的一院構(gòu)成，法律只需由全院通過即可。在兩院制下，代議機(jī)關(guān)由兩院組成，立法一般由兩院分別通過才能生效。個別情況下，某些法案只需由兩院中更能代表民意的一院通過就有效[33]。但在此情況下，該法案仍然視為是代議機(jī)關(guān)整體通過的，任何一個單一議院并沒有獨立的立法權(quán)。

社會主義國家的代議機(jī)關(guān)同樣存在院制的不同。例如，我國的人民代表大會是一院制，前蘇聯(lián)的代議機(jī)關(guān)蘇維埃則實行兩院制。但與資本主義國家代議機(jī)關(guān)在構(gòu)成上的區(qū)別在于，不管是一院制還是兩院制，社會主義國家代議機(jī)關(guān)還設(shè)立了閉會期間“常設(shè)機(jī)關(guān)”，作為“社會主義國家廣大勞動人民群眾經(jīng)常性地行使最高國家權(quán)力的機(jī)關(guān)”[34]。這是由于社會主義國家代議機(jī)關(guān)的會期都很短，行使職權(quán)的時間都非常有限，設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)可以彌補(bǔ)其職權(quán)行使時間的不足。因此，除了院制問題之外，社會主義國家代議機(jī)關(guān)在構(gòu)成上還存在不同的“層次”[35]。常設(shè)機(jī)關(guān)屬于“會中會”，是握有國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，不同于議會常設(shè)委員會，與兩院制下的某個議院也不能等同[36]。

其次，基于全國人大和全國人大常委會兩個立法機(jī)關(guān)的代議機(jī)關(guān)構(gòu)成模式，我國才形成了目前獨特的國家立法權(quán)配置模式。歷史地看，我國不同的憲法文本對國家立法權(quán)的配置規(guī)定有所不同。1954年、1975年和1978年三部憲法都規(guī)定，只有全國人大有權(quán)制定法律，因此不存在基本法律和非基本法律區(qū)分的問題。但是，這樣的制度設(shè)計暴露出的問題是，全國人代會代表多、會期短，無法及時、快速地立法，以滿足社會的需要。這也是導(dǎo)致建國后到改革開放前的長時間內(nèi)我國法制建設(shè)滯后的重要原因。有鑒于此，為了加速立法，推進(jìn)社會主義法制建設(shè)，1982年通過的現(xiàn)行憲法改變了以往的國家立法權(quán)配置模式，規(guī)定國家立法權(quán)由全國人大和全國人大常委會共同行使，這才出現(xiàn)了基本法律這一專門的法律類型。endprint

考察修憲史，采取這樣的制度設(shè)計的目的在于，在全國人大和全國人大常委會共享國家立法權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)二者的性質(zhì)以及地位的不同，對國家立法的制定進(jìn)行分工：一方面，全國人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高立法機(jī)關(guān)，由其制定基本法律，保障全國人大的憲法地位和基本法律的權(quán)威；另一方面，全國人大常委會作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，可以經(jīng)常性地行使立法權(quán)，賦予其非基本法律制定權(quán)和基本法律修改權(quán)，以加快實現(xiàn)“有法可依”的目標(biāo)[37]。

三十多年來的實踐表明，當(dāng)初制度設(shè)計的目標(biāo)如今只部分達(dá)到了。全國人大常委會經(jīng)常性地行使立法職能，在短時間制定了大量法律，奠定了中國特色社會主義法律體系的基本框架，確保全社會“有法可依”。但與此同時，如上所述，由于制度設(shè)計存在瑕疵，全國人大的基本法律制定權(quán)演變?yōu)橄笳餍月殭?quán)[38]。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，在研究立法問題時不能將全國人大和全國人大常委會混為一談，我們應(yīng)當(dāng)更加重視全國人大常委會的立法職能。“之所以要對全國人大常委會予以特別關(guān)注，是因為全國人大的全體會議和全國人大常委會之間顯然不能相互替代。實際上，全國人大保持了立法機(jī)關(guān)的象征性職能，全國人大常委會則變成了一個在立法過程中更有權(quán)力和更有影響的參與者?！盵39]可以說，基本法律范圍、效力和修改方面出現(xiàn)的問題，都可以歸結(jié)為全國人大制度設(shè)計的不完善。

最后，學(xué)界已經(jīng)注意到我國國家立法權(quán)配置以及與此密切相關(guān)的全國人大組織構(gòu)成存在問題，并提出了三種改進(jìn)方案。但是，已有的改進(jìn)方案各有優(yōu)劣，都難以充分解決問題，需要我們在今后的研究中進(jìn)一步探討。

第一種方案主張，順應(yīng)全國人大常委會立法權(quán)擴(kuò)張的趨勢，修改憲法，將國家立法權(quán)全部授予全國人大常委會[40]。第二種方案提出，在減少全國人大代表數(shù)量、提高全國人大代表專職化程度的前提下，改變?nèi)珖舜蟆耙辉弘p層”的組織模式，取消常委會，由全國人大行使立法權(quán)[41]。此外，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由全國人大設(shè)立專門的憲法委員會，由其對包括立法權(quán)在內(nèi)的全國人大和全國人大常委會權(quán)限不明的地方加以解釋，既可以監(jiān)督全國人大常委會的職權(quán)行使，又能起到維護(hù)全國人大憲法地位的作用[42]。

但是，上述三種方案都存在尚需斟酌之處。第一種方案面臨的問題是，全國人大常委會由于代表性不足，進(jìn)而導(dǎo)致法律的民意基礎(chǔ)不牢固[43]。第二種方案要想落實，則需要取消自1954年實行至今的兼職代表制和“一院雙層”的全國人大構(gòu)成模式，制度變革的幅度和廣度都比較大，難度也可想而知。第三種方案雖然不需要修改憲法，改革成本相對而言較低，但此前設(shè)立憲法委員會的設(shè)想受挫的經(jīng)驗也表明，這一措施并非看上去那么簡單易行[44]。因此，究竟應(yīng)當(dāng)如何改革，還需要學(xué)界充分地研究。

在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的新階段，不僅國家立法權(quán)的配置需要改革，而且即將設(shè)立的國家監(jiān)察委，也意味著全國人大組織和職權(quán)方面的制度安排即將發(fā)生變化[45]。建國以來六十余年全國人大制度變遷的經(jīng)驗表明，我們在今后重新進(jìn)行制度設(shè)計時，應(yīng)當(dāng)更加深思熟慮，才能避免在制度運行過程中出現(xiàn)意外后果，才能保證制度按照預(yù)期的目的有效運作。

注釋：

[1]對“主體標(biāo)準(zhǔn)說”“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說”和“雙重標(biāo)準(zhǔn)說”的概括，參見韓大元：《全國人大常委會新法能否優(yōu)于全國人大舊法》，載《法學(xué)》2008年第10期。

[2]參見李克杰：《中國“基本法律”概念的流變及其規(guī)范化》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2014年第3期。

[3]關(guān)于《侵權(quán)責(zé)任法》是否屬于基本法律的討論，參見王竹：《〈侵權(quán)責(zé)任法〉立法程序的合憲性解釋——兼論“民法典”起草過程中的憲法意識》，載《法學(xué)》2010年第5期；關(guān)于《涉外民事關(guān)系法律適用法》是否屬于基本法律的討論，參見王偉：《全國人大常委會立法的法律位階探析——以〈涉外民事關(guān)系法律適用法〉為例》，載《東北大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2014年第2期。

[4]參見薛佐文：《對立法權(quán)限度的法理思考——專論全國人大與全國人大常委會的立法權(quán)限》，載《河北法學(xué)》2008年第2期。

[5]參見梁三利：《新〈律師法〉與〈刑事訴訟法〉的立法性沖突及化解路徑——兼論我國法律適用規(guī)則的完善》，載《南京師大學(xué)報》（社會科學(xué)版）2009年第4期。

[6]參見劉家海：《論〈道路交通安全法〉與〈行政處罰法〉的抵觸》，載《法治論叢》2009年第3期；《解決法律抵觸問題的制度選擇》，載《法治論叢》2010年第1期。

[7]需要說明的是，有學(xué)者還探討了憲法與基本法律的效力關(guān)系問題。莫紀(jì)宏：《論憲法與基本法律的效力關(guān)系》，載《河南社會科學(xué)》2010年第5期。但是，本文的論題限于基本法律和非基本法律的關(guān)系問題，所以對此問題不予討論。

[8]參見韓大元、劉松山：《憲法文本中“基本法律”的實證分析》，載《法學(xué)》2003年第4期；李克杰：《我國基本法律的標(biāo)準(zhǔn)及范圍擴(kuò)張》，載《法制與社會發(fā)展》2012年第2期。

[9]參見韓大元、劉松山：《憲法文本中“基本法律”的實證分析》，載《法學(xué)》2003年第4期；韓大元、王貴松：《中國憲法文本中“法律”的涵義》，載《法學(xué)》2005年第2期。

[10]參見沈巋等：《“橫向法律規(guī)范沖突及其解決”大家談》，載《行政管理改革》2012年第10期。其中最高人民法院行政庭副庭長李廣宇的觀點最有代表性。

[11]參見馬英娟：《再論全國人大法律與全國人大常委會法律的位階判斷——從劉家海訴交警部門行政處罰案切入》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2013年第3期。

[12]參見林彥：《基本法律修改權(quán)失范及原因探析》，載《法學(xué)》2002年第7期。

[13]參見林彥：《基本法律修改權(quán)失范及原因探析》，載《法學(xué)》2002年第7期；易有祿：《全國人大常委會基本法律修改權(quán)行使的實證分析》，載《清華法學(xué)》2014年第5期；秦前紅、劉怡達(dá)：《全國人大常委會基本法律修改權(quán)之實證研究——以刑法修正案為樣本的統(tǒng)計學(xué)分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2016年第4期。endprint

[14]吳高盛：《如何把握好代表大會和常委會的立法權(quán)限和分工》，載《人大研究》2015年第10期。

[15][23][26]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（第四版），法律出版社2003年版，第267、268～269頁。

[16]秦前紅、劉怡達(dá)：《全國人大常委會基本法律修改權(quán)之實證研究——以刑法修正案為樣本的統(tǒng)計學(xué)分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2016年第4期。

[17]參見崔敏：《關(guān)于基本法律的修改權(quán)限問題》，載《人大研究》2007年第4期；韓大元：《“全國人大修改選舉法”與基本法律的修改權(quán)》，載《法學(xué)雜志》2010年第7期；

[18]其實，即便是主張廢除全國人大常委會基本法律修改權(quán)的學(xué)者，也意識到全國人大立法能力不足，因而主張將全國人大每次會議的會期延長兩天，以便專門審議基本法律修改問題。參見崔敏：《關(guān)于基本法律的修改權(quán)限問題》，載《人大研究》2007年第4期。

[19][21]章乘光：《全國人大及其常委會立法權(quán)限關(guān)系檢討》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2004年第3期。

[20][22]易有祿：《全國人大常委會基本法律修改權(quán)行使的實證分析》，載《清華法學(xué)》2014年第5期。

[24][25][44]王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年版，第80、125頁。王漢斌長期在全國人大常委會工作，先后擔(dān)任六屆全國人大常委會秘書長、七屆全國人大常委會副委員長、八屆全國人大常委會副委員長。

[27]江輝：《十屆全國人大常委會立法活動統(tǒng)計分析》，載《人大研究》2008年第7期。

[28]參見孫哲：《全國人大制度研究》（1979～2000），法律出版社2004年版，第92頁。

[29]有學(xué)者對全國人大立法高度依賴全國人大常委會做了詳細(xì)的分析。參見周旺生：《論全國人大的立法運作制度》，載《法治論叢》2003年第3期。

[30][31]肖蔚云：《論憲法》，北京大學(xué)出版社2004年版，第535頁。

[32]實際上，“一院雙層”的代議機(jī)關(guān)構(gòu)成模式，從根據(jù)地時期的蘇維埃一直延續(xù)至今。參見何俊志：《從蘇維埃到人民代表大會制——中國共產(chǎn)黨關(guān)于現(xiàn)代代議制的構(gòu)想與實踐》，復(fù)旦大學(xué)出版社2011年版。該書第二部分“制度設(shè)計的歷程”詳細(xì)地分析了這一點。

[33]例如，日本憲法第五十九條規(guī)定：“法律案除本憲法特殊規(guī)定的情況外，在兩議院通過時即成為法律。在眾議院通過而參議院作出不同決議的法律案，由眾議院出席議員三分之二以上的多數(shù)再次通過時，即成為法律”?！救铡繉m澤俊義著、蘆部信喜補(bǔ)訂：《日本國憲法精解》，董璠輿譯，中國民主法制出版社1990年版，第393頁。

[34]參見周葉中：《代議制度比較研究》（修訂版），商務(wù)印書館2014年版，第323頁。

[35]參見蒲興祖：《人大“一院雙層”結(jié)構(gòu)的有效拓展——紀(jì)念縣級以上地方各級人大常委會設(shè)立30周年》，載《探索與爭鳴》2009年第12期。

[36]參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（第四版），法律出版社2003年版，第228頁；王清秀：《人大學(xué)》（第二版），中國政法大學(xué)出版社2014年版，第214頁。

[37]王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年版，第79～80頁；彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，載《彭真文選》（1941～1990年），人民出版社1991年版，第455頁。

[38][42]參見韓大元：《論全國人民代表大會之憲法地位》，載《法學(xué)評論》2013年第6期。

[39]孫哲：《全國人大制度研究》（1979～2000），法律出版社2004年版，第124頁。

[40]章乘光：《全國人大及其常委會立法權(quán)限關(guān)系探討》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2004年第3期；蔡定劍：《論人民代表大會制度的改革和完善》，載《政法論壇》2004年第6期。

[41]參見朱應(yīng)平：《論人大規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其重構(gòu)》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2004年第3期。

[43]參見蔣勁松：《全國人大常委會的代表性探討》，載《政法論壇》2004年第6期。

[45]參見童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期；《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，載《法學(xué)評論》2017年第1期。

（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）endprint