體育社團(tuán)自治在政府購買服務(wù)中的角色研究

王揚(yáng)

體育社會(huì)科學(xué)

體育社團(tuán)自治在政府購買服務(wù)中的角色研究

王揚(yáng)

在推廣政府購買服務(wù)的大背景下，各級(jí)政府都樂于將體育社團(tuán)選定為承接主體。但是當(dāng)前的體育社團(tuán)在社團(tuán)設(shè)立、機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)活動(dòng)開展、經(jīng)費(fèi)來源、內(nèi)部章程、運(yùn)行機(jī)制等方面都存在著種種困難。這種自治困境既使政府購買服務(wù)缺乏競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也使政府購買服務(wù)的合同制管理難以實(shí)現(xiàn)。因此，提出通過主張?bào)w育社團(tuán)的自治制度設(shè)計(jì)、區(qū)分政府購買體育社團(tuán)自身職能范圍之服務(wù)、政府購買服務(wù)的行政合同法律關(guān)系之構(gòu)建，將體育社團(tuán)自治嵌入到政府購買服務(wù)的大背景中。

社團(tuán)自治；政府購買服務(wù)；公平競(jìng)爭(zhēng)

1 問題之提出

繼黨的“十八大”提出“推廣政府購買服務(wù)，激發(fā)社會(huì)組織活力”以來，體育社團(tuán)實(shí)體化進(jìn)程不斷加快，以中國(guó)足球協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱中國(guó)足協(xié)）為例，它在2016年率先完成脫鉤，中國(guó)足球項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心被撤銷，中國(guó)足協(xié)自治化進(jìn)程邁出關(guān)鍵一步[1]。自然地，脫鉤后的體育社團(tuán)如何生存就成了各級(jí)政府所必須考慮的問題。在推廣政府購買服務(wù)的大背景下，各級(jí)政府都樂于將體育社團(tuán)選定為承接主體，這樣體育社團(tuán)獲得資金的主要來源從之前的政府預(yù)算變?yōu)轶w育局向其購買服務(wù)，理想目標(biāo)是既可以達(dá)到培育體育社團(tuán)的發(fā)展，又能促進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)移。

政府購買服務(wù)選擇體育社團(tuán)作為承接主體固然是一種雙贏的選擇，但政策的制定者過于偏好這種選擇，將培育體育社團(tuán)的發(fā)展作為是否采用政府購買服務(wù)必須考慮的價(jià)值之一，并選擇體育社團(tuán)作為主要甚至是唯一的承接主體，在體育社團(tuán)同構(gòu)于項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心時(shí)，就會(huì)存在諸多的弊端。例如，在2015年上海市舉辦的市民大聯(lián)賽中，承接主體絕大部分都是體育社團(tuán)，在50個(gè)中標(biāo)單位中只有3個(gè)是屬于企業(yè)的俱樂部[2]；江蘇宜興體育局直接委托各地體育協(xié)會(huì)舉辦賽事；北京市體育局向各附屬體育協(xié)會(huì)購買服務(wù)[3]。這種將政府購買服務(wù)與培育體育社團(tuán)的發(fā)展捆綁一起的做法在學(xué)界也不乏支持者，有學(xué)者就主張將能否促進(jìn)體育社團(tuán)的發(fā)展作為是否選擇購買服務(wù)的一個(gè)必不可少的條件，不能促進(jìn)體育社團(tuán)發(fā)展的不得選擇購買[4]。實(shí)務(wù)界和理論界主張將政府購買服務(wù)與培育體育社團(tuán)的發(fā)展捆綁在一起有其合理性，理由在于：在公共服務(wù)的提供過程中，體育社團(tuán)作為非營(yíng)利組織具有非分配約束的優(yōu)勢(shì)，相較于企業(yè)更容易獲得公民的信任；而相對(duì)于政府而言，體育社團(tuán)的去官僚化結(jié)構(gòu)和服務(wù)于特定人群的特征，可以提供成本更低、更專業(yè)化的服務(wù)[5]。

但是，我國(guó)現(xiàn)階段的體育社團(tuán)大都同構(gòu)于各級(jí)項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心，對(duì)政府有較強(qiáng)的依賴性，社團(tuán)自身發(fā)展不完善，實(shí)體化、自治化程度低，難以滿足政府購買服務(wù)對(duì)承接主體的要求。當(dāng)體育社團(tuán)在資金、決策、業(yè)務(wù)活動(dòng)上都依賴于政府時(shí)，就不可避免地淪為行政機(jī)關(guān)的附庸，成為政府的辦事機(jī)構(gòu)之一，政府購買行為呈現(xiàn)出“內(nèi)部化”特征和形式性購買[6]，導(dǎo)致難以達(dá)成政府購買服務(wù)的績(jī)效，公民的體育需求也不能得到有效滿足。例如，實(shí)踐中，有的社會(huì)組織是在接到政府購買服務(wù)的任務(wù)后才專門成立的，這就導(dǎo)致接受采購者和采購組織并非兩個(gè)獨(dú)立主體，購買目標(biāo)比較模糊，不存在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)程序[7]。因此，現(xiàn)階段將政府購買服務(wù)與培育體育社團(tuán)捆綁在一起，存在諸多的弊端。那么，現(xiàn)階段的體育社團(tuán)在承接政府購買服務(wù)中存在什么樣的困境？體育社團(tuán)自治在政府購買服務(wù)中究竟發(fā)揮什么樣的作用？如何在政府購買服務(wù)中嵌入體育？這些都是本文致力于探析的問題。

2 體育社團(tuán)自治之困境

2.1 體育社團(tuán)自治之外部困境

在體育社團(tuán)的設(shè)立方面，根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，成立一個(gè)體育社團(tuán)必須要經(jīng)過業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的前置審查，同時(shí)還要經(jīng)過民政部門的登記審批；在成立社團(tuán)的條件上附加了諸如會(huì)員人數(shù)、固定場(chǎng)所、專職人員、工作經(jīng)費(fèi)等嚴(yán)格的限制條件。這樣嚴(yán)格限制的條件阻礙了體育社團(tuán)數(shù)量的發(fā)展，大量民間草根體育社團(tuán)因找不到業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的掛靠，難以在民政部門登記，成為了隨時(shí)可能被取締的非法社團(tuán)。因此，已有的合法體育社團(tuán)大多是政府設(shè)立的官方體育社團(tuán)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代為了對(duì)外交往而設(shè)立的不具有實(shí)體性質(zhì)的體育社團(tuán)。這些體育社團(tuán)附屬于政府機(jī)構(gòu)，不具有自己獨(dú)立的組織意志，難以達(dá)到自治主體所要求的自我決策和自我管理。

在體育社團(tuán)的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，我國(guó)的體育社團(tuán)與項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心是“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的官民二重結(jié)構(gòu)，項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心是附屬于體育局的事業(yè)單位，體育社團(tuán)與項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心同構(gòu)導(dǎo)致體育社團(tuán)的負(fù)責(zé)人大都是具有國(guó)家工作人員的身份。自然而然地，作為國(guó)家機(jī)構(gòu)附屬下的人員要聽命于行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。在體育社團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)人任命上，大都是體育局的領(lǐng)導(dǎo)人員兼任或者由體育局的黨組織會(huì)審批[8]，而不經(jīng)過體育社團(tuán)的民主選舉程序。在體育社團(tuán)負(fù)責(zé)人方面，《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》第33條規(guī)定社團(tuán)的主席和秘書長(zhǎng)一般由總局領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)各職能部門以及社團(tuán)所掛靠的單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，社團(tuán)的副秘書長(zhǎng)由直接負(fù)責(zé)社團(tuán)具體工作的業(yè)務(wù)處室的領(lǐng)導(dǎo)和總局主管業(yè)務(wù)部門的處室領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。這樣由體育局的領(lǐng)導(dǎo)人員兼任或直接決定的社團(tuán)負(fù)責(zé)人自然要對(duì)政府負(fù)責(zé)，工作開展的好壞不會(huì)對(duì)社團(tuán)負(fù)責(zé)，使社團(tuán)在開展活動(dòng)時(shí)更多地考慮行政機(jī)關(guān)的需求而不是社團(tuán)發(fā)展的需求。同時(shí)也使體育社團(tuán)與項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心出現(xiàn)體制混淆、責(zé)權(quán)不明、業(yè)務(wù)不分、推卸責(zé)任等現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了社團(tuán)自治化的發(fā)展[9]。

在體育社團(tuán)的業(yè)務(wù)活動(dòng)方面，很多本屬于體育社團(tuán)自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)都由項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心來承擔(dān)。以中國(guó)籃球協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱中國(guó)籃協(xié)）為例，中國(guó)籃球運(yùn)動(dòng)管理中心承擔(dān)了本應(yīng)由中國(guó)籃協(xié)承擔(dān)的后備人才培養(yǎng)、裁判員管理、競(jìng)賽管理、教練員培訓(xùn)、與籃球有關(guān)的科研、社會(huì)籃球的普及以及籃球的商務(wù)開發(fā)等；留給籃球協(xié)會(huì)的只有協(xié)助舉辦競(jìng)賽、協(xié)助培訓(xùn)教練員與裁判員和負(fù)責(zé)增強(qiáng)中國(guó)籃球協(xié)會(huì)與國(guó)際交流等事項(xiàng)。體育社團(tuán)自治范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)活動(dòng)被屬于政府機(jī)關(guān)的項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心侵占，本應(yīng)由社會(huì)解決的體育事項(xiàng)被行政機(jī)關(guān)所管轄，體育社團(tuán)自治的空間被嚴(yán)重壓縮。在這樣的形勢(shì)下，體育社團(tuán)所扮演的角色只能是協(xié)助完成體育行政部門所分配的任務(wù)，以體育行政部門的任務(wù)為自己的發(fā)展目標(biāo)，缺乏自主性，無法體現(xiàn)體育社團(tuán)作為行業(yè)代表所表達(dá)其成員意志的特性，社團(tuán)成立的正當(dāng)性也就蕩然無存。

在體育社團(tuán)的經(jīng)費(fèi)來源方面，根據(jù)《國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦關(guān)于規(guī)范社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)行為有關(guān)問題的通知》（民發(fā)[2007]167號(hào)）第一條規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體的經(jīng)費(fèi)來源主要包括：社會(huì)團(tuán)體會(huì)費(fèi)、行政事業(yè)性收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)、捐贈(zèng)收入等。根據(jù)學(xué)者對(duì)我國(guó)省區(qū)市體育社團(tuán)經(jīng)費(fèi)來源的實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，排在第一位的政府給予的資助占經(jīng)費(fèi)來源的34.5%，排在第二位的社會(huì)各界捐贈(zèng)占經(jīng)費(fèi)來源的27.2%，排在第三位的社團(tuán)開展有償經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的收入占經(jīng)費(fèi)來源的15.5%，而社團(tuán)的會(huì)費(fèi)僅占14.1%[10]。這些數(shù)據(jù)說明現(xiàn)階段的體育社團(tuán)在經(jīng)費(fèi)方面對(duì)政府有很強(qiáng)的依賴性，經(jīng)費(fèi)是一個(gè)社團(tuán)開展活動(dòng)的前提，沒有足夠的經(jīng)費(fèi)，就沒有開展活動(dòng)所必須的設(shè)備、人才、物質(zhì)等，社團(tuán)活動(dòng)就開展不下去。而當(dāng)體育社團(tuán)在經(jīng)費(fèi)方面過度依賴政府時(shí)，社團(tuán)的自治性就無法得到保障，因?yàn)楦鶕?jù)資源依賴?yán)碚揫11]，當(dāng)政府與體育社團(tuán)掌握的資源不對(duì)等時(shí)，兩者便不再是平等與合作的關(guān)系，而是權(quán)力與順從的關(guān)系，此時(shí)，體育社團(tuán)的自治就會(huì)被侵蝕，社團(tuán)活動(dòng)的開展會(huì)更多地受到行政干預(yù)。

2.2 體育社團(tuán)自治之內(nèi)部治理困境

在體育社團(tuán)內(nèi)部的章程方面，體育社團(tuán)章程的制定不能真正反映成員的意志，以足協(xié)領(lǐng)域的章程為例，各個(gè)地方的足協(xié)章程都大同小異，彼此之間的區(qū)分度不高，章程制定的格式化、形式化比較嚴(yán)重[8]。這樣的章程很難成為各會(huì)員自覺準(zhǔn)守的規(guī)范，作為自治主體的體育社團(tuán)，應(yīng)當(dāng)像公司制定的章程那樣被內(nèi)部人員所嚴(yán)格遵守，這樣行業(yè)自律機(jī)制才能有效形成，才能利用章程真正保障其成員的利益。

在體育社團(tuán)權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制方面，作為各體育社團(tuán)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的會(huì)員代表大會(huì)沒有真正有效運(yùn)行起來，基本處于癱瘓狀態(tài)。以中國(guó)足協(xié)的會(huì)員代表大會(huì)運(yùn)行狀況為例，作為中國(guó)足協(xié)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的會(huì)員代表大會(huì)自2003年到2014年只開過兩次會(huì)議。本來按照足協(xié)章程的規(guī)定，會(huì)員代表大會(huì)應(yīng)該4年召開一次。如此長(zhǎng)時(shí)間的將最高權(quán)力機(jī)構(gòu)虛置，會(huì)員的權(quán)益該如何得到保障，作為行業(yè)利益代表的中國(guó)足協(xié)存在的正當(dāng)性又在何處？因此，沒有最高權(quán)力機(jī)構(gòu)監(jiān)督的中國(guó)足協(xié)，其重大事務(wù)的決策通常都由理事會(huì)、主席會(huì)議所代替，這些機(jī)構(gòu)大部分是行政機(jī)關(guān)的人員，他們掌握著決定足協(xié)重大事務(wù)的權(quán)力，各會(huì)員對(duì)屬于自己利益的重大事務(wù)沒有足夠影響的權(quán)力和機(jī)制保障。無論是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，還是《全國(guó)性體育社團(tuán)管理暫行辦法》都對(duì)體育社團(tuán)建立民主的組織管理制度做出相應(yīng)的規(guī)定，這樣的運(yùn)行實(shí)踐不得不說是對(duì)法律的踐踏，嚴(yán)重破壞了體育社會(huì)自治機(jī)制的發(fā)揮。

3 自治困境下的體育社團(tuán)難以有效承接政府購買服務(wù)

3.1 自治缺失導(dǎo)致政府購買服務(wù)缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境

在實(shí)踐中，政府購買服務(wù)經(jīng)常和培育體育社團(tuán)的發(fā)展捆綁在一起[12]，將體育社團(tuán)作為政府購買服務(wù)的主要承接主體，由于體育社團(tuán)缺乏自治，導(dǎo)致忽視政府購買服務(wù)中對(duì)承接主體的競(jìng)爭(zhēng)要求。例如，2014年常州市購買了18項(xiàng)公共體育服務(wù)，16家單位與政府簽約，其中屬于體育協(xié)會(huì)和體育總會(huì)的單位11家，市級(jí)體育場(chǎng)館管理公司1家，體育系統(tǒng)之外的承接組織僅4家；第二年常州市購買公共體育服務(wù)項(xiàng)目的中標(biāo)單位達(dá)到28家，其中屬于地方體育協(xié)會(huì)的單位14家，場(chǎng)館管理單位5家（1家市太極武術(shù)館），市體育發(fā)展公司、體育總會(huì)、市體育公園各1家，體育系統(tǒng)之外的承接組織僅有6家[13]。然而，關(guān)于承接政府購買服務(wù)主體的規(guī)范，相關(guān)法律和規(guī)范性文件對(duì)此都有明確規(guī)定?！墩少彿ā返?條規(guī)定政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則；第22條第2款規(guī)定采購人可以根據(jù)采購項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特殊條件，但不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或歧視待遇?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定按照公開、公平、公正原則，堅(jiān)持“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，通過競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式選擇承接政府購買服務(wù)的社會(huì)力量，確保具備條件的社會(huì)力量平等參與競(jìng)爭(zhēng)。財(cái)政部、民政部、國(guó)家工商行政管理總局制定的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》第10條規(guī)定購買主體應(yīng)當(dāng)在公平競(jìng)爭(zhēng)的原則下鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與承接政府購買服務(wù)，培育發(fā)展社會(huì)組織，提升社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)能力，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。

從法律到規(guī)范性文件、從國(guó)務(wù)院到中央各部委都明確規(guī)定了政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在平等、公平競(jìng)爭(zhēng)的方式下選擇承接主體，只在根據(jù)項(xiàng)目有特殊要求的情況下方可對(duì)承接主體做特殊規(guī)定。法律作出這樣規(guī)定的理由在于，只有創(chuàng)設(shè)一個(gè)公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，利用優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)規(guī)則來選擇最有效率的服務(wù)供應(yīng)商，才能激發(fā)各服務(wù)提供商的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)，這樣降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量才有可能[14]。有學(xué)者對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性和體育社團(tuán)依賴性（對(duì)政府的依賴）對(duì)政府購買服務(wù)的有效性方面發(fā)揮的影響做過實(shí)證調(diào)研，發(fā)現(xiàn)獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購買在績(jī)效與公共滿意度、公平度、有利于政府職能轉(zhuǎn)移、有利于社會(huì)體育組織發(fā)展等4個(gè)維度上所發(fā)揮的影響最大；依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購買所發(fā)揮的影響最小[15]?？梢娮灾魏透?jìng)爭(zhēng)是體育社團(tuán)承接政府購買服務(wù)的核心條件，而自治又是競(jìng)爭(zhēng)性購買的前提條件，只有體育社團(tuán)與政府是一種平等合作的關(guān)系，他們才會(huì)有機(jī)會(huì)平等地與政府協(xié)商公共服務(wù)的價(jià)格、內(nèi)容和提供方式，才能與企業(yè)所提供的價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量形成有效的競(jìng)爭(zhēng)

然而，現(xiàn)階段的體育社團(tuán)自身發(fā)展不完善，仍然具有“官民二重性”的特點(diǎn)，大多與項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心同構(gòu)，附屬于政府機(jī)構(gòu)，缺乏自治主體地位[16]。因此，政府在選擇承接主體時(shí)往往會(huì)偏向于自我管理體制下的體育社團(tuán)，法律規(guī)定的以招標(biāo)投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方法選擇承接主體往往被廢而不用[3]，而更多受到行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決定、與體育社團(tuán)負(fù)責(zé)人的熟人關(guān)系等非競(jìng)爭(zhēng)因素的影響，將更具有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)排除在外[17]。因此，將培育體育社會(huì)組織與承接政府購買服務(wù)捆綁在一起，以能否促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展作為政府購買服務(wù)的前提條件[4]，由于體育社團(tuán)的附屬地位，導(dǎo)致購買行為的內(nèi)部化違反了法律規(guī)定的公平競(jìng)爭(zhēng)原則。政府在選擇購買服務(wù)的承接主體時(shí)，應(yīng)將公平競(jìng)爭(zhēng)的考量放在首要位置，而不是將培育社會(huì)組織的發(fā)展作為政策考量的首要因素。誠(chéng)然，體育社會(huì)組織作為治愈政府失靈和市場(chǎng)失靈的工具，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義，但不意味著一定要通過承接政府購買服務(wù)的方式來發(fā)展。

3.2 自治缺失導(dǎo)致政府購買服務(wù)的合同制管理難以推行

政府購買服務(wù)是20世紀(jì)60年代以來，由西方國(guó)家針對(duì)“福利國(guó)家”的危機(jī)而提出來的，發(fā)展至今，形成了諸多理論。其中，公共產(chǎn)品細(xì)分理論提出，由于公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”和由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)性、降低成本的積極性、有效的監(jiān)督導(dǎo)致以低效率、尋租為表現(xiàn)形式的“政府失靈”，不得不引入適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)機(jī)制和公私合作機(jī)制來實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品配置與供給的優(yōu)化[18]。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是“外部轉(zhuǎn)移”，即將一些私人部門能完成的事情交給私人生產(chǎn)；二是“內(nèi)部改革”，即在政府部門內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷。新公共管理理論主張將政府的職能重新定位，由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”，政府角色應(yīng)當(dāng)是政策的制定者，而不是執(zhí)行者；公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供與生產(chǎn)可以分開，由政府提供，由更富有效率的企業(yè)和社會(huì)組織來生產(chǎn)[19]。多中心治理理論由奧斯特羅姆夫婦提出，它主張?jiān)试S多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心參與公共事務(wù)的管理，通過建立市場(chǎng)、政府和公民社會(huì)互相合作、相互競(jìng)爭(zhēng)的多中心體制和互補(bǔ)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給[20]。交易費(fèi)用和綜合績(jī)效理論認(rèn)為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)究竟是通過組織內(nèi)部來生產(chǎn)還是通過市場(chǎng)來提供，取決于誰在生產(chǎn)公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)更有效率，也就是以綜合成本最低、綜合績(jī)效最高為價(jià)值追求的比較和評(píng)價(jià)[14]。

從對(duì)以上各個(gè)學(xué)派的理論闡釋中，我們可以發(fā)現(xiàn)各個(gè)理論或多或少都有其相似之處，這些相似之處就構(gòu)成了政府購買服務(wù)的核心價(jià)值追求，表現(xiàn)為政府作為公共服務(wù)的提供者，不再負(fù)責(zé)生產(chǎn)，而只是起決策和監(jiān)督作用；通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，將成本、績(jī)效引入公共服務(wù)的評(píng)價(jià)體系，發(fā)揮企業(yè)和社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以求做到提高公共服務(wù)的質(zhì)量和降低公共服務(wù)的成本。實(shí)現(xiàn)這些市場(chǎng)化服務(wù)提供方式最典型的就是建立契約式服務(wù)提供模式，是一種“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型政府公共服務(wù)提供方式。契約式的服務(wù)提供模式就要求體育社團(tuán)必須達(dá)到自治，因?yàn)槠跫s就是合同，合同的簽訂要求雙方當(dāng)事人平等、自愿，任何一方不得強(qiáng)制另一方簽訂合同，如違反了平等自愿的原則，雙方當(dāng)事人就很難有積極性去履行合同，除非有行政的強(qiáng)制干預(yù)，但是這種干預(yù)的成本過高，反倒影響了政府公共服務(wù)外包的正當(dāng)性。合同制管理可以有效發(fā)揮政府的監(jiān)督和決策作用，企業(yè)和社團(tuán)高效率的生產(chǎn)作用。我國(guó)的企業(yè)不論是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，還是外部獨(dú)立于政府自主決策，都能夠滿足合同制管理所必須的自治條件。

然而，如上文所述，體育社團(tuán)的自治在社團(tuán)成立、業(yè)務(wù)活動(dòng)、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來源方面都存在種種困難，體育社團(tuán)難以成為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，容易受到行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，成為行政機(jī)關(guān)的附庸，很難與政府保持一種平等合作的關(guān)系，政府購買服務(wù)的合同制管理難以推行下去。因?yàn)?，在合同簽訂前，體育社團(tuán)沒有自主決定承接或者是不承接政府購買服務(wù)的自由，只能是被動(dòng)地接受政府的委托。在合同簽訂中，體育社團(tuán)沒有表達(dá)意見的自由，不能與政府自由協(xié)商購買服務(wù)的價(jià)格、數(shù)量、質(zhì)量、提供方式、提供期限、違約責(zé)任的承擔(dān)，導(dǎo)致社團(tuán)不能表達(dá)自己的需求，社團(tuán)自身的能力不能被最大程度地發(fā)揮，社團(tuán)履行合同的積極性受損。在履行合同中，行政機(jī)關(guān)很難公平、公正與客觀地評(píng)估體育社團(tuán)的工作績(jī)效，因?yàn)椋?dāng)體育社團(tuán)附屬于行政機(jī)關(guān)時(shí)，兩者就容易形成利益共同體，行政機(jī)關(guān)既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，在合同績(jī)效評(píng)估的公正與客觀方面就難以保障。合同制管理是實(shí)現(xiàn)各個(gè)理論主張的核心要素，是政府公共服務(wù)外包的主要方式，相對(duì)于官僚制的管理方式，它更能降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量，但如果體育社團(tuán)缺乏自治主體地位，則政府購買服務(wù)不免又進(jìn)入了管理制的管理系統(tǒng)。因此，必須以體育社團(tuán)的自治前提，保障政府購買服務(wù)的合同制管理。

4 政府購買服務(wù)中體育社團(tuán)自治之嵌入

4.1 政府購買服務(wù)中體育社團(tuán)自治之制度設(shè)計(jì)

根據(jù)上文所述，我們已經(jīng)知道體育社團(tuán)自治在社團(tuán)的設(shè)立、領(lǐng)導(dǎo)人的選舉、業(yè)務(wù)活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)來源、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的運(yùn)行等方面存在著諸多困境，難以有效承接政府購買服務(wù)。因此，只有破除這些困境才能讓體育社團(tuán)更好的承接政府購買服務(wù)。在體育社團(tuán)的設(shè)立方面，應(yīng)廢除業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和登記機(jī)關(guān)的雙重管理與許可體制，構(gòu)建體育社團(tuán)設(shè)立的準(zhǔn)則主義，只要符合法人條件的體育社團(tuán)都可以到民政部門登記取得法人資格，而不需要實(shí)質(zhì)的審批許可；同時(shí)“一業(yè)一會(huì)、一地一會(huì)”的社團(tuán)設(shè)立限制也應(yīng)該被打破，借鑒美國(guó)社團(tuán)管理制度，允許一地、一業(yè)存在多個(gè)體育社團(tuán)，利用社團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)保證社團(tuán)的活力[21]。通過放松社團(tuán)設(shè)立的限制，打破政府對(duì)社團(tuán)成立的壟斷，就會(huì)使大量有能力承接服務(wù)的草根體育社團(tuán)進(jìn)入政府購買服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，為政府提供更多可供選擇的服務(wù)提供商，各競(jìng)爭(zhēng)主體之間才有可能充分地展開競(jìng)爭(zhēng)。在社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人選舉和任命上，應(yīng)當(dāng)保證社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人選舉和任命的民主性，不應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)的人員兼任，而由社團(tuán)內(nèi)部成員自己選舉最有能力完成社團(tuán)事務(wù)的精英擔(dān)任社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人，這樣體育社團(tuán)才能高效率地完成政府委托的公共服務(wù)，并擺脫行政機(jī)關(guān)對(duì)社團(tuán)事務(wù)的干預(yù)。在社團(tuán)的經(jīng)費(fèi)來源上，不應(yīng)過多依賴于政府的補(bǔ)貼，社團(tuán)要發(fā)揮法律賦予的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)能，積極利用自己手中的資源，從市場(chǎng)中獲取生存所需要的經(jīng)費(fèi)。

在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，體育社團(tuán)要保證社團(tuán)章程的制定能夠充分反映會(huì)員的利益與意志，發(fā)揮社團(tuán)章程的行業(yè)自律作用和糾紛解決作用，為完成政府委托的公共服務(wù)提供具有實(shí)效性的行業(yè)規(guī)范和約束作用。在社團(tuán)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的運(yùn)行上，要完善會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，切實(shí)發(fā)揮各個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)有的職能，保證決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約、相互平衡的體制機(jī)制。會(huì)員代表大會(huì)要根據(jù)社團(tuán)發(fā)展需要定期召開會(huì)議，決定社團(tuán)的重大事務(wù)；理事會(huì)要切實(shí)履行會(huì)員代表大會(huì)的決議，制定社團(tuán)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，使社團(tuán)能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來；監(jiān)事會(huì)要獨(dú)立、客觀地監(jiān)督社團(tuán)負(fù)責(zé)人的行為和理事會(huì)的決議，避免社團(tuán)違法侵犯會(huì)員利益和公共利益。通過內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，體育社團(tuán)自身能力得到加強(qiáng)，在與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)具有了相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)，這樣政府將公共服務(wù)委托給企業(yè)，才能既可以完成政府職能轉(zhuǎn)移的目的，又能促進(jìn)自身的發(fā)展。

4.2實(shí)現(xiàn)自治的過渡性措施：政府購買體育社團(tuán)自身職能范圍之服務(wù)

實(shí)務(wù)界和理論界主張將培育體育社團(tuán)的發(fā)展與承接政府購買服務(wù)捆綁，這是對(duì)兩者關(guān)系的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，沒有認(rèn)識(shí)到政府購買服務(wù)對(duì)承接主體的要求和我國(guó)體育社團(tuán)自治的現(xiàn)狀。體育社團(tuán)的發(fā)展固然是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移的國(guó)家政策，但不是政府購買服務(wù)所必須要考量的因素，政府購買服務(wù)要求承接主體必須自治且有能力，因此，現(xiàn)階段還不能大規(guī)模地將政府購買服務(wù)推廣應(yīng)用于體育社團(tuán)的發(fā)展，除非體育社團(tuán)符合政府對(duì)承接主體的要求。也許有人會(huì)問，既然政府購買服務(wù)不傾向于體育社團(tuán)，體育社團(tuán)如何生存？這里就需要區(qū)分政府購買的是體育社團(tuán)自身職能范圍內(nèi)的服務(wù)，還是政府職能范圍內(nèi)的服務(wù)。政府購買體育社團(tuán)自身職能范圍內(nèi)的服務(wù)不能納入政府購買服務(wù)的范圍，不適用政府購買服務(wù)的程序；政府購買本屬于自身職能范圍內(nèi)的服務(wù)才應(yīng)當(dāng)納入政府購買服務(wù)的范圍。

區(qū)分這兩者有重要的意義，對(duì)于前者而言，體現(xiàn)的是政府運(yùn)用財(cái)政政策對(duì)體育社團(tuán)發(fā)展的支持，因?yàn)?，剛剛脫離項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心的體育社團(tuán)在自我造血的體制機(jī)制上存在諸多問題，不能實(shí)現(xiàn)自我生存，需要政府的大力支持。實(shí)踐中，對(duì)于脫離項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心的體育社團(tuán)就不再作為政府的預(yù)算單位，而是體育局通過政府購買服務(wù)的方式支持體育社團(tuán)的發(fā)展，此時(shí)，政府購買的服務(wù)是體育社團(tuán)自身職能范圍內(nèi)的服務(wù)，不適用政府購買服務(wù)制度。對(duì)于后者而言，體現(xiàn)了政府職能范圍內(nèi)的服務(wù)可以通過生產(chǎn)和提供分離，利用行政機(jī)關(guān)的決策和監(jiān)督作用提供，利用市場(chǎng)化的力量生產(chǎn)，以最低成本匹配最高的服務(wù)質(zhì)量，因此，競(jìng)爭(zhēng)與合同制管理是政府要考慮的核心價(jià)值，培育體育社團(tuán)的發(fā)展只能是次要考慮。否則，以犧牲公民的利益換取體育社團(tuán)的發(fā)展就使政府失去了存在的正當(dāng)性。政府購買體育社團(tuán)自身職能范圍內(nèi)的服務(wù)與體育社團(tuán)自治并不沖突，雖然，我們主張?bào)w育社團(tuán)要擺脫對(duì)政府的依賴，包括經(jīng)費(fèi)來源上的依賴，但作為改革后的過渡性措施，政府仍然有必要對(duì)體育社團(tuán)的發(fā)展給予經(jīng)費(fèi)上的支持，否則，體育社團(tuán)的活動(dòng)就無法開展，自治也就沒有可能。當(dāng)體育社團(tuán)的發(fā)展逐漸走向成熟，能夠自我造血、自我生存時(shí)，政府對(duì)體育社團(tuán)的財(cái)政支持就應(yīng)當(dāng)逐步縮減，體育社團(tuán)自身職能范圍內(nèi)的服務(wù)應(yīng)當(dāng)由社團(tuán)自己來完成，否則，政府對(duì)社團(tuán)的補(bǔ)助就可能成為政府干預(yù)社團(tuán)活動(dòng)的理由。

4.3 政府購買服務(wù)的行政合同法律關(guān)系之構(gòu)建

學(xué)界普遍認(rèn)為政府購買服務(wù)合同是一種行政合同[22]，在行政合同法律關(guān)系中，合同雙方都具有平等主體地位，但行政機(jī)關(guān)基于公共利益的需要享有行政優(yōu)益權(quán)，可以以客觀情勢(shì)或者公共利益發(fā)生變化為由單方變更、解除合同。但當(dāng)行政機(jī)關(guān)超出法律權(quán)限、濫用職權(quán)變更、解除合同時(shí)或者因行政機(jī)關(guān)違法簽訂合同致合同無效無法履行時(shí)，作為自治主體的體育社團(tuán)可以通過訴訟追究行政機(jī)關(guān)的民事責(zé)任。同樣地，當(dāng)體育社團(tuán)在履行合同時(shí)存在違法履行、不履行、不完全履行時(shí)，作為平等主體地位的行政機(jī)關(guān)可以追究體育社團(tuán)的民事責(zé)任。在行政合同的監(jiān)督方面，應(yīng)將體育社團(tuán)賦予同企業(yè)相同的自治主體地位，體育社團(tuán)完成政府工作績(jī)效的考核不能只由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部來評(píng)估，而應(yīng)該交由公民代表、專家、行政機(jī)關(guān)等多元主體來評(píng)估，評(píng)估不合格的給予體育社團(tuán)或者社團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人一定的懲罰，以此來激勵(lì)社團(tuán)更好地完成政府委托的公共服務(wù)。在行政合同的救濟(jì)方面，當(dāng)政府在招標(biāo)投標(biāo)等程序中沒有按照公平公正的程序選拔服務(wù)提供商時(shí)，作為潛在承接主體的體育社團(tuán)可以自己公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利受損向財(cái)政部門提起復(fù)議，對(duì)財(cái)政部門復(fù)議結(jié)果不服的還可向法院申請(qǐng)救濟(jì)。有人會(huì)說體育社團(tuán)不同于企業(yè)，是一個(gè)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，沒有激勵(lì)機(jī)制去維護(hù)自己的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。這樣說是沒有認(rèn)識(shí)到法律的作用不僅是維護(hù)公民的權(quán)利，同時(shí)也限制公權(quán)力的運(yùn)作，我們?cè)诜缮腺x予體育社團(tuán)同企業(yè)相同的主體地位，可以有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)權(quán)力的運(yùn)作，至于體育社團(tuán)作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)缺乏激勵(lì)，我們可以通過內(nèi)部治理機(jī)制改革來避免這樣的弊端發(fā)生。

5 結(jié)論

政府購買服務(wù)是近些年來在西方國(guó)家流行的新型政府治理方式，它利用市場(chǎng)化的力量，將服務(wù)的生產(chǎn)交由更有效率的企業(yè)或社會(huì)組織，對(duì)于提高服務(wù)質(zhì)量、降低生存成本，改革政府大包大攬模式的弊端，推進(jìn)政府治理體系與治理能力的現(xiàn)代化有著重要意義。然而，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到這種新型的政府服務(wù)提供方式是建立在西方國(guó)家的社會(huì)組織自身發(fā)展都非常獨(dú)立、非常完善的情況下；如果社會(huì)組織自身都不獨(dú)立，附屬于政府機(jī)構(gòu)，那么，政府購買服務(wù)就只能是內(nèi)部購買行為，市場(chǎng)化運(yùn)作也就不可能實(shí)現(xiàn)。我們國(guó)家的體育社團(tuán)自治在內(nèi)部與外部都存在著諸多的困境，還不能大規(guī)模承接政府購買服務(wù)，當(dāng)下將培育體育社團(tuán)的發(fā)展與政府購買服務(wù)捆綁在一起，由于社團(tuán)缺乏自治的主體地位而存在著諸多的弊端。因此，政府購買服務(wù)必須要以體育社團(tuán)的自治為前提，在購買服務(wù)的過程中注意與社團(tuán)自治有效結(jié)合，發(fā)揮社團(tuán)專業(yè)化和非營(yíng)利的優(yōu)勢(shì)，唯有如此，推廣政府購買服務(wù)與培育體育社團(tuán)才有可能同時(shí)推進(jìn)。

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（責(zé)任編輯：陳建萍）

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《體育科研》編輯部

Role of Sport Association Autonomy in Government-Purchase Service

WANG Yang
(Suzhou University,Suzhou 215006,China)

In the current situation of promoting government-purchase service,different-level governments tend to choose sport associations as the main body for the services.But at present,sport associations are facing quite a few difficulties in aspects of association establishment,organization structuring,business operation,fund resources,internal regulations,operation mechanism,etc.This autonomy dilemma results in lack of competitive environment in the course of government-purchase service and makes the contract management of government-purchase service too difficult to be realized.Therefore,the article suggests the ways of designing the autonomy system of sport associations,purchasing the services within the scope of the sport associations by the government and establishing the legal relationships of administrative contract in government-purchase service so as to include sport association autonomy in the circumstances of government-purchase service.

association autonomy;government-purchase service;fair play

G80-05

A

1006-1207（2017）04-0001-07

10.12064/ssr.20170401

2017-06-27

2016年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（16ZDA225）的階段性成果，2017年蘇州市體育局體育科研局管重點(diǎn)課題立項(xiàng)項(xiàng)目（TY2017-0020）的階段性成果。

王揚(yáng)，男，碩士研究生。主要研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。E-mail:839592232@qq.com。

蘇州大學(xué)王健法學(xué)院,江蘇蘇州215006。