垃圾治理是個社會治理問題
——王維平參事訪談

◎張 棟

垃圾治理是個社會治理問題
——王維平參事訪談

◎張 棟

垃圾既可以是一種資源，也可以是一個巨大的污染源，向左還是向右，這取決于垃圾治理的水平。伴隨城市化的推進、國民收入和生活水平的提升，垃圾問題日漸嚴峻。如何推動垃圾治理水平的提升，逐步實現(xiàn)垃圾的減量化、資源化和無害化，是一個需要全社會共同回答的問題。就此問題，我們采訪了王維平老師，請他以數(shù)十年的垃圾研究和工作經(jīng)驗做出分析，以饗讀者。

記者：我國垃圾分類的推進實施狀況不佳，其中主要障礙是什么？

王維平：首先垃圾分類不能誤解為只是居民的垃圾分類。以北京市為例，垃圾有四級分類，第一級是大類粗分，建筑垃圾、園林垃圾、餐廚垃圾、生活垃圾、電子垃圾分開，這是垃圾分類的第一個環(huán)節(jié)。比如建筑垃圾，無法焚燒，也不能填埋，庫容受不了，必須單獨處理，大類粗分是垃圾處理不可或缺的基礎，但其中主要部分和居民沒關系；第二個環(huán)節(jié)是廢品回收，承擔了垃圾減量、資源化的重要部分。北京市從事這個行業(yè)的人員高峰時約17萬人，低谷時約8.2萬人，目前約10萬人左右。2014年，進垃圾處理場的垃圾量是700多萬噸。同年通過郊區(qū)82個廢品集散地，外運至河北的廢品量也是700多萬噸，目前北京的垃圾清運處理成本約500元每噸，如果沒有這支隊伍的話垃圾就會是1400多萬噸，就會多花納稅人35億元；第三個環(huán)節(jié)才是居民的生活垃圾分類；第四個垃圾收運處理過程中機械人工分選，比如一個大型垃圾轉(zhuǎn)運站，磁選黑色金屬，一天僅瓶蓋就能吸出一噸。在這四級分類中，我們說發(fā)展狀況不佳的一般是指居民垃圾分類推進不夠。

其中主要的問題是什么呢？

首先是對垃圾分類的系統(tǒng)性、公眾性、復雜性認識不夠。所謂系統(tǒng)性，垃圾分類首先需要有清運體系和處理體系的支撐，后端沒有出口的垃圾分類只能是擺樣子。1996年北京開始垃圾分類，開始做法很簡單，擺幾個分類回收垃圾桶輔之宣傳，但效果并不好。垃圾分投不同的桶，垃圾車一來倒在一起拉走，為什么？因為后端只有一個出口，全送填埋場。分類投放必須基于分類處理和分別回收利用，沒有分類清運體系和焚燒廠、填埋場、堆肥場、再生紙廠、再生塑料廠等等的分類處理體系，垃圾分類也建立不起來。所謂公眾性，垃圾分類體系需要全民參與，從這個角度，由于居民結(jié)構(gòu)相對單一，農(nóng)村發(fā)展垃圾分類就比城市要容易。在一個小區(qū)要搞好垃圾分類，就要小區(qū)居民的整體參與，一個小區(qū)居民職業(yè)背景、教育水平、公共意識差異極大，要形成整體的行動，是很不容易的。所謂復雜性，垃圾分類是一個行為習慣，要在公眾中建立起一種行為習慣，是一個長期，漸進的過程，需要制度建設、配套體系和宣傳教育多方面的整體配合。所以垃圾分類不能小看，這是一個復雜的系統(tǒng)工程。

第二，垃圾分類，需要在措施上循序漸進，在實施中逐漸磨合適應。比如日本的垃圾分類體系，他們并非一開始就把垃圾分為十三類，而是花了很長時間，一點點探索著建立起來的。首先開始分的是可燃垃圾和不可燃垃圾，可燃的焚燒發(fā)電，不可燃的填埋；接下來增加的是有毒有害垃圾、比如電池燈管；再之后是增加大件垃圾，日本有很多狹窄的街道，垃圾車多是兩噸的后裝式壓縮車，大件垃圾不好裝，所以需要單獨收運；然后增加包裝垃圾，日本到處都是自動販賣機，旁邊有一個筐，飲料瓶、包裝盒往里一扔，由商家負責回收處理；然后增加報紙、廢紙，東京有七八百輛載重一噸的小車沿街收，居民出門時把廢報紙放在門口，回來時就換成了衛(wèi)生紙之類的小東西。所以，分類體系建設要循序漸進，一下子要求居民就把垃圾分成十三類是做不到的。

所以垃圾治理是一個復雜的社會治理問題，必須有政府、企業(yè)、公眾、社會組織的共同參與，缺少哪一環(huán)都不行。

記者：垃圾分類主要的部分并非居民的生活垃圾分類，那么怎么看待生活垃圾分類的價值？

王維平：生活垃圾分類主要目的有三：第一，便于分別處理；第二，便于分別回收利用；第三，以此為切入點提高全民的環(huán)境素養(yǎng)。前兩個容易想到，回收利用，垃圾資源化要基于分類；不能回收的，焚燒和填埋也需要分開。第三個常被忽略但非常重要。我們已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟體，我們的國民需要有相應的環(huán)境素養(yǎng)，這不僅是國際形象問題，更是資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要。所謂環(huán)境素養(yǎng)，一是環(huán)境倫理，有尊重自然、重視環(huán)境的倫理意識；二是環(huán)境認知，對環(huán)境知識要有一定程度的了解；三是環(huán)境技能，如何處理公共衛(wèi)生，如何減少噪聲等等都需要技能，即使看起來平常的垃圾收納，也有很多技巧和方法，需要學習；四是環(huán)境行為，知道、會做還不夠，還要變成日常的行為，形成習慣。其他的環(huán)境問題，大氣污染、水污染、土壤污染都很重要，但并非和每個人的行為都相關，而垃圾是每個人每天都會產(chǎn)生，都會接觸的，這是養(yǎng)成全民環(huán)境素養(yǎng)的最好切入點。

記者：在垃圾分類的社會成本和社會效益上，您如何判斷？

王維平：垃圾分類是有成本的，不僅是清運處理體系建設運行所需要的投資，居民為分類付出的時間精力也是社會成本。同時，垃圾分類會產(chǎn)生資源環(huán)境的正面收益，這都沒有疑問的。但垃圾分類同樣也存在邊際收益遞減的問題，在垃圾分類體系建立之初，每一分成本投入，都會產(chǎn)生顯著的資源環(huán)境效益。但隨著分類體系的日益完善和精細化，每一單位成本所產(chǎn)生的效益也會逐步減少。從成本收益的角度出發(fā)，分類是絕對必要的，但分類是不是越精細越好，這當然不是。比如日本把垃圾分成十三類，居民要投入很多時間精力，清運處理體系也很復雜，運行的成本很高，是不是必要，現(xiàn)在就有很多學者提出質(zhì)疑，恐怕已經(jīng)是過度精細化了，未來有可能也會簡化。

記者：在分類之后，總有部分垃圾是不能回收的，總要焚燒或者填埋，您如何對比這兩者？

王維平：焚燒和填埋，對比這兩者，填埋的機會成本更高，首先填埋場占用土地遠大于焚燒廠；其次，土地用作填埋其殘值為零，因為污染無法用于建設，因為垃圾分解發(fā)熱也不能用于綠化，一塊土地用作了垃圾填埋基本只能廢棄了。而垃圾焚燒廠，不僅可以提供電力，而且一旦報廢，土地仍然可以改為它用；再者，是運輸問題，填埋場必須遠離市區(qū)，運輸成本高，但焚燒廠可以直接建在市區(qū)里，巴黎、東京都在市區(qū)建設了大量的垃圾焚燒廠，焚燒廠可以隔壁就是幼兒園，沒有問題；最后是環(huán)境成本，全世界最優(yōu)秀的垃圾填埋場的填埋氣收集率只有50%，其他沒有收集的以甲烷為主的填埋氣就直接揮發(fā)到了大氣中，甲烷的溫室效應是二氧化碳的21倍。垃圾焚燒目前已經(jīng)完全可以做到無害化，實際上垃圾焚燒廠建設的絕大部分投資都是花在煙氣凈化上，不管是國際上還是國內(nèi)，我們對垃圾焚燒的排放標準都比燃煤電廠要嚴苛得多。

所以從土地、投資規(guī)模、運行成本、環(huán)境影響多方面綜合來說，焚燒發(fā)電遠優(yōu)于原生垃圾的填埋，也因此我國提出了 “混合垃圾零填埋”的目標。

記者：所以垃圾焚燒是垃圾處理的大方向？

王維平：不，焚燒發(fā)電也絕不是垃圾處理的上策，上策是依據(jù) 《固體廢物污染環(huán)境防治法》，追求減量化、資源化。與其忍受巨額投資，大規(guī)模建設焚燒廠，長期背負沉重的運行成本，就不如少產(chǎn)生垃圾。比如東京，它是從1989年開始推行垃圾分類，到1990年代，由東京都知事牽頭，各個部門參與，搞了一個垃圾減量化行動計劃，從此垃圾產(chǎn)生量逐年減少，到2015年，垃圾產(chǎn)生量比行動計劃實施前減少了56%。東京原有25個焚燒廠，停了12個，后來由于垃圾焚燒廠投資巨大，直接關停代價太高又重新啟用，把周邊城市的垃圾就近運到東京進行焚燒。所以，目前東京運行的垃圾焚燒廠是18個左右。

記者：垃圾減量化應該怎么做？

王維平：第一，限制包裝。限制商品的過度包裝可以減少10%的垃圾。過分包裝浪費資源、增加垃圾，奢華的包裝促銷是愚蠢過時的商業(yè)行為；第二，凈菜進城。300噸毛菜進程，就有60噸廢料，一進一出就是120噸無效運輸，居民洗菜擇菜，費工費水丟分量，如果是源頭處理，不僅減少運輸量，而且集約化處理，省水省工省分量，廢料可以飼料化可以還田，就地即可處理。再者，蔬菜在源頭上集中處理，便于農(nóng)超對接，減少流通環(huán)節(jié)，便于建立追溯體系，保障食品安全。因此，凈菜進城的意義不僅在于垃圾減量，還在于提高資源利用率，規(guī)范流通環(huán)節(jié)，促進食品安全，社會效益是多方面的；第三，發(fā)展舊貨交易。合理規(guī)劃用于舊貨交易的公共空間，大量舊貨經(jīng)過簡單清理和維修就能繼續(xù)使用，但沒有方便的交易渠道，就很容易變成垃圾；第四，鼓勵廢品回收；第五垃圾分類；第六，不用少用一次性物品；第七，不剩餐。我國是食品浪費非常嚴重的國家，這是消費觀念和消費習慣的問題，也是制度建設的問題，消費觀念需要通過宣傳教育逐步扭轉(zhuǎn)，制度建設也要同步跟進。我在外國多次遇到餐館服務員勸阻顧客過度點餐，不是覺悟高，而是他們后端對餐館廚余垃圾的梯級懲罰性收費。

洗菜擇菜是不可避免的。集中化處理，專業(yè)、高效，加之流通和運輸環(huán)節(jié)的成本降低，社會總成本將顯著節(jié)約。

記者：目前垃圾減量化似乎基本沒有什么真正得到切實執(zhí)行的措施，在您看來，垃圾減量化怎樣才能做到？

王維平：這七個措施涉及七八個政府部門，限制包裝需要商務部門管，凈菜進城需要農(nóng)業(yè)部門管，舊貨交易需要發(fā)改委管，垃圾分類要城市管理部門管等等，這些措施不僅分屬眾多部門管理，而且還全都不是他們的主要業(yè)務。目前垃圾減量化實際是沒人管。即使各個部門要管，如果沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)，也是辦不好的。這就是為什么東京的垃圾減量化行動必須知事牽頭，為什么國際上會涌現(xiàn)出一批 “垃圾市長”包括李光耀、馬英九，只有行政一把手才能調(diào)動各個部門，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。今年8月，北京市成立了垃圾社會治理綜合協(xié)調(diào)辦公室，市長牽頭，這很值得期待。

記者：垃圾資源化、減量化離不開廢品行業(yè)，您怎樣看待廢品行業(yè)，怎樣才能規(guī)范和促進這個行業(yè)的發(fā)展？

王維平：1952年，我們在勤儉建國的方針指導下，成立了國營的廢品回收公司，歸供銷合作總社管，北京二環(huán)以內(nèi)，國營的廢品回收總站2000多個，國營廢品回收體系發(fā)展鼎盛時期是在1979年。改革開放之后，國營體系逐步瓦解，被來自偏遠地區(qū)拾荒者群體組成的廢品回收體系取代。對這個由拾荒者組成的廢品回收體系，我總結(jié)有三利四弊，三利一是減少垃圾，二是資源回收利用，三是解決就業(yè)；四弊一是社會治安。有人撿不著就偷，偷不著就搶，有人把污水井蓋、綠地護欄砸碎當廢品，還有很多爭奪地盤、械斗傷人的案件。公安局給我的數(shù)據(jù)，1999年北京72%的刑事案件和這個群體相關。二是公共衛(wèi)生問題。這個群體吃住在垃圾場中，傳染病易于感染傳播，健康衛(wèi)生問題突出。三是二次污染。很多垃圾處理不規(guī)范都會產(chǎn)生二次污染，比如燒電線取銅。四是計劃生育。人員流動性太強，難以管理。這四弊都是管理問題，但是很難管，管起來粗看有三招，一是公司化，二是建立行業(yè)協(xié)會，三是立法規(guī)范。

要促進廢品回收行業(yè)發(fā)展，首先是對垃圾減量化、資源化從政策上重視起來，這是大政方針的方向問題，只要推動垃圾減量化、資源化，這個行業(yè)就會受益?；ㄔ诶系墓仓С觯话彦X花在減量化、資源化上，那就得花在垃圾清運處理上。錢花在前端效率高，資源環(huán)境效益好，花在后端效率低，治標不治本。第二個是定位問題，廢品回收應該被定位為環(huán)境資源綠色產(chǎn)業(yè)，而非需要被疏解的低端產(chǎn)業(yè)。1994年到2014年，北京市垃圾量年均增1.3%，但是2016年年增11%，因為疏解低端產(chǎn)業(yè)，82個廢品集散地關閉了80個。當然也不要小瞧了這個行業(yè)頑強的生命力，大型集散地被取締了，不代表這個行業(yè)就不能運行了，只不過他們變成了打游擊，化整為零變成了分散的小集散地，這個行業(yè)不會真的被取締掉，只是更散更亂了。第三是系統(tǒng)規(guī)劃，目前京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，就還沒有循環(huán)經(jīng)濟的專項規(guī)劃，這個行業(yè)真正的規(guī)范發(fā)展，離不開規(guī)劃統(tǒng)籌。第四是注重發(fā)揮市場作用，市場為主、引導為輔，逐步規(guī)范這個行業(yè)。首先是保障從業(yè)者的利益，維護市場運行，廢品行業(yè)跟隨價格運行，價格高的品種，不用鼓勵就能被撿干凈，價格低的品種可能就沒人去收，政府可以以垃圾減量為目的，建立彈性補貼機制，價格低下去，就予以適當補貼，價格漲起來就減少或者取消補貼，另外也可以考慮在這行業(yè)引入 “PPP”模式，以少量公共資金去撬動行業(yè)發(fā)展。

（責編 劉玉霞）

王維平，北京市人民政府參事，北京市第十二、十三、十四屆人大代表，北京市城市管理委員會副總工，中國環(huán)境科學學會環(huán)境審計專委會副主任，中國致公黨中央科技與經(jīng)濟委員會副主任。