改革開放以來我國(guó)生活垃圾問題及對(duì)策的演變

◎毛 達(dá)

改革開放以來我國(guó)生活垃圾問題及對(duì)策的演變

◎毛 達(dá)

十八大以來，我國(guó)城鄉(xiāng)生活垃圾管理從頂層設(shè)計(jì)到制度建設(shè)及政策落實(shí)經(jīng)歷了巨大的變化。認(rèn)識(shí)這種變化的意義，不僅要清楚當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)垃圾問題的現(xiàn)狀，也要具有歷史的眼光，了解垃圾問題的由來和演變。本文截取1980年代初至現(xiàn)在共三十多年的時(shí)段，考察這期間我國(guó)生活垃圾的產(chǎn)生情況、特點(diǎn)和衍生問題、以及政府部門和相關(guān)行業(yè)認(rèn)識(shí)及應(yīng)對(duì)措施，希望能對(duì)今后的垃圾治理提供一些借鑒和思考。

一、危機(jī)顯現(xiàn)與初步應(yīng)對(duì) （1980年代初期至1990年代初期）

1.城市遭遇生活垃圾危機(jī)

1970年代末至1980年代初，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面恢復(fù)、人民生活質(zhì)量快速提高、及城鎮(zhèn)化步伐加快，我國(guó)城市生活垃圾的產(chǎn)生和處理出現(xiàn)了重大變化。

1982年，全國(guó)城市生活垃圾的年清運(yùn)總量達(dá)到3100多萬噸，而1979年時(shí)為2500萬噸左右，年平均增長(zhǎng)率高達(dá)7.4%。直轄市和省會(huì)城市的增長(zhǎng)速度更快，年平均增長(zhǎng)率達(dá)到近10%。

垃圾產(chǎn)生情況的變化不僅反映在量的快速增長(zhǎng)上，也體現(xiàn)在組成成分的改變上，呈現(xiàn)出 “無機(jī)灰渣持續(xù)下降、有機(jī)可腐成分持續(xù)上升、廢品有所增加”的新趨勢(shì)。其原因主要有：城市生活燃料的變化，包括集中供暖漸漸普及，以及燃?xì)鈱?duì)煤和薪柴的替代；市民生活水平提高，食物殘余增加；廢品回收對(duì)于城市家庭經(jīng)濟(jì)和工業(yè)發(fā)展的重要性降低。

對(duì)于像北京這樣市民物質(zhì)生活變化較快的城市，垃圾組分變化更加明顯。1976年，該市有機(jī)易腐成分的比例為30.7%，無機(jī)灰渣為65.02%，廢品為4.25%；到了1984年，分別為44.73%、47.98%和7.20% （陳壽芳、付寶萍， 1985）。

上述垃圾產(chǎn)生量與組分變化的趨勢(shì)貫穿整個(gè)1980年代至1990年代初。從1978至1991年，我國(guó)城市垃圾產(chǎn)量平均以每年10%左右的速度遞增，到了1993年的時(shí)候，年清運(yùn)總量已達(dá)6900萬噸以上，較1982年翻了一番還多。同樣，城市生活垃圾中無機(jī)灰渣與有機(jī)易腐成分的比重也在逐漸靠近，有些城市甚至發(fā)生了彼此逆轉(zhuǎn)的情況，而混入生活垃圾的可回收廢品的量也在慢慢上升。

1980年以前，全國(guó)范圍內(nèi)城市生活垃圾的普遍處理方式就是運(yùn)至市郊農(nóng)村地區(qū)，或者用來填充土坑、洼地，或者作為肥料堆在農(nóng)田，幾乎沒有任何現(xiàn)代意義的垃圾處置場(chǎng)，如填埋場(chǎng)、堆肥廠或焚燒廠等對(duì)其進(jìn)行處置。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及垃圾本身出現(xiàn)的各種新變化，舊的消納方式要么遭遇嚴(yán)重的存續(xù)危機(jī)，要么已經(jīng)到了讓人無法容忍的地步。

首先，用城市垃圾直接給農(nóng)地施肥不再可行。1985年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理李鵬在國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)第四次會(huì)議上指出： “過去，農(nóng)民是花錢進(jìn)城，把大量垃圾和糞便拉去作肥料?，F(xiàn)在，農(nóng)民手里有錢，買化肥使用既方便又不貴，城市花錢送去垃圾糞便農(nóng)民也不要。”（《城市環(huán)境衛(wèi)生通訊》，1985）這種情況，一方面固然是由于化肥的迅速普及所致，但垃圾直接施肥產(chǎn)生的種種不良后果，包括使土壤砂礫化，帶入過多雜質(zhì)和重金屬，以及傳播有害病源生物等，也讓這種做法漸漸走到盡頭。

其次，垃圾未經(jīng)任何處理就露天堆填給環(huán)境帶來的危害更加顯而易見。它會(huì)直接污染周邊的土壤，散發(fā)惡臭，對(duì)地下水安全構(gòu)成威脅。根據(jù)1988年一份環(huán)境衛(wèi)生 （以下簡(jiǎn)稱 “環(huán)衛(wèi)”）專業(yè)雜志的報(bào)道，當(dāng)時(shí)全國(guó)300多個(gè)設(shè)市城市所清運(yùn)的生活垃圾基本都拉到城郊裸露堆放，不加任何處理，個(gè)別城市雖然開始試驗(yàn)衛(wèi)生填埋或焚燒，但總量不超過5%。

2.垃圾處理技術(shù)路線的提出

面對(duì)上述城市生活垃圾遭遇無處消納的危機(jī)，環(huán)衛(wèi)主管部門及環(huán)衛(wèi)專業(yè)界開始積極思考和應(yīng)對(duì)。

中共十一屆三中全會(huì)以后，主管全國(guó)環(huán)境衛(wèi)生工作的建設(shè)部，首先提出垃圾處理 “五化”原則，即機(jī)械化、無害化、容器化、管道化和科學(xué)化。根據(jù)這些原則，建設(shè)部為全國(guó)環(huán)衛(wèi)工作設(shè)立了 “到1990年，垃圾糞便機(jī)械化清運(yùn)達(dá)70%，無害化達(dá)40%；到2000年實(shí)現(xiàn)全部機(jī)械化，無害化率達(dá)70%”的目標(biāo)。1984年，建設(shè)部又提出“我國(guó)城市垃圾治理在近期以衛(wèi)生填埋和高溫堆肥為主，提倡分類收集，醫(yī)院等特殊垃圾集中收集，焚燒處理”的技術(shù)政策。1986年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)委員會(huì)提出 “我國(guó)城市垃圾治理遵循減量化、資源化和無害化”的治理方針，這也就是后來一直指導(dǎo)垃圾管理的 “三化”原則。

與此同時(shí)，環(huán)衛(wèi)行業(yè)也在積極努力，尋找垃圾處理的最佳方案，其從各種處理實(shí)踐中總結(jié)得出幾點(diǎn)核心認(rèn)識(shí)：

第一，衛(wèi)生填埋是基礎(chǔ)保障。不論其他處理方式發(fā)展得怎樣，填埋都是一種 “最終極的處置方式”。實(shí)際中，全國(guó)許多大中城市都快速規(guī)劃并建成了一批我國(guó)最早的垃圾填埋場(chǎng)，包括：廣州的李坑、大田山、老虎窿，杭州的天子嶺、上海的老港、北京的阿蘇衛(wèi)等。

垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)。

第二，大力發(fā)展高溫堆肥技術(shù)。這反映了當(dāng)時(shí)環(huán)衛(wèi)界仍然堅(jiān)信垃圾中的大部分有機(jī)易腐物和無機(jī)灰分應(yīng)當(dāng)回歸土壤、服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的想法，不同的是，必須糾正原來垃圾不經(jīng)任何無害化處理就直接送到農(nóng)村的做法。正因如此，高溫堆肥成為“七 五” （1985—1990） 和 “八五 ”（1990—1995）期間國(guó)家重點(diǎn)攻關(guān)的垃圾處理技術(shù)。當(dāng)時(shí)全國(guó)不少城市，如天津、上海、北京、南京、無錫、蘇州，相繼建成了一些試驗(yàn)設(shè)施。

第三，焚燒暫不考慮或只能有條件地謹(jǐn)慎發(fā)展。這個(gè)時(shí)期，不少環(huán)衛(wèi)專家都認(rèn)為垃圾焚燒不適合我國(guó)國(guó)情。原因有三，一是投資過于昂貴，二是我國(guó)垃圾組分灰分大、水分高，不適合焚燒，三是有二次污染的風(fēng)險(xiǎn)。不過，正如建設(shè)部在技術(shù)政策中說的，在特殊社區(qū)或單位，可以嘗試焚燒。1988年，深圳建成并運(yùn)行了我國(guó)第一座生活垃圾焚燒廠，這也給當(dāng)時(shí)的一些大城市，如北京、上海、廣州的環(huán)衛(wèi)工作者以許多暢想。

第四，重振廢品回收行業(yè)。如前所述，1980年代我國(guó)城市清運(yùn)垃圾中廢品成分有緩慢增加的趨勢(shì)，當(dāng)時(shí)的環(huán)衛(wèi)專業(yè)人士對(duì)此已經(jīng)開始擔(dān)憂，提出了重振廢品行業(yè)的建議。遺憾的是，能夠落實(shí)在實(shí)際工作中的卻很少。

第五，提倡源頭減量和垃圾分類。 “減量化”位居垃圾管理 “三化”原則之首，顯示了1980年代我國(guó)環(huán)保工作者在垃圾管理的理念層面已經(jīng)趕上了世界潮流。不過從一開始， “減量化”這個(gè)概念在我國(guó)就有著寬泛的理解，它既包括垃圾源頭排量的減少，也包括清運(yùn)處置過程的分流和減容。就具體措施而言，環(huán)衛(wèi)界當(dāng)時(shí)最為重視的 “減量化”，就是 “雙氣化” （炊事、供暖改煤為氣）、廢舊物資回收和凈菜進(jìn)城。

巴黎市內(nèi)的垃圾焚燒廠。

整個(gè)1980年代至1990年代初，我國(guó)環(huán)衛(wèi)界無論政府部門還是科研部門都已經(jīng)從理論上認(rèn)識(shí)到垃圾分類是實(shí)現(xiàn) “三化”的重要前提：它可以使垃圾清運(yùn)量減少，提高再生資源回收率，可以提高堆肥處理效果，還可以為將來的焚燒處理做好準(zhǔn)備等。 “垃圾必須分類，不能指望機(jī)械分選。即使在發(fā)達(dá)國(guó)家的日本，混合收集的垃圾量也只占整個(gè)垃圾收集量的10%左右。” （劉必琥，1984）不過，理論認(rèn)識(shí)歸理論認(rèn)識(shí)，當(dāng)時(shí)的環(huán)衛(wèi)界對(duì)垃圾分類是不是真能很快落實(shí)并沒有很強(qiáng)的信心，這也是為何相關(guān)政策文件在談到分類時(shí)用的只是 “提倡”二字的原因之一。

二、綜合治理的新探索 （1990年代中期至2000年代初期）

1.垃圾治理的成就和新挑戰(zhàn)

經(jīng)過十多年的努力，到了1990年代中期，我國(guó)的城市生活垃圾治理取得了相當(dāng)大的進(jìn)步。

法制建設(shè)取得重大進(jìn)展。1992年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了 《關(guān)于解決我國(guó)城市生活垃圾問題幾點(diǎn)意見的通知》，提出加快垃圾處理、處置設(shè)施建設(shè)和改善城市環(huán)境質(zhì)量的若干意見；同年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施 《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，對(duì)生活垃圾的收集、運(yùn)輸和處理工作的職責(zé)歸屬和監(jiān)督作了詳細(xì)規(guī)定；1993年，建設(shè)部制定的 《城市生活垃圾管理辦法》，進(jìn)一步細(xì)化了對(duì)垃圾管理過程的要求和規(guī)定；1996年， 《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》實(shí)施，開始將城市生活垃圾納入固廢管理的大體系之內(nèi)；等等。這一系列法規(guī)政策的制定和實(shí)施，基本奠定了我國(guó)垃圾管理工作的法制基礎(chǔ)。

垃圾治理實(shí)務(wù)工作得到快速推進(jìn)。據(jù)1994年的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全國(guó)600多個(gè)城市年清運(yùn)生活垃圾9981萬噸，處理率達(dá)到了35.8%，相比1980年代中期不足10%的水平，有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。另有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)城市生活垃圾和糞便無害化處理設(shè)施已由1990年的66座，增加到1996年的874座。其中，生活垃圾處理設(shè)施主要是衛(wèi)生填埋場(chǎng)和高溫堆肥廠。

但新的問題隨之而生。2003年，我國(guó)660個(gè)城市的生活垃圾年清運(yùn)量增加到了1.5億噸，處理率上升到了51%。這些數(shù)據(jù)表明我國(guó)垃圾管理存在的一種新矛盾：一方面處理設(shè)施的建設(shè)配套保持了快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，另一方面垃圾產(chǎn)生量也同樣在快速增長(zhǎng)，但前者的速度僅比后者稍快，所以直接導(dǎo)致10年間全國(guó)仍有約一半的城市生活垃圾得不到正規(guī)處置，仍有三分之二的大中城市還處在生活垃圾的包圍之中。

此外，上述城市生活垃圾的 “處理率”實(shí)際只代表能夠進(jìn)入正規(guī)處理設(shè)施的垃圾量占清運(yùn)總量之比，是否能夠真正實(shí)現(xiàn) “無害化”，完全是另一回事。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)255座城市中的388座生活垃圾處理場(chǎng) （廠），設(shè)計(jì)達(dá)標(biāo)率約為25%，實(shí)際運(yùn)行的無害化處理率不足20%，由此導(dǎo)致的環(huán)境污染及對(duì)相關(guān)群眾，尤其是對(duì)農(nóng)民的危害問題非常突出 （張悅，2004）。垃圾填埋場(chǎng)產(chǎn)生的滲濾液處理困難，基本上難以達(dá)到國(guó)家規(guī)定的二級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)；眾多有害氣體排放也需要控制，但國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究還幾乎沒有 （張潔敏，1998）。

導(dǎo)致填埋出現(xiàn)上述滲濾液和氣體污染問題的一個(gè)重要原因是城市生活垃圾中易腐有機(jī)質(zhì)含量的持續(xù)增加。從理論上講，富含水分的易腐垃圾不適合填埋，更適合堆肥，但當(dāng)時(shí)堆肥設(shè)施的運(yùn)行情況同樣不理想，已經(jīng)出現(xiàn)的嚴(yán)重問題包括：分選效率低、肥料質(zhì)量差、沒有市場(chǎng)銷路，許多上馬不久的項(xiàng)目均不能正常運(yùn)行 （張悅，2004）?？梢哉f，在世紀(jì)之交的前后數(shù)年間，堆肥作為垃圾處理技術(shù)路線的主軸之一已經(jīng)被動(dòng)搖，不但沒有因垃圾中有機(jī)成分的增加而獲得更多發(fā)展，反而在迅速萎縮當(dāng)中。

2.新的垃圾處理技術(shù)路線

2000年，建設(shè)部發(fā)布 《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》，將新時(shí)期我國(guó)垃圾處理的技術(shù)路線做了一個(gè)比較系統(tǒng)的闡釋。從字面上看，這個(gè)新路線可用 “分類作前提，填埋、堆肥、焚燒、回收并重”來概括，但實(shí)際上更加強(qiáng)調(diào)分類和焚燒的重要性。

首先，當(dāng)時(shí)的環(huán)衛(wèi)界開始認(rèn)為，只有將分類收集作為前提，各種不完美的處理方式才能最大限度地發(fā)揮其效用。 “通過分類收集可以把填埋、焚燒、制肥三種處理方式很好地結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)垃圾的綜合處理，減少垃圾填埋量，降低每噸垃圾的綜合處理成本。” （梁培長(zhǎng)、李暉，1999）

垃圾圍城。

1993年建設(shè)部發(fā)布的 《城市生活垃圾管理辦法》和1996年國(guó)家頒布的 《固體廢物污染環(huán)境防治法》也明確提出了垃圾分類收集的要求，這為更多城市開展相關(guān)實(shí)踐奠定了法制基礎(chǔ)。1992至1997年，北京和上海兩市率先開展了規(guī)模較大的垃圾分類試點(diǎn)工作，并取得了令人鼓舞的效果 （梁廣生，1998；向盛斌，1998）。到了2000年，建設(shè)部公布了全國(guó)首批八個(gè)垃圾分類試點(diǎn)城市，包括北京、上海、南京、杭州、桂林、廣州、深圳、廈門，全國(guó)性的垃圾分類推廣工作正式開始。至2003和2004年，國(guó)家相關(guān)部門分別發(fā)布了 《城市生活垃圾分類標(biāo)識(shí)》和 《城市生活垃圾分類及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，開始規(guī)范各地生活垃圾分類的具體實(shí)施工作。

雖然1980年代大多數(shù)環(huán)衛(wèi)專家對(duì)焚燒技術(shù)在我國(guó)的適用性持否定態(tài)度，但他們基本上認(rèn)為該技術(shù)代表了垃圾處理的未來方向，因其最符合“三化”原則，即固態(tài)垃圾的顯著減容代表 “減量化”，熱能回收利用代表 “資源化”，高溫滅菌代表 “無害化”，所以在規(guī)劃上都預(yù)留了未來焚燒處理的可能性。也正因如此， “八五”（1990—1995）期間，焚燒技術(shù)成為環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域新的國(guó)家科技攻關(guān)項(xiàng)目。

隨著制約焚燒技術(shù)應(yīng)用的財(cái)政投資能力、垃圾可燃性、運(yùn)營(yíng)技術(shù)等因素的慢慢改變，到了1990年代中期，垃圾焚燒的可行性也隨之上升。直至2000年代中期，焚燒廠陸續(xù)在一些城市，如上海、杭州、溫州、珠海等真正落了地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年我國(guó)生活垃圾焚燒廠已由1990年代中期僅僅廣東深圳和四川樂山的2座，增長(zhǎng)到了48座，10年間幾乎經(jīng)歷了 “從無到有”、 “從少到多”的成長(zhǎng)過程。但其處理總量還很小，2005年時(shí)僅為951.7萬噸，占全國(guó)清運(yùn)處理總量不到6%，這說明制約焚燒技術(shù)發(fā)展的多種因素仍然存在。

不能不說的是，在環(huán)衛(wèi)行業(yè)總體看好焚燒發(fā)展的同時(shí)，其內(nèi)部對(duì)它可能存在的風(fēng)險(xiǎn)也開始有了更多的認(rèn)識(shí)，這似乎也阻礙到一些城市推進(jìn)焚燒處理。有人指出， “如果只考慮如何將垃圾燒掉，而忽略了垃圾焚燒所產(chǎn)生的二次污染的防治問題，那么焚燒產(chǎn)生的二次污染所帶來的后果遠(yuǎn)比垃圾本身給人類帶來的危害要大得多，……”（孟峭，1997）而到了2004年，這樣的危害已被科學(xué)研究部分證實(shí)。當(dāng)時(shí)有研究發(fā)現(xiàn)，在全國(guó)被調(diào)查的17座焚燒廠中，有12座煙氣污染物排放不能完全達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) （孫冬等，2004）。

三、治理思路的偏差與糾正 （2000年代中期至現(xiàn)在）

1.垃圾產(chǎn)生和管理的總體特征

2010年，中國(guó)城市生活垃圾清運(yùn)總量穩(wěn)步上升到1.58億噸，比2003年的1.5億噸高出5.3%，但此后經(jīng)歷了新一輪快速增長(zhǎng)期，到2016年達(dá)到了2.15億噸的歷史高峰，比2003年高出43%。

除了經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，人民物質(zhì)生活水平進(jìn)一步提高，以及城市化水平進(jìn)一步加快外，近十多年來城市生活中一次性物品的大量消耗和廢棄，以及再生資源體系的進(jìn)一步萎縮，也是垃圾清運(yùn)總量持續(xù)快速增加的重要原因。這一點(diǎn)，可以從下表中塑料和紙類組分的進(jìn)一步提高看出。

1989、2000、2012年北京市生活垃圾組分變化表 （單位：%）

垃圾總量和組分?jǐn)?shù)據(jù)也表明在21世紀(jì)初，國(guó)家層面發(fā)起的第一輪 “垃圾分類”運(yùn)動(dòng)并未取得實(shí)效，因?yàn)樗任茨軠p緩垃圾清運(yùn)量增長(zhǎng)，又未能改變送往末端處理設(shè)施的垃圾混合程度。而實(shí)際中，那些最初被列為試點(diǎn)的城市，也大多在“熱乎勁”過去兩三年后，就基本停留在以 “垃圾桶分類”代替垃圾分類的層面上。

我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部常見的廢品回收站。

面對(duì)城市垃圾產(chǎn)生量持續(xù)增長(zhǎng)、成分更加混雜、回收能力持續(xù)下降等新老問題，國(guó)家主管部門在2000年代中期首先通過一系列法規(guī)政策的制定予以應(yīng)對(duì)，如2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》，2007年建設(shè)部下發(fā)的新版 《城市生活垃圾管理辦法》和 《再生資源回收管理辦法》。這些政策從其內(nèi)容看都體現(xiàn)了對(duì)全面落實(shí) “三化”原則，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)垃圾問題繼續(xù)惡化局面的愿望。然而實(shí)際工作中， “無害化”設(shè)施建設(shè)卻比 “減量化”和 “資源化”的推動(dòng)獲得了更多政策和資金保障，致使新時(shí)期我國(guó)的垃圾管理明顯呈現(xiàn)出了“重末端、輕前端”的特征，這從連續(xù)三個(gè) “五年”全國(guó)城市 （城鎮(zhèn)）生活垃圾處理規(guī)劃的內(nèi)容就可以看出。

2007年，國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部、國(guó)家環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布 《全國(guó)城市生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè) “十一五”規(guī)劃》。其核心內(nèi)容就是通過設(shè)定量化指標(biāo)，確定2010年以前我國(guó)城市生活垃圾無害化處理能力的建設(shè)目標(biāo)，包括全國(guó)無害化處理率要達(dá)到60%，其中設(shè)市城市達(dá)到70%。它還特別強(qiáng)調(diào)了焚燒處理的發(fā)展目標(biāo)，即到“十一五”末，東部地區(qū)設(shè)市城市的焚燒處理率不低于35%。此規(guī)劃稱焚燒 “可最有效實(shí)現(xiàn)生活垃圾的減容、減量、資源化，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地資源緊張、生活垃圾熱值符合條件的城市，在有效控制二惡英排放的前提下，可優(yōu)先發(fā)展焚燒處理技術(shù)”。

可能正是由于看到了 “十一五”規(guī)劃太過偏重末端處理的原因，2013年發(fā)布的 《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》加入了不少對(duì)垃圾分類，特別是餐廚垃圾分類收集和處理方面的規(guī)劃要求，尤其提出了要 “在50%的設(shè)區(qū)城市初步實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾分類收運(yùn)處理，各省 （區(qū)、市）建成一個(gè)以上生活垃圾分類示范城市”。但其重點(diǎn)仍然是 “無害化”處理設(shè)施建設(shè)，相關(guān)硬性指標(biāo)包括：到2015年，全國(guó)設(shè)市城市生活垃圾無害化處理率達(dá)到90%以上，全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設(shè)施能力達(dá)到無害化處理總能力的35%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到48%以上。

筆者曾對(duì) “十二五”規(guī)劃的落實(shí)情況進(jìn)行了調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，“無害化”處理設(shè)施建設(shè)目標(biāo)基本完成，某些指標(biāo)甚至超額完成，而標(biāo)志著垃圾前端治理、資源化利用的分類收集、分類示范市建設(shè)、餐廚設(shè)施建設(shè)、垃圾處理收費(fèi)制度改革的相關(guān)指標(biāo)則完成得較差 （毛達(dá)，2016）。

2016年底發(fā)布的 《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》則不再包含 “十二五”規(guī)劃的亮點(diǎn)——分類收集、資源化利用——的內(nèi)容，基本回歸到了只對(duì)“無害化”處理設(shè)施提出要求的舊模式當(dāng)中。設(shè)定的一些重要目標(biāo)包括：到2020年底，直轄市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市生活垃圾無害化處理率達(dá)到100%；其他設(shè)市城市生活垃圾無害化處理率達(dá)到95%以上；到2020年底，具備條件的直轄市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市實(shí)現(xiàn)原生垃圾 “零填埋”；設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到60%以上。從此可以看出，不僅全國(guó)的垃圾焚燒發(fā)展目標(biāo)進(jìn)一步提升，而且還暗含未來中國(guó)城市可能要走 “原生垃圾全量焚燒、零填埋”的道路。

2.垃圾管理遠(yuǎn)未達(dá)到 “可持續(xù)”

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至 2015年全國(guó)設(shè)市城市和縣城生活垃圾無害化處理能力達(dá)到75.8萬噸/日，比2010年增加 30.1萬噸/日，生活垃圾無害化處理率達(dá)到90.2%，對(duì)比改革開放初期全國(guó)幾乎沒有一座城市具備垃圾無害化處理能力的歷史局面，可謂發(fā)生了翻天覆地的變化。

不過，從整體而言，我國(guó)垃圾管理在取得了重大歷史成就的同時(shí)，離 “可持續(xù)發(fā)展”還有較大差距。第一，長(zhǎng)期偏重城市垃圾收集和處理，忽略農(nóng)村垃圾污染治理；第二，在垃圾管理的“三化”原則中，過于偏重 “治標(biāo)”的 “無害化”這一項(xiàng)，導(dǎo)致在更重于 “治本”的 “減量化”和 “資源化”方面，沒有拿出與 “無害化”等量齊觀的推動(dòng)措施；第三，分類收集作為垃圾 “三化”協(xié)同推進(jìn)的前提或保障措施，雖在1980、1990年代獲得認(rèn)可，并在本世紀(jì)初的頭幾年獲得了較大范圍的嘗試，但隨后在遭遇了一定挫折后就停滯不前，反映了整個(gè)垃圾管理業(yè)界對(duì)推行垃圾分類的信心不足；第四，垃圾“無害化”工作雖然進(jìn)步很大，但因失去 “減量化”、 “資源化”的協(xié)同，以及分類收集的配合，其實(shí)際效果已經(jīng)大打折扣，甚至導(dǎo)致了很多危害性的影響 （毛達(dá)，2015）。

然而，經(jīng)過了三十多年發(fā)展而逐漸固化下來的垃圾管理模式，即使其存在的不足已經(jīng)廣為人知，但如果要獲得有效改革，還需要頂層設(shè)計(jì)的推動(dòng)。

3.十八大以來的頂層設(shè)計(jì)革新

中共十八大以來，我國(guó)垃圾管理的體制和思路，經(jīng)歷了自上而下的新變革。

首先，十八大報(bào)告提出建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的總體布局是 “五位一體”，即包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)這五個(gè)方面。包含垃圾問題治理的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作被擺上了一個(gè)前所未有的重要位置。

2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā) 《生態(tài)文明體制改革總體方案》，更加具體地對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作做出指導(dǎo)，其中有多處內(nèi)容與垃圾管理有關(guān)，包括：加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度；制定再生資源回收目錄，對(duì)復(fù)合包裝物、電池、農(nóng)膜等低值廢棄物實(shí)行強(qiáng)制回收；加快制定資源分類回收利用標(biāo)準(zhǔn)，建立資源再生產(chǎn)品和原料推廣使用制度；落實(shí)并完善資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。2016年6月，國(guó)家發(fā)改委和住建部發(fā)布 《垃圾強(qiáng)制分類制度方案 （征求意見稿）》，開始從政策層面落實(shí)中央提出的要求。

2016年12月21日，在當(dāng)天舉行的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上，國(guó)家主席習(xí)近平指出， “普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍”。雖然這段講話內(nèi)容很短，但幾乎將垃圾管理的社會(huì)期待、根本原則、基本方法、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等重要內(nèi)容都講清楚了，已經(jīng)成為指導(dǎo)我國(guó)垃圾管理模式改革的 “頂層設(shè)計(jì)”的一部分。

2017年3月，國(guó)家發(fā)改委和住建部正式發(fā)布了 《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》 （以下簡(jiǎn)稱 《方案》）。這份 《方案》，主要包括四個(gè)方面：一，要求包含所有直轄市、省會(huì)城市 （除臺(tái)北外）、計(jì)劃單列市及第一批垃圾分類示范市在內(nèi)的全國(guó)46座城市的城區(qū)范圍先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類；二，要求上述區(qū)域的公共機(jī)構(gòu)（包括黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、事業(yè)單位等）和相關(guān)企業(yè) （包括賓館、飯店、購物中心等）先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類；三，實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市要結(jié)合本地實(shí)際，于2017年底前制定出臺(tái)辦法，細(xì)化垃圾分類要求；四，先行實(shí)施垃圾強(qiáng)制分類的城市首先必須將有害垃圾作為強(qiáng)制分類的類別之一，同時(shí)參照生活垃圾分類及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，再選擇確定易腐垃圾、可回收物等強(qiáng)制分類的類別。

至此，一場(chǎng)自上而下的垃圾管理體制的新變革開始啟動(dòng)。這場(chǎng)變革的核心，是重新將垃圾 “三化”作為一個(gè)整體來看待并落實(shí)，重新將作為 “三化”前提和保障措施的 “分類收集”，擺在了垃圾管理的關(guān)鍵位置。至2017年9月底，全國(guó)46個(gè)垃圾分類重點(diǎn)城市有超過一半按照 《方案》要求，制定了本地的實(shí)施細(xì)則，還有一些城市根據(jù)細(xì)則開始改造完善垃圾投放、收集、運(yùn)輸和處理體系。可以期待的是，在“垃圾分類”成為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革成功與否重要指標(biāo)的新形勢(shì)下，我國(guó)垃圾管理長(zhǎng)期存在的 “重末端、輕前端”的舊局面將有望獲得真正的扭轉(zhuǎn)。

四、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

縱觀過去三十多年我國(guó)生活垃圾問題及其對(duì)策的演變歷程，筆者以為，有如下三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)最值得重視。

1．垃圾管理 “減量化、資源化、無害化”三原則是一個(gè)內(nèi)部本末有別的有機(jī)整體，需平衡有序發(fā)展。如果只重視 “治標(biāo)”的 “無害化”及末端處理設(shè)施建設(shè)，而偏廢 “治本”的 “減量化”和 “資源化”，由垃圾無序增長(zhǎng)及單一的混合處理帶來的生態(tài)環(huán)境壓力就會(huì)越來越嚴(yán)重，不能從根本上解決垃圾問題。

2.分類收集是保障 “三化”原則落實(shí)的共同前提和重要措施。相對(duì)于末端處理設(shè)施建設(shè)，分類收集其難度和挑戰(zhàn)性更高，正因如此，它的實(shí)施與否標(biāo)志著垃圾管理領(lǐng)域的改革是否真正啟動(dòng)或成敗如何。

3.可持續(xù)的垃圾管理既要有耐心，又要有前瞻性。生活垃圾的綜合管理，尤其是實(shí)施垃圾分類，從理論認(rèn)識(shí)到?jīng)Q心落實(shí)，確需經(jīng)歷一個(gè)過程。不過，我們同時(shí)也應(yīng)強(qiáng)調(diào)前瞻和遠(yuǎn)見的重要性，過去三十多年垃圾管理領(lǐng)域，被動(dòng)應(yīng)對(duì)垃圾增長(zhǎng)、污染蔓延的政策和措施還是占了主要，導(dǎo)致 “問題解決”總是趕不上 “問題產(chǎn)生”的速度。因此應(yīng)吸取之前的教訓(xùn)，切實(shí)依據(jù)中共中央頂層設(shè)計(jì)的引領(lǐng)，以 “三化”原則為準(zhǔn)繩，為爭(zhēng)取在未來五至十年內(nèi)，將垃圾管理的重心完全從末端處置設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)移到源頭減量、分類回收利用上做出新的規(guī)劃和部署。

（毛達(dá)，深圳市零廢棄環(huán)保公益事業(yè)發(fā)展中心研究員。本文為清華大學(xué)2016年度自主科研計(jì)劃文科優(yōu)先引導(dǎo)專項(xiàng) “環(huán)境史與生態(tài)文明行為研究”項(xiàng)目lt;2016THZWYX07gt;階段性成果/責(zé)編 劉玉霞）

知識(shí)鏈接：

垃圾如何分類？

生活垃圾可分為：

1.可回收垃圾

主要包括廢紙、塑料、玻璃、金屬和布料五大類。

廢紙：主要包括報(bào)紙、期刊、圖書、各種包裝紙、辦公用紙、廣告紙、紙盒等等，但是要注意紙巾和廁所紙由于水溶性太強(qiáng)不可回收。

塑料：主要包括各種塑料袋、塑料包裝物、一次性塑料餐盒和餐具、牙刷、杯子、礦泉水瓶、牙膏皮等。

玻璃：主要包括各種玻璃瓶、碎玻璃片、鏡子、燈泡、暖瓶等。

金屬物：主要包括易拉罐、罐頭盒等。

布料：主要包括廢棄衣服、桌布、洗臉巾、書包、鞋等。

2.廚余垃圾

包括剩菜剩飯、骨頭、菜根菜葉、果皮等食品類廢物，經(jīng)生物技術(shù)就地處理堆肥，每噸可生產(chǎn)0.3噸有機(jī)肥。

3.有害垃圾

包括廢電池、廢日光燈管、廢水銀溫度計(jì)、過期藥品等，這些垃圾需要特殊安全處理。

4.其他垃圾

包括除上述幾類垃圾之外的磚瓦陶瓷、渣土、衛(wèi)生間廢紙、紙巾等難以回收的廢棄物，采取衛(wèi)生填埋可有效減少對(duì)地下水、地表水、土壤及空氣的污染。