論新疆農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的有效性

近年來，隨著我國應(yīng)急管理工作的推進(jìn)，應(yīng)急預(yù)案基本上形成了“橫向到邊，縱向到底”的格局。應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)事件應(yīng)急管理中起著指導(dǎo)作用，應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和可操作性決定著預(yù)案在整個突發(fā)事件應(yīng)急管理中的地位。應(yīng)急預(yù)案有效性主要是指應(yīng)急預(yù)案編制的合理程度和實際發(fā)揮作用的程度。應(yīng)急預(yù)案的有效性是保證應(yīng)急預(yù)案能夠達(dá)到理想效果的關(guān)鍵。應(yīng)急預(yù)案有效性的評價指標(biāo)主要為預(yù)案的完整性、可操作性、有效性、處置的快速性、靈活性以及費用合理性等等。目前，關(guān)于應(yīng)急預(yù)案有效性的研究主要有李湖生、覃燕紅、張英菊等學(xué)者，然而對邊疆地區(qū)尤其是新疆農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案有效性的研究相對較少。為此，文章專門針對新疆農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的有效性進(jìn)行研究。

一、新疆農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案有效性的現(xiàn)狀分析

1.應(yīng)急預(yù)案非常相似

新疆部分縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容相似。以新疆巴音郭楞蒙古自治州《和靜縣沙塵暴災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》和《若羌縣沙塵暴災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》為例，均分為六部分，第一部分總則（包括目的、依據(jù)、原則：以人為本、積極預(yù)防、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、整合資源等）、第二部分組織指揮體系與職責(zé)（包括縣重大沙塵暴災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組、沙塵暴災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等）、第三部分預(yù)警與監(jiān)測機(jī)制（包括掌握重大沙塵暴發(fā)生源地、強(qiáng)度、路徑、影響范圍，及時提供重大沙塵暴情況及其相關(guān)資料；收集并建立全縣沙區(qū)社會經(jīng)濟(jì)狀況數(shù)據(jù)庫，為沙塵暴災(zāi)害評估提供服務(wù)等）、第四部分應(yīng)急響應(yīng)（包括按照突發(fā)沙塵暴災(zāi)害的嚴(yán)重性和危害程度，將突發(fā)沙塵暴災(zāi)害分為四級；針對突發(fā)沙塵暴災(zāi)害的嚴(yán)重程度和影響范圍，分別啟動不同級別的預(yù)案等）、第五部分保障措施（包括應(yīng)充分利用社會基礎(chǔ)通信設(shè)施，建立健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（局）、村（部門）三級應(yīng)急信息通信保障體系，保證防災(zāi)信息能夠及時上通下達(dá)，要建立和落實備用通訊系統(tǒng)等；縣應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組組織相應(yīng)的重大沙塵暴災(zāi)害專家咨詢組，為重大沙塵暴災(zāi)害的防治提供必要的技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)；各級林業(yè)部門要配備沙塵暴災(zāi)害的預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)急和處置的裝備，保證在發(fā)生重、特大沙塵暴災(zāi)害時能夠作出迅速反應(yīng)等）和第六部分附則（包括沙塵暴的概念、預(yù)案管理與更新、獎勵與責(zé)任、預(yù)案制定與解釋機(jī)關(guān)、預(yù)案實施時間等）。由上可知，兩者章數(shù)和內(nèi)容基本一致，容易讓人產(chǎn)生兩個地區(qū)應(yīng)急預(yù)案可以通用的誤解。

2.應(yīng)急預(yù)案編制主體單一

新疆農(nóng)村部分自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案主要是由政府部門單獨編制，缺少高校專家、民間組織、民眾和志愿者等多元主體的參與。同時，自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案在發(fā)布之前較少征求公眾的意見，使得發(fā)生自然災(zāi)害時救災(zāi)成為政府單獨的行為，政府經(jīng)常處于孤軍奮戰(zhàn)之中。關(guān)于自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的編制和實施問題，新疆《尉犁縣氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：其一，預(yù)案制定是指“本預(yù)案由縣氣象局牽頭制定，報縣人民政府批準(zhǔn)后實施。預(yù)案實施后，根據(jù)應(yīng)急救援相關(guān)法律法規(guī)的制定、修改和完善，部門職責(zé)或應(yīng)急工作發(fā)生變化，或者應(yīng)急過程中發(fā)現(xiàn)存在問題和出現(xiàn)新情況，縣氣象局適時組織評估，及時修訂完善本預(yù)案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)本預(yù)案，制定本級氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，并報縣應(yīng)急辦、氣象局備案”。其二，解釋部門是指“本預(yù)案由縣指揮部辦公室（縣氣象局）負(fù)責(zé)解釋”。其三，實施時間是指“本預(yù)案自印發(fā)之日起實施”。因此，該縣氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的制定權(quán)實際在縣氣象局，報縣人民政府批準(zhǔn)，發(fā)布公眾也并未參與。又如，新疆《皮山縣沙塵暴災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：其一，預(yù)案管理是指“應(yīng)急指揮部辦公室根據(jù)預(yù)案實施情況，邀請有關(guān)專家、地區(qū)和我縣相關(guān)人員對預(yù)案實施效果、存在的問題進(jìn)行分析、評價，并根據(jù)情況變化及時修訂預(yù)案，報縣人民政府批準(zhǔn)”。其二，預(yù)案的實施與發(fā)布是指“本預(yù)案自發(fā)布之日起實施”。相比較而言，該應(yīng)急預(yù)案的最大變化是有相關(guān)專家和人員對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了評估，但是并未對相關(guān)人員的來源進(jìn)行明確規(guī)定，同時這些人員的參與主要是針對預(yù)案實施情況而言，也就是說，應(yīng)急預(yù)案制定時候，他們并未參與。

3.應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容不完整

新疆農(nóng)村部分自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案不完整主要表現(xiàn)為條款的缺失。新疆部分農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案缺少“獎勵與責(zé)任”的內(nèi)容?！蔼剟钆c責(zé)任”一般由兩部分組成：其一，關(guān)于自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作中作出貢獻(xiàn)的個人和單位獎勵問題，政府應(yīng)按照何種法規(guī)，給予哪些獎勵。其二，關(guān)于自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作中玩忽職守造成損失的，嚴(yán)重虛報、瞞報災(zāi)情的，不作為的單位和個人的懲治問題，政府應(yīng)按照何種法規(guī)，給予哪種懲治。新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌縣地震應(yīng)急預(yù)案》中“附則”內(nèi)容有預(yù)案管理與更新、預(yù)案解釋、預(yù)案實施時間?？v觀整個應(yīng)急預(yù)案可知，該應(yīng)急預(yù)案的重要缺失為未列出“獎勵與責(zé)任”的內(nèi)容。而該條款的內(nèi)容一般在應(yīng)急預(yù)案的“附則”中體現(xiàn)。顯然，該縣地震應(yīng)急預(yù)案不僅無法較好地調(diào)動從事抗震救災(zāi)工作的政府人員和民眾的積極性，而且對抗震救災(zāi)工作中玩忽職守的人員缺少相應(yīng)的懲治規(guī)定。

新疆部分農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案缺少“宣傳教育和培訓(xùn)”的內(nèi)容?！靶麄鹘逃团嘤?xùn)”一般由兩部分組成：第一，宣傳教育。利用廣播、電視、手機(jī)網(wǎng)絡(luò)、微信等媒體，進(jìn)行農(nóng)村自然災(zāi)害和應(yīng)急管理知識的宣傳，提高民眾自然災(zāi)害的自救能力。第二，培訓(xùn)。政府專門對從事自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作的人員和民眾進(jìn)行專門培訓(xùn)，以提高政府應(yīng)對自然災(zāi)害的能力。新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌縣地震應(yīng)急預(yù)案》也缺少“宣傳教育和培訓(xùn)”的內(nèi)容。

4.應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容不夠科學(xué)

新疆農(nóng)村部分自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案不夠科學(xué)主要體現(xiàn)在應(yīng)急結(jié)束、恢復(fù)重建等相關(guān)規(guī)定方面。例如，新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌縣地震應(yīng)急預(yù)案》中“應(yīng)急結(jié)束”規(guī)定：“在搶險救災(zāi)工作基本結(jié)束、緊急轉(zhuǎn)移和安置工作基本完成、地震次生災(zāi)害的后果基本消除，以及交通、電力、通信和供水等基本搶修搶通、災(zāi)區(qū)生活秩序基本恢復(fù)后，報請州人民政府決定終止應(yīng)急響應(yīng)?！庇纱丝芍还苋羟伎h發(fā)生的地震級別大小，地震應(yīng)急響應(yīng)終止權(quán)都在州人民政府。倘若該縣發(fā)生級別很低的地震，地震終止仍然需要上報州政府，這樣既不利于地震應(yīng)急管理，又不利于縣政府的治理工作，實際上小規(guī)模地震由縣政府自行處理即可。又如，新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌縣地震應(yīng)急預(yù)案》中“恢復(fù)重建”規(guī)定：“地震災(zāi)害發(fā)生后，縣人民政府根據(jù)工作需要，在州人民政府指導(dǎo)下，組織編制地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃。災(zāi)區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，有計劃、分步驟地組織實施本行政區(qū)域災(zāi)后恢復(fù)重建?？h人民政府有關(guān)部門對災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建規(guī)劃的實施給予支持和指導(dǎo)?！痹擃A(yù)案中“縣人民政府根據(jù)工作需要”的規(guī)定比較模糊。至于何種類型、何種時機(jī)、何種規(guī)模的災(zāi)后重建工作需要州政府指導(dǎo)，該預(yù)案未給予詳細(xì)說明?？梢?，該縣災(zāi)后重建工作太依賴直屬的上級主管部門（州人民政府），而降低了自身的主動性和創(chuàng)造性。

二、完善新疆農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案有效性的對策

1.突出應(yīng)急預(yù)案的差異性

新疆地域廣闊，南疆和北疆之間差別較大，甚至同是南疆差異也大，尤其是在經(jīng)濟(jì)和文化等方面。所以應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)多考慮本地區(qū)的特色，彰顯自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的差異性。新疆農(nóng)村基層政府預(yù)案編制過程中的自主性和獨立性至關(guān)重要，為了提高地方政府預(yù)案編制過程中的創(chuàng)新能力，需要地方政府在編制預(yù)案的時候，從自身情況出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c編制具體詳細(xì)的預(yù)案，而不是像國家級預(yù)案那樣只起到指導(dǎo)性作用，一定要編制具體、詳細(xì)的預(yù)案，每一步驟該做什么，該怎么做要有具體的詳細(xì)說明，不能和上級預(yù)案有過多的雷同性。而上級政府要做好監(jiān)督和指導(dǎo)功能，將基層政府應(yīng)急管理工作作為重心，考慮出臺官方預(yù)案編制指南等來指導(dǎo)地方政府的預(yù)案編制，加強(qiáng)對基層政府預(yù)案管理的學(xué)習(xí)，以講座、會議、培訓(xùn)的形式大力推進(jìn)基層政府應(yīng)急預(yù)案的各項管理活動。因此，新疆農(nóng)村各級政府在自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案編制的時候需要突出本地區(qū)的特點，構(gòu)建適合本地區(qū)的應(yīng)急管理體系，同時還要明確應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組成員之間的職責(zé)分工，以推動地方自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作的順利進(jìn)行。

2.實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案編制多元化

新疆部分農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案編制主要由政府部門單獨完成，因此需要構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案編制的多元參與模式。第一，應(yīng)急預(yù)案編制前，進(jìn)行多方論證。應(yīng)鼓勵政府部門的專家、高校的專家、知名企業(yè)的專家和民間團(tuán)體等進(jìn)行論證。論證的內(nèi)容主要包括預(yù)案的章節(jié)數(shù)量、應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、職責(zé)分工、應(yīng)急保障、應(yīng)急宣傳等，重點考慮應(yīng)急預(yù)案是否適合地方應(yīng)急管理工作。第二，應(yīng)急預(yù)案編制過程中，鼓勵多方參與。應(yīng)急預(yù)案編制過程中除了要發(fā)揮政府優(yōu)勢外，還應(yīng)發(fā)揮高校、民間組織等優(yōu)勢。高校在應(yīng)急管理理論和應(yīng)急典型案例分析等方面有較大優(yōu)勢，因此在預(yù)案編制過程中應(yīng)該考慮高校的意見。民間組織、志愿者和民眾等在應(yīng)急預(yù)案的實際操作中有較多建設(shè)性的意見。因此，政府應(yīng)鼓勵公眾參與到預(yù)案管理的過程中去，編制預(yù)案的階段加大公眾參與度，在預(yù)案實施階段讓更多非政府組織參與進(jìn)來，共同應(yīng)對自然災(zāi)害。第三，應(yīng)急預(yù)案編制后，建立多方評估。首先，應(yīng)急預(yù)案編制后，政府發(fā)布相關(guān)預(yù)案內(nèi)容，規(guī)定時間期限征求公眾意見，按照公眾建議邀請相關(guān)專家進(jìn)行分析，對可行性的建議及時采納。其次，應(yīng)急預(yù)案施行后，根據(jù)施行效果邀請相關(guān)專家進(jìn)行評估，評估的內(nèi)容涉及應(yīng)急預(yù)案是否有效、應(yīng)急預(yù)案是否可行、應(yīng)急預(yù)案是否靈活、應(yīng)急機(jī)構(gòu)是否發(fā)揮積極作用以及應(yīng)急預(yù)案的成本是否合理等。最后，根據(jù)這些評估結(jié)果，應(yīng)急辦會同相關(guān)部門，及時作出相應(yīng)修改，報縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)。

3.建立完整的應(yīng)急預(yù)案

針對新疆部分農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案不完整的現(xiàn)狀，尤其是獎勵與責(zé)任、宣傳教育和培訓(xùn)等內(nèi)容的缺失，應(yīng)采取相應(yīng)措施。新疆農(nóng)村政府在編制自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的時候，需要多參考上級領(lǐng)導(dǎo)部門和周邊省份自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，在專家指導(dǎo)下，弄清應(yīng)急預(yù)案涉及的條款。例如，針對自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案“獎勵與責(zé)任”的缺失，及時補(bǔ)充完整相應(yīng)的內(nèi)容。我們不僅要對應(yīng)急管理中作出貢獻(xiàn)的組織和個人給予獎勵，還要對應(yīng)急管理工作中未履職盡責(zé)的相關(guān)負(fù)責(zé)人給予相應(yīng)處罰。又如，針對新疆部分農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案缺少“宣傳教育和培訓(xùn)”的現(xiàn)狀，我們應(yīng)及時增補(bǔ)“宣傳教育和培訓(xùn)”的內(nèi)容。主要包括：第一，宣傳教育。利用廣播、電視、手機(jī)網(wǎng)絡(luò)、微信等媒體，進(jìn)行農(nóng)村自然災(zāi)害和應(yīng)急管理知識的宣傳，提高民眾自然災(zāi)害的自救能力。第二，培訓(xùn)。政府部門專門對從事自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作的人員進(jìn)行專項培訓(xùn)，以提高其應(yīng)對自然災(zāi)害的能力。

4.建立科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案

新疆部分農(nóng)村自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急結(jié)束、恢復(fù)重建等方面規(guī)定不科學(xué)，應(yīng)針對性地給予修正。例如，新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌縣地震應(yīng)急預(yù)案》中“應(yīng)急結(jié)束”的規(guī)定可以予以完善。當(dāng)小規(guī)模自然災(zāi)害應(yīng)急工作結(jié)束的時候，只需要縣人民政府批注即可。當(dāng)較大規(guī)模自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作結(jié)束的時候，根據(jù)實際情況，上報上級部門給予終止。又如，新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌縣地震應(yīng)急預(yù)案》中“恢復(fù)重建”的規(guī)定可以予以完善。當(dāng)應(yīng)對小規(guī)模自然災(zāi)害恢復(fù)重建工作時，縣人民政府有關(guān)部門應(yīng)對災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建規(guī)劃的實施給予支持和指導(dǎo)，無需上報上級人民政府（州或者地區(qū)人民政府）。當(dāng)應(yīng)對大規(guī)模自然災(zāi)害恢復(fù)重建工作時，縣人民政府需上報上級人民政府（州或者地區(qū)人民政府），根據(jù)上級人民政府的相關(guān)建議，更好地開展災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建工作。

[1]覃燕紅：《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案有效性評價》，《科技管理研究》2010年第24期。

[2]李湖生：《如何提高突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的有效性》，《現(xiàn)代職業(yè)安全》2008年第4期。

[3]張英菊：《基于彈性視角的應(yīng)急預(yù)案有效性評價研究》，《理論與改革》2015年第4期。

[4]《尉犁縣氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》，尉犁縣人民政府網(wǎng)yuli.gov.cn/Item/57489.aspx2013年11月19日。

[5]《皮山縣沙塵暴災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》，皮山縣政府門戶網(wǎng)站ps.gov.cn/68/957.htm2011年10月8日。

[6]《若羌縣地震應(yīng)急預(yù)案》，若羌縣人民政府網(wǎng)loulan.gov.cn/Item/42233.aspx2015年3月3日。

[7]倪菠：《我國自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案有效性研究》，西南交通大學(xué)2012年學(xué)位論文。