“一帶一路”背景下廣西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 融資模式研究

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院 廣西南寧530003）

一、廣西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式推進(jìn)現(xiàn)狀

廣西區(qū)位優(yōu)越，是西南地區(qū)最便捷的出海通道，在中國(guó)與東南亞的經(jīng)濟(jì)交往中占有重要地位。在 “一帶一路”背景下，要將廣西建成面向東盟的國(guó)際大通道和21世紀(jì)海上絲綢之路與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶有機(jī)銜接的重要門戶，必須優(yōu)先發(fā)展區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域主要包括能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)及重大市政工程等。

2015年以來(lái)，廣西不斷加大PPP模式的推廣運(yùn)用力度，進(jìn)一步擴(kuò)大民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍，PPP模式也在一定程度上解決了政府財(cái)政資金短缺的問(wèn)題。2017年1—5月，廣西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資完成2 105.74億元，同比增長(zhǎng)16.9%。根據(jù)廣西各市縣申報(bào)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2015—2022年期間包含擬建、新建、在建及續(xù)建的廣西傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目將達(dá)到330項(xiàng)，預(yù)計(jì)項(xiàng)目總投資額將達(dá)到3 737.32億元，項(xiàng)目將采用操作模式主要有：BOT、BOO、BOOT、TOT、BTO、委托運(yùn)營(yíng)等。目前，廣西PPP項(xiàng)目中市政工程、交通運(yùn)輸項(xiàng)目占比較大，擬建交通運(yùn)輸項(xiàng)目達(dá)到1 582.66億元。由此可見(jiàn)，廣西正在大力推進(jìn)PPP融資模式開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，未來(lái)5—10年廣西PPP項(xiàng)目發(fā)展將呈現(xiàn)蓬勃之勢(shì)。

二、廣西推進(jìn)PPP融資模式所面臨的困境與存在的問(wèn)題

從廣西2000年啟動(dòng)的第一條高速公路BOT項(xiàng)目——興業(yè)至六景高速公路項(xiàng)目，到首個(gè)正規(guī)的PPP模式試點(diǎn)項(xiàng)目——廣西南寧“海綿城市”試點(diǎn)項(xiàng)目，國(guó)家及地方不斷提供政策支持，加上“一帶一路”背景下吸引社會(huì)資本投資的地理環(huán)境優(yōu)勢(shì)，PPP模式在廣西已有良好的實(shí)踐基礎(chǔ)和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，前景也十分廣闊。然而，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有融資規(guī)模大、期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)，廣西在推進(jìn)PPP模式過(guò)程中存在一些不容忽視的問(wèn)題，也面臨著許多困難。

（一）法律制度不完備，政策配套不健全。從2001原國(guó)家計(jì)委發(fā)布《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間資本的若干意見(jiàn)的通知》開(kāi)始，十多年來(lái)，國(guó)家對(duì)PPP融資進(jìn)行了大量政策性引導(dǎo)和推動(dòng)，PPP相關(guān)的法律法規(guī)在逐年完善。但是大多數(shù)政策文件都是從政府角度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，法律效應(yīng)和力量明顯不足，PPP融資在法律層面的支撐遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。PPP模式缺乏法律支撐，使得公私雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系不能從法律層面加以明確，雙方契約關(guān)系的履行、變更，風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)都無(wú)有效保障，自然而然項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中效率降低。同時(shí)，PPP項(xiàng)目認(rèn)證、評(píng)估、社會(huì)資本采集步驟都應(yīng)該有相應(yīng)的政策文件配套支持，特別是在實(shí)際操作過(guò)程中的法律規(guī)范應(yīng)該逐步完善，尤其是地方基層政府應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)的支持。合理規(guī)范的市場(chǎng)準(zhǔn)入法規(guī)，能夠有效減少建設(shè)交易的成本，提升建設(shè)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)力，提高項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。

（二）項(xiàng)目融資渠道窄，收益不樂(lè)觀?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投資量巨大，民營(yíng)資本雖然擁有較大的投資潛力，廣西 PPP項(xiàng)目的融資主要依靠銀行貸款，但是民營(yíng)資本因規(guī)模小、資信低等原因在銀行長(zhǎng)期貸款方面依然存在不暢現(xiàn)象，銀行貸款抵押手續(xù)復(fù)雜苛刻，大量的金額依靠投資公司也不足以為民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面提供擔(dān)保。再者，商業(yè)銀行、信托、基金資金成本往往會(huì)在7%—8%，大大超過(guò)基準(zhǔn)利率，項(xiàng)目融資成本過(guò)高。而一些公益項(xiàng)目回收資金較低較慢，收益得不到保障，政府承諾的補(bǔ)給和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式不足以吸引民營(yíng)資本加入。

（三）地方銜接操作與推進(jìn)存在困難。根據(jù)最新申報(bào)的廣西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目庫(kù)統(tǒng)計(jì)，擬建的PPP項(xiàng)目落地在縣及縣級(jí)市層級(jí)有123項(xiàng)，占擬建項(xiàng)目總數(shù)的51.68%。一半項(xiàng)目將在縣及縣級(jí)市層級(jí)開(kāi)展。雖然國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委相繼印發(fā)了近20多個(gè)政策文件，但是廣西各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相較于其他省市來(lái)說(shuō)，還是相對(duì)落后，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的知識(shí)水平不一致，缺乏PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，可供借鑒學(xué)習(xí)的項(xiàng)目相對(duì)較少，基層配套法規(guī)制度不健全也使得PPP項(xiàng)目在市縣層級(jí)實(shí)際操作與落地銜接中存在困難。另一方面，地方政府債務(wù)存量項(xiàng)目較多，轉(zhuǎn)化為PPP模式項(xiàng)目流程較為復(fù)雜，項(xiàng)目資產(chǎn)價(jià)值變動(dòng)使得項(xiàng)目主體責(zé)任較難劃分，政府在推進(jìn)續(xù)建項(xiàng)目過(guò)程中存在不少阻礙，如五象新區(qū)總部基地地下空間項(xiàng)目、北海市城市污水治理項(xiàng)目，都由原開(kāi)工項(xiàng)目轉(zhuǎn)為PPP項(xiàng)目建設(shè)，五象新區(qū)總部基地地下空間項(xiàng)目從2014年開(kāi)始醞釀，一直到2016年7月才完成社會(huì)資本采購(gòu)。總體來(lái)說(shuō)，目前廣西正式運(yùn)行的PPP項(xiàng)目少，大部分項(xiàng)目還局限于儲(chǔ)備擬建項(xiàng)目，如何將這些項(xiàng)目真正落地，需要進(jìn)一步努力。

（四）項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及激勵(lì)機(jī)制缺失。采用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)程序復(fù)雜，涉及招投標(biāo)、談判、融資、監(jiān)督等諸多過(guò)程，需要財(cái)務(wù)、法律、工程管理等專業(yè)性人才協(xié)同完成。項(xiàng)目進(jìn)行周期長(zhǎng)，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都需要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督、審計(jì)和評(píng)價(jià)，而目前我國(guó)沒(méi)有相應(yīng)的全流程服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目跟蹤和評(píng)價(jià)，設(shè)立項(xiàng)目服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是高質(zhì)量、低成本完成項(xiàng)目的有效保證。另外，目前國(guó)家層面尚未統(tǒng)一明確參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制，缺乏這一機(jī)制，社會(huì)資本在進(jìn)入PPP項(xiàng)目中便會(huì)缺少執(zhí)行力和約束力，積極性不高。

三、廣西基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展PPP模式的建議

（一）完善法律法規(guī)制度。建立健全PPP項(xiàng)目制度及法律法規(guī)是促進(jìn)PPP模式良好發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)，也是得到保障的必要條件，更是降低風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)投資者信息的有效措施。目前，國(guó)家頒布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，廣西也公布了推進(jìn)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式公共產(chǎn)品供給的指導(dǎo)意見(jiàn)，柳州、玉林、梧州多個(gè)地市出臺(tái)了配套的PPP實(shí)施制度意見(jiàn)。下一步應(yīng)該設(shè)立具有實(shí)際操作意義的法律法規(guī)，建立標(biāo)準(zhǔn)化合同，明確項(xiàng)目過(guò)程可能出現(xiàn)的糾紛與事項(xiàng)，特別對(duì)公私雙方在合作關(guān)系中合法權(quán)益、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、財(cái)務(wù)補(bǔ)貼、契約變更應(yīng)做出法律約束；地方政府和各部門應(yīng)在各自職能范圍內(nèi)研究出臺(tái)PPP模式詳細(xì)操作指南；各縣級(jí)基層政府應(yīng)研究具體工作方案。

（二）拓寬項(xiàng)目融資渠道。國(guó)家發(fā)改委PPP專欄中要求PPP項(xiàng)目決策應(yīng)充分考慮項(xiàng)目的戰(zhàn)略價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、商務(wù)模式、可融資性以及管理能力，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式支持基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)，引導(dǎo)民間資本、外商資本參與PPP基金等，拓寬民間資本、外商資本參與PPP項(xiàng)目渠道。一方面，銀行部門及金融機(jī)構(gòu)可以優(yōu)化PPP項(xiàng)目融資的審批程序，對(duì)具有一定規(guī)模、信譽(yù)良好的自治區(qū)中小型企業(yè)發(fā)放少抵押、低擔(dān)保貸款，科學(xué)合理提供融資支持，提高資金利用效率。另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新方式吸引社會(huì)資本，比如政府聯(lián)合地方各級(jí)政府拓寬融資渠道，建立創(chuàng)新性融資平臺(tái)，引導(dǎo)非財(cái)政資金投入；搭建多方參與、市場(chǎng)化運(yùn)作的混合所有制基金管理公司，將分散使用的財(cái)政資金作為PPP項(xiàng)目基金進(jìn)行投放；設(shè)立城市發(fā)展基金推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)等。

（三）規(guī)范細(xì)節(jié)促使項(xiàng)目落地。積極穩(wěn)妥推進(jìn)項(xiàng)目落地是PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)。各市縣政府對(duì)推進(jìn)項(xiàng)目落地承擔(dān)主要責(zé)任。在甄別項(xiàng)目過(guò)程中，政府部門應(yīng)充分發(fā)揮各行業(yè)專業(yè)職能，積極開(kāi)展項(xiàng)目前期工作，識(shí)別出適合PPP模式的項(xiàng)目，并在制定PPP項(xiàng)目方案過(guò)程中，充分考慮公私雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益分配機(jī)制，待多方考量完善之后再向社會(huì)資本公布及推介，對(duì)于轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目的續(xù)建項(xiàng)目，政府部門更應(yīng)該加以周全考慮，不能把不適于PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目強(qiáng)行轉(zhuǎn)化或倉(cāng)促上馬。項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到落地的每一環(huán)節(jié)需要各政府及執(zhí)行部門針對(duì)性地制定出適用性規(guī)章制度，可借鑒示范項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，對(duì)阻礙項(xiàng)目落地的原因加以剖析與完善。

（四）建立專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和合理激勵(lì)體系。為了能對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目全過(guò)程全方位提供技術(shù)支持和績(jī)效評(píng)價(jià)管理，應(yīng)聯(lián)合發(fā)改、住建、規(guī)劃、財(cái)務(wù)、工程人員及私營(yíng)企業(yè)人員、社會(huì)公眾等成立第三方機(jī)構(gòu)，專門承擔(dān)項(xiàng)目咨詢、評(píng)價(jià)及政策服務(wù)。該機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府和私營(yíng)部門，能夠站在項(xiàng)目的角度客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目的優(yōu)劣。其次，政府為了有效吸引民間資本投資，應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制和優(yōu)惠政策激勵(lì)體系，如借鑒其他省市經(jīng)驗(yàn)，可以按照項(xiàng)目總投資額、存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化規(guī)模、積極加入公益項(xiàng)目等條件進(jìn)行資金補(bǔ)助、貸款貼息、營(yíng)運(yùn)補(bǔ)貼和專項(xiàng)扶持等。