程序優(yōu)先與重大行政決策程序優(yōu)化

◎蔣永甫 王寧泊

程序優(yōu)先與重大行政決策程序優(yōu)化

◎蔣永甫 王寧泊

一、程序的重要性

根據(jù)經(jīng)典的行政理論，行政就是決策，決策過(guò)程就是各種矛盾和利益妥協(xié)的過(guò)程。在決策過(guò)程中，決策程序顯得特別重要，因?yàn)闆Q策程序決定了決策結(jié)果。行政決策分為一般行政決策和重大行政決策，一般行政決策屬于常規(guī)性決策，而重大行政決策是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)重大的政府規(guī)章草案、宏觀調(diào)控和政策措施、重大社會(huì)管理事務(wù)、重大的項(xiàng)目投資以及重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制定等的處理。相應(yīng)地行政決策程序也分為一般行政決策程序和重大行政決策程序。一般而言，重大行政決策程序核心程序可以概括為：決策調(diào)研、公眾參與、專家論證、 （社會(huì)穩(wěn)定）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定、決策后評(píng)估、決策監(jiān)督和責(zé)任追究等環(huán)節(jié)，它是一系列動(dòng)作過(guò)程的集合，環(huán)環(huán)相扣，相互影響，也是政府決策科學(xué)化的重要保證。

重大行政決策的失誤源于對(duì)決策程序的忽視或漠視。事實(shí)上，重大行政決策程序是重大行政決策的一種行為規(guī)范，保障重大行政決策的透明性、民主性和科學(xué)性。重大行政決策程序要求行政機(jī)關(guān)和行政首長(zhǎng)在做出重大行政決策時(shí)，必須聽(tīng)取公眾和中立的咨詢機(jī)構(gòu)、專家的意見(jiàn)，防止獨(dú)斷專行；必須堅(jiān)持公開(kāi)原則，接受社會(huì)公眾對(duì)重大行政決策的監(jiān)督。將重大行政決策程序明確公布于人民面前，讓人民理解重大行政決策的機(jī)制及其過(guò)程，可以減少重大行政決策的執(zhí)行阻力，提升重大行政決策的質(zhì)量和效率。從一定意義上講，程序決定結(jié)果。好的重大行政決策離不開(kāi)好的決策程序的規(guī)范。正因?yàn)槿绱?，重大行政決策程序問(wèn)題日益引起了中央和各級(jí)政府的廣泛關(guān)注。2014年中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)提出把 “公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”確定為重大行政決策法定程序，以確保重大行政決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院也啟動(dòng)了 “重大行政決策程序暫行條例”的立法工作。就地方而言，一些省市區(qū)也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范地方重大行政決策程序的 “規(guī)定”或 “實(shí)施辦法”。重大行政決策程序法治化建設(shè)正在積極推進(jìn)之中。

二、我國(guó)重大行政決策程序存在的問(wèn)題

重大行政決策程序方面存在的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為重大行政決策事項(xiàng)的界定不清、公眾參與過(guò)程形式化、決策信息透明度低、缺乏重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制等。

第一，重大行政決策事件界定不清。關(guān)于什么是重大行政決策事項(xiàng)，缺乏明確地界定。羅豪才教授 （2011）將重大行政決策分為六大類(lèi)，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、自然資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)、政府的重大管理措施或地方立法、重大的項(xiàng)目投資以及重大突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案制定。一般而言，不同層級(jí)政府的重大行政決策事件不具有可比性。如國(guó)家層面的重大行政決策事項(xiàng)不同于地方層面的重大行政決策事件。因此，不同層級(jí)地方政府應(yīng)就不同層級(jí)的地方重大行政決策事件加以列舉，明確重大行政決策事項(xiàng)，在此基礎(chǔ)上保證重大行政決策遵守重大行政決策的程序要求。

第二，重大行政決策程序立法滯后，各種規(guī)避決策程序的現(xiàn)象廣泛存在。盡管中共十八屆四中全會(huì)提出了關(guān)于重大行政決策程序制度化的要求，提出了包括公眾參與、專家咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查以及集體討論決定五個(gè)方面的要求，但這只是宏觀引領(lǐng)上的指導(dǎo)性文件，尚沒(méi)有專門(mén)針對(duì)重大行政決策程序方面的國(guó)家立法。同時(shí)，從各地方的重大行政決策立法來(lái)看，有關(guān)重大行政決策程序的規(guī)定尚未統(tǒng)一，也存在相關(guān)環(huán)節(jié)缺失的狀態(tài)，導(dǎo)致重大行政決策無(wú)程序可依，規(guī)避程序而進(jìn)行重大行政決策的現(xiàn)象廣泛存在。概括起來(lái)，主要包括拋開(kāi)程序而決策、改變或曲解程序而決策、躲避程序去決策和利用程序而決策等。重大行政決策的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制又會(huì)使重大行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化規(guī)定流于形式。如某省的行政決策程序要求 “重大行政決策在集體審議的基礎(chǔ)上由行政首長(zhǎng)做出決定”，又如某中部省出臺(tái)的重大行政決策程序規(guī)定提出， “重大行政決策都要經(jīng)過(guò)首長(zhǎng)的確定和批準(zhǔn)”。

第三，公眾參與制度的不完善，決策咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性堪憂。公眾參與是重大行政決策程序的重要環(huán)節(jié)，但在現(xiàn)實(shí)中往往容易被 “形式化”，淪為 “走秀” “走過(guò)場(chǎng)”，民主程序被虛化。以聽(tīng)證會(huì)為例，地方政府重大行政決策的相關(guān)規(guī)定要求舉行聽(tīng)證會(huì)，但經(jīng)過(guò)地方政府的巧妙制度安排，往往可以限制參與聽(tīng)證的公眾人數(shù)，并對(duì)參與公眾進(jìn)行過(guò)濾，以保證重大行政決策獲得通過(guò)。另一方面，由于政府信息公開(kāi)內(nèi)容不詳細(xì)，公布哪些信息也都是由政府部門(mén)說(shuō)了算，公眾掌握的信息有限，限制了聽(tīng)證會(huì)成為公眾參與重大行政決策的平臺(tái)作用，聽(tīng)證會(huì)成為為政府重大行政決策背書(shū)的工具。最值得深思的是，聽(tīng)證會(huì)上公眾的意見(jiàn)能否被采納到重大行政決策之中也是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。

決策咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)化知識(shí)可以使重大行政決策更加理性，減少重大行政決策的風(fēng)險(xiǎn)概率。但是決策機(jī)構(gòu)作為政府聘請(qǐng)的外腦，和政府之間也構(gòu)成一定的利益關(guān)系，政府也可能會(huì)為了達(dá)到自己的行政目標(biāo)而聘請(qǐng)一些 “御用專家”混淆視聽(tīng)。因此，決策咨詢機(jī)構(gòu)是否會(huì)客觀真實(shí)的分析問(wèn)題，能否保持獨(dú)立性也需要質(zhì)疑。沒(méi)有篩選、評(píng)估和考核等機(jī)制，現(xiàn)實(shí)中將存在更多的 “偽咨詢機(jī)構(gòu)”，其咨詢質(zhì)量對(duì)于重大行政決策的科學(xué)性也大打折扣。

第四，重大行政決策過(guò)程中信息的公開(kāi)重結(jié)果輕過(guò)程，且與公眾間的互動(dòng)少。對(duì)于重大行政決策程序而言，從問(wèn)題出現(xiàn)、目標(biāo)確定到方案擬定和選擇，再到政策執(zhí)行和評(píng)估，具體過(guò)程并非全部公布，大部分地方政府僅僅對(duì)于決策最終結(jié)果進(jìn)行公示。廣大公眾對(duì)于重大程序具體如何展開(kāi)、達(dá)到什么結(jié)果、參與決策的人員、決策決定的原因等信息依然缺失?，F(xiàn)實(shí)生活中，由于重大決策過(guò)程中缺乏充分互動(dòng)與理解，往往會(huì)使政策的貫徹執(zhí)行變得艱難。例如，某市決定建立垃圾處理廠，居民由于擔(dān)心垃圾處理對(duì)居住環(huán)境和附近居民身心造成危害，就地進(jìn)行抗議的群體性事件。實(shí)際上，這一垃圾選址點(diǎn)的規(guī)劃僅僅是政府行政決策的規(guī)劃階段，還未實(shí)施。但政府由于決策前期的信息不公開(kāi)，也未與公眾進(jìn)行選址方面的互動(dòng)溝通，導(dǎo)致這一工程提前夭折。

第五，重大行政決策監(jiān)督和追究等機(jī)制不健全。重大行政決策的五大程序并未對(duì)監(jiān)督環(huán)節(jié)提出明確要求。集體都有責(zé)，則集體全無(wú)責(zé)。地方政府在立法與實(shí)踐中往往對(duì)于重大決策中自由裁量權(quán)的監(jiān)督與控制流于形式。一是內(nèi)部監(jiān)督效果差。決策者與監(jiān)督者本同屬于同一利益體，不能形成相互制約的關(guān)系。要真正的發(fā)揮這種內(nèi)部監(jiān)督的方式，必須堅(jiān)持內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。此外，重大決策由黨委所決策的事情，政府法制部門(mén)等內(nèi)部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督功能未能發(fā)揮。二是外部監(jiān)督缺失，來(lái)自外部監(jiān)督的人大法制委等監(jiān)督部門(mén)長(zhǎng)期功能失效。新聞媒體監(jiān)督缺乏長(zhǎng)期化、動(dòng)態(tài)化、連續(xù)性的報(bào)道，媒體的獨(dú)立性發(fā)聲也經(jīng)常受阻。人民群眾的監(jiān)督也缺乏相應(yīng)的有效途徑和保障制度，監(jiān)督機(jī)制不健全。針對(duì)重大行政決策失誤造成的嚴(yán)重后果，以及決策程序失誤的追究責(zé)任機(jī)制尚未正式構(gòu)建起來(lái)。在實(shí)踐中，拍腦袋決策，拍胸脯決策，決策錯(cuò)了之后拍屁股走人的現(xiàn)象廣泛存在。因此，除了從行政決策程序上保證重大行政決策的質(zhì)量外，還必須建立重大行政決策的終身責(zé)任制度和責(zé)任倒查機(jī)制。如果各級(jí)政府特別是行政首長(zhǎng)沒(méi)有按照法定程序來(lái)決策，造成重大損失，就要終身追究責(zé)任。

三、完善重大行政決策程序的優(yōu)化路徑

針對(duì)當(dāng)下我國(guó)重大行政決策程序中存在的問(wèn)題，需要從以下幾個(gè)方面做進(jìn)一步的優(yōu)化重大行政決策程序。

第一，界定好重大行政決策的范圍。重大行政決策涉及的領(lǐng)域、利益相關(guān)者、財(cái)政資金等非常之大，一旦決策失誤就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成巨大的影響。各區(qū)域應(yīng)依據(jù)自身的具體情況，結(jié)合全局性的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)可以量化的資金、時(shí)間、人數(shù)等進(jìn)行量化，且避免使用籠統(tǒng)、模糊的語(yǔ)言去概括。同時(shí)，不同層級(jí)地方政府應(yīng)就本層級(jí)政府的重大行政決策事件，可采取 “概括+正面列舉”模式來(lái)明確重大行政決策事項(xiàng)，例如 《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》第二章第五條首先對(duì)重大事項(xiàng)做出高度概括，并對(duì)所包括總體規(guī)劃在內(nèi)的八種事項(xiàng)進(jìn)行列舉。關(guān)于范圍的界定也可借鑒邯鄲市 “概括+正面列舉+反面列舉”或蘇州市 “目錄管理機(jī)制”等模式。

第二，制定統(tǒng)一的重大行政決策程序法。從行政法發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，對(duì)行政權(quán)的限制包括對(duì)行政決策權(quán)的法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)了從對(duì)行政權(quán)的實(shí)體規(guī)則限制和嚴(yán)格的合法性審查控制轉(zhuǎn)為事中的程序控制。 “程序控制之所以重要，就是因?yàn)樵趯?shí)體上不得不賦予行政機(jī)關(guān)很大的權(quán)力?！庇贸绦蚩刂苼?lái)取代實(shí)體控制，逐步成為行政法發(fā)展的主流。因此，就重大行政決策而言，可以考慮在全國(guó)層面統(tǒng)一制定重大行政決策程序法，以此規(guī)范不同層級(jí)地方政府的重大行政決策，從根本上打破 “重實(shí)體，輕程序”的傳統(tǒng)慣性思維，避免重大行政決策程序各地不一的現(xiàn)象。從重大行政決策的立項(xiàng)、信息公開(kāi)化、分析評(píng)估、專家咨詢到公眾的參與等程序做出明確的制度安排，使決策過(guò)程有法可依，有章可循。

第三，不斷完善公眾參與和決策咨詢程序。公眾參與是重大決策程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是決策民主化、科學(xué)化的關(guān)鍵基石，也是作為決策利益相關(guān)者之間相互博弈的緩沖帶。在重大行政決策中能夠充分吸取公眾的意見(jiàn)，有利于提高決策的質(zhì)量。完善公眾參與的方式和途徑，可以采取包括聽(tīng)證會(huì)在內(nèi)的各種形式。為防止這種參與形式的形式化，政府在重大行政決策前還可以通過(guò)主動(dòng)走訪調(diào)查、座談與問(wèn)卷等形式收集民眾智慧。在當(dāng)下多元利益主體交匯發(fā)展的大形勢(shì)下，在聽(tīng)證會(huì)前的調(diào)查宣傳、會(huì)中的信息披露、參會(huì)代表選取、公眾意見(jiàn)采納，會(huì)后的方案修正與評(píng)估等方面要積極借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷平衡公眾參與下的利益博弈。高水平、多領(lǐng)域的政策研究機(jī)構(gòu)和專家隊(duì)伍建設(shè)是重大行政決策科學(xué)化的重要基礎(chǔ)。以美國(guó)為例，從參與決策的咨詢委員會(huì)來(lái)講就有律師、科學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、工程師、統(tǒng)計(jì)學(xué)家、談判專家等。他們成為地方政府在重大行政決策時(shí)的專業(yè)性、典型性、高效性的專家智庫(kù)，保證政府重大行政決策的質(zhì)量。我們?cè)跇?gòu)建咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展的道路上應(yīng)該基于政策、資金等手段支持“政府外腦”的作用，提升整體決策咨詢機(jī)構(gòu)的智力水平，也鼓勵(lì)民間智庫(kù)的進(jìn)一步發(fā)展， “旁聽(tīng)則暗，兼聽(tīng)則明”。在專家的選取方面，也需要進(jìn)行更多的資格認(rèn)證與審核，最好的辦法是將這些專家小組的選取交給民眾來(lái)進(jìn)行選擇，保持專家小組的基本獨(dú)立性。同時(shí)，鼓勵(lì)決策部門(mén)與咨詢機(jī)構(gòu)之間的充分聯(lián)系與溝通。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在涉及重大行政決策時(shí)，還需要多聽(tīng)取人大、政協(xié)、民眾等各界聲音，利用好專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行效益最大化的決策支持。

第四，提升決策過(guò)程和決策信息的透明度。除了要保密的重大決策外，政府基本決策信息的公開(kāi)是進(jìn)行科學(xué)決策、民主決策的先提條件。只有在重大行政決策過(guò)程和決策信息充分公開(kāi)透明的情況下，政府和民眾、政府和咨詢機(jī)構(gòu)、民眾與民眾之間的信息交流才比較通暢，才能做到?jīng)Q策過(guò)程和結(jié)果信息公開(kāi)的統(tǒng)一。因此，我們也需要逐步公開(kāi)重大行政決策的目標(biāo)動(dòng)機(jī)、決策程序具體流程、參與討論的各方意見(jiàn)、決策方案的評(píng)估結(jié)果和決策方案的可行性、合理性、合法性論證等信息，使民眾在信息對(duì)稱情況中進(jìn)行利益最大化博弈，保障決策的順利制定；政府機(jī)關(guān)需要積極關(guān)心公眾真正想知道的信息，遇到民眾對(duì)決策的質(zhì)疑和意見(jiàn)，政府也要及時(shí)進(jìn)行信息的溝通與解釋，努力推進(jìn) “陽(yáng)光政府”建設(shè)。此外，要引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)媒體的積極參與和輿論引導(dǎo)，將公眾最為關(guān)注的政府政策、聽(tīng)證信息、決策過(guò)程、專家意見(jiàn)、評(píng)估結(jié)果等內(nèi)容進(jìn)行公布，保障公眾對(duì)重大決策的知情權(quán)，還可以提升問(wèn)責(zé)的效果。

第五，強(qiáng)化重大行政決策監(jiān)督程序和終身責(zé)任追究相關(guān)程序建設(shè)。重大行政決策程序必須在陽(yáng)光下運(yùn)行，民眾、司法機(jī)關(guān)和媒體都是強(qiáng)有力的監(jiān)督主體。就我國(guó)目前的重大行政決策的監(jiān)督制度而言，首先要加強(qiáng)行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，健全整個(gè)行政決策體系的層級(jí)監(jiān)督。加強(qiáng)人大和人大代表對(duì)重大行政決策程序的全程監(jiān)督，重點(diǎn)監(jiān)督?jīng)Q策程序的合理性、合法性，并充分保障人大的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)和否決權(quán)。外部監(jiān)督方面，要強(qiáng)化重大行政決策的 “合法性審查”，保證重大行政決策的 “合法性審查”具有 “一票否定”的作用。結(jié)合現(xiàn)實(shí)中的司法監(jiān)督受制于同級(jí)政府，可以考慮由人大常委會(huì)中的 “法制工作委員會(huì)”對(duì)重大行政決策進(jìn)行“合法性審查”。另外，要加強(qiáng)新聞媒體和廣大民眾的監(jiān)督權(quán)，廣開(kāi)言路，提升民眾的監(jiān)督意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，讓重大行政決策更好的利國(guó)利民。

建設(shè)終身責(zé)任追究機(jī)制和責(zé)任倒查機(jī)制。一是要精細(xì)化重大行政決策失誤的責(zé)任，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，既要有 “權(quán)利的清單”，也要有 “責(zé)任的清單”，細(xì)化權(quán)力和明確責(zé)任，有利于重大行政決策的監(jiān)督。二是責(zé)任追究程序和倒查程序的規(guī)范化，從立案、取證、決定和執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行明確化操作，改變當(dāng)下重大決策責(zé)任追究的多頭立法、上下不一、缺乏層次和措辭籠統(tǒng)等問(wèn)題。三是建立公務(wù)員退出機(jī)制，改變公務(wù)員終身任職的狀態(tài)，對(duì)于已經(jīng)造成巨大損失的官員應(yīng)徹底撤銷(xiāo)其公務(wù)員資格、待遇、級(jí)別等，避免當(dāng)下較為普遍的高調(diào)問(wèn)責(zé)后的低調(diào)復(fù)出。

（蔣永甫，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院教授；王寧泊，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。本文是國(guó)家社科基金項(xiàng)目 “農(nóng)村治理體制改革與機(jī)制創(chuàng)新研”<16BZZ051>階段性研究成果/責(zé)編劉玉霞）