我國“僵尸企業(yè)”的形成與治理

◎盛 壘

我國“僵尸企業(yè)”的形成與治理

◎盛 壘

“僵尸企業(yè)”現(xiàn)象是經(jīng)濟低效運行的突出體現(xiàn)，是我國經(jīng)濟模式發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，蘊含著嚴重的經(jīng)濟以及社會風(fēng)險，業(yè)已成為制約我國經(jīng)濟提質(zhì)增效的重要因素之一。近年來，國家屢屢 “重拳”調(diào)控和清理以“僵尸企業(yè)”為重點的低效無效產(chǎn)能，但事實上鮮有負債累累的 “僵尸企業(yè)”真正退出市場。相反，我國 “僵尸企業(yè)”的總量規(guī)模仍在不斷擴大，并呈現(xiàn)出由國企向民企、由傳統(tǒng)行業(yè)向新興行業(yè)蔓延的趨勢。從全局和長遠來看， “僵尸企業(yè)”的大量存在梗阻了資源要素的優(yōu)化再配置和社會再生產(chǎn)，必然導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)組織惡化、金融風(fēng)險加劇、資源浪費嚴重等系列問題，已構(gòu)成我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要障礙。加快破除沉疴日深的 “僵尸企業(yè)”痼疾，既是清理無效低效供給的必經(jīng)歷程，也是推動經(jīng)濟增長新動力形成的內(nèi)在需要。

一、我國 “僵尸企業(yè)”現(xiàn)象的基本特點

“僵尸企業(yè)”主要指那些已喪失自我修復(fù)能力和自我發(fā)展能力本應(yīng)退出市場，但由于政府補貼、銀行續(xù)貸等非市場因素而得以生存的企業(yè)。從總量規(guī)模、行業(yè)分布、區(qū)域差異以及企業(yè)所有權(quán)性質(zhì)等來看，目前我國 “僵尸企業(yè)”現(xiàn)象呈現(xiàn)出如下幾個基本特點。

1.“僵尸企業(yè)”的總量規(guī)模長期居高不下。根據(jù)中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院 （2016）發(fā)布的全國首份 《中國僵尸企業(yè)研究報告》，2000年中國工業(yè)部門的 “僵尸企業(yè)”比例高達27%，此后呈下降趨勢，并在2004年之后保持穩(wěn)定。2005—2013年我國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中的 “僵尸企業(yè)”占比約為7.51%。但值得注意的是，2012年以后，我國 “僵尸企業(yè)”的數(shù)量和占比開始出現(xiàn)大幅回升。2013年，中國工業(yè)企業(yè)中的 “僵尸企業(yè)”數(shù)量多達27000家，占全部規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的8%左右。由此來看，雖然近年來中國面臨的 “僵尸企業(yè)”問題已有所緩解，但無論絕對數(shù)量還是相對規(guī)模一直處于高位運行狀態(tài)。

2.產(chǎn)能過剩行業(yè)成為 “僵尸企業(yè)”重災(zāi)區(qū)。從行業(yè)分布來看，我國的 “僵尸企業(yè)”主要集中在一些產(chǎn)能過剩行業(yè)。而且，行業(yè)產(chǎn)能過剩越嚴重， “僵尸企業(yè)”占比也越高，說明產(chǎn)能過剩加劇催生 “僵尸企業(yè)”。據(jù)黃少卿、陳彥 （2017）的測算結(jié)果顯示，2015年我國所有上市公司中“僵尸企業(yè)”比例高于20%的7個行業(yè)分別為：鋼鐵 （58%）、采掘 （37%）、綜合 （33%）、農(nóng)林牧漁 （29%）、有色金屬 （28%）、休閑服務(wù)（27%）和化工 （21%），其中鋼鐵、有色、化工等都屬于國家嚴厲管控的產(chǎn)能嚴重過剩、庫存嚴重積壓的行業(yè)。除過剩行業(yè)外，計算機、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、電子信息等新興領(lǐng)域也出現(xiàn)了不少 “僵尸企業(yè)”，雖然行業(yè)占比還不太高 （4%左右），但 “僵尸企業(yè)”現(xiàn)象由傳統(tǒng)行業(yè)向新興行業(yè)蔓延的勢頭值得引起高度警惕。

3.國有 “僵尸企業(yè)”的比例要遠高于民企。大量研究和事實均已表明，我國的 “僵尸企業(yè)”以國有企業(yè)居多，國有企業(yè)中潛藏著國內(nèi)最大的“僵尸企業(yè)”群體。人大國發(fā)院課題組 （2016）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2005—2013年，我國國有和集體企業(yè)中的 “僵尸企業(yè)”比例均值高達18%，要遠高于私營企業(yè)7%的水平。事實上，相對私營企業(yè)而言，國有企業(yè)確實更容易成為 “僵尸企業(yè)”。身處產(chǎn)能過剩行業(yè)的民營企業(yè)一旦遭遇連年虧損，一般很少有機構(gòu)愿為其長期輸血，企業(yè)所有者會選擇將企業(yè)關(guān)?；蜣D(zhuǎn)讓。但是，國有企業(yè)卻可以繼續(xù)獲得銀行貸款或政府支持，因此能較長時間維持茍延殘喘，成為僵而不死、退而不出的 “僵尸企業(yè)”。

4.經(jīng)濟落后地區(qū) “僵尸企業(yè)”壓力也更大。從區(qū)域分布來看，我國的山東、廣東、江蘇、上海等經(jīng)濟發(fā)達的沿海省份， “僵尸企業(yè)”的數(shù)量規(guī)?？傮w更大，這是因為這些東部沿海地區(qū)是國有企業(yè)改革的 “先行者”，由于當時政策不配套、改制不規(guī)范等歷史因素，導(dǎo)致出現(xiàn)了較多 “僵尸企業(yè)”遺留問題。但是，東部發(fā)達地區(qū)的企業(yè)基數(shù)較大，因此 “僵尸企業(yè)”的占比并不很高。事實上，廣東、江蘇、北京、上海、重慶等省市工業(yè)基礎(chǔ)好，轉(zhuǎn)型升級快，面臨的 “僵尸企業(yè)”壓力并不大。問題真正嚴重的是甘肅、貴州、青海等經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部省份以及國有企業(yè)較多的老工業(yè)、資源型省份，比如東北三省、河北、內(nèi)蒙古、山西等等。這些省區(qū)的 “僵尸企業(yè)”數(shù)量雖少，但占比很高。而且，這些地區(qū)的經(jīng)濟增長本就困難，經(jīng)濟困難和 “僵尸企業(yè)”問題一旦形成惡性循環(huán)，勢必給 “僵尸企業(yè)”的清理帶來更大挑戰(zhàn)。

二、政府的過度干預(yù)是我國 “僵尸企業(yè)”形成的主要根源

“僵尸企業(yè)”的形成既是我國特定歷史環(huán)境下產(chǎn)生的經(jīng)濟現(xiàn)象，亦是長期發(fā)展積累下的必然產(chǎn)物，其成因可謂錯綜復(fù)雜。這其中既有整個外部經(jīng)濟形勢出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)造成的沖擊，也有企業(yè)自身經(jīng)營決策不當?shù)任⒂^層面的原因，當然與國家宏觀經(jīng)濟政策發(fā)生變化亦不無關(guān)聯(lián)。但追根朔源，政府的過度干預(yù)以及體制機制不完善等非市場因素，才是我國 “僵尸企業(yè)”得以形成和存在的根源和本質(zhì)所在。

1.政府干預(yù)下的銀行信貸支持導(dǎo)致 “僵尸企業(yè)”淘而不汰。銀行信貸是企業(yè)的主要資金來源，“僵尸企業(yè)”的吸血性首先就體現(xiàn)在對銀行信貸支持的高度依賴。對銀行來說，一旦終止給 “僵尸企業(yè)”放貸，之前的貸款將難以收回，造成壞賬增加、利潤降低甚至虧損，因此銀行仍會選擇給 “僵尸企業(yè)”繼續(xù)放貸。但是，中國的銀行大都屬于國有并處于壟斷或半壟斷狀態(tài)，基本上不會由于市場淘汰機制而陷于破產(chǎn)，這就決定了中國的銀行不會像許多西方國家的銀行那樣面臨破產(chǎn)危機以及為化解該危機而產(chǎn)生的對 “僵尸企業(yè)”貸款的動機。那么，中國的銀行究竟為何要救助“僵尸企業(yè)”呢？

眾所周知，中國的銀行業(yè)主要為國有并受到政府部門的嚴格監(jiān)管，政府擁有任命國有商業(yè)銀行高層管理人員的權(quán)力，這就為政府干預(yù)銀行的信貸決策提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和組織保證。自1998年以來，中國銀行體系開始推行垂直化改革，各大國有銀行成為獨立法人，其分支機構(gòu)與地方政府不再是隸屬關(guān)系，信貸審批權(quán)也被收回，使得地方政府難以直接控制國有銀行地方分行的信貸資金配置。然而，全國各地城市商業(yè)銀行遍地開花，為政府扶持當?shù)仄髽I(yè)提供了新的金融平臺。所以，地方政府依然有能力干預(yù)銀行對政府支持的企業(yè)或困難企業(yè)持續(xù)放貸或低息放貸。研究表明，盡管這種貸款常常是低效的，但地方政府的治理特征及晉升壓力對轄內(nèi)城市商業(yè)銀行的信貸投放產(chǎn)生顯著影響。在這樣的制度背景下，銀行貸款給有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)，是因為擁有政府的 “關(guān)系”做軟性擔(dān)保。正是由于存在政府對銀行基于產(chǎn)權(quán)權(quán)利和行政權(quán)力的軟硬干預(yù)，銀行在平衡風(fēng)險收益和屈從政府的壓力下對相關(guān)企業(yè)，特別是大型國有企業(yè)提供更多低成本、長期限的貸款。如果沒有政府對企業(yè)過度的直接支持以及強制銀行對企業(yè)過度的間接支持，“僵尸企業(yè)”將很難從追求自身利益最大化的銀行取得持續(xù)廉價的資金。也就是說，銀行源源不斷的信貸扶持是導(dǎo)致 “僵尸企業(yè)”淘而不汰的罪魁禍首，而中國銀行業(yè)救助 “僵尸企業(yè)”在很大程度上則是源于政府干預(yù)。

2.“父愛主義”式的政府補助扶持造成 “僵尸企業(yè)”盛行不衰?！敖┦髽I(yè)”的吸血性不僅在于銀行救助，更在于政府補助。在發(fā)展本地經(jīng)濟、提高財政收入、維護社會穩(wěn)定、提高就業(yè)率、實現(xiàn)晉升等目標驅(qū)動下，中國的各級地方政府都有著強烈的動機干預(yù)轄內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營活動，使其不至于破產(chǎn)倒閉或退市。大型企業(yè)尤其是上市公司對于社會穩(wěn)定和保證就業(yè)十分重要，對當?shù)刎斦杖胍约暗胤叫蜗蟮纫簿哂兄匾绊?。如果企業(yè)破產(chǎn)倒閉或退市，會給地方政府造成很大經(jīng)濟社會壓力，也對任職官員的政績評價造成負面影響，甚至危及任職官員的政治聲譽和職務(wù)晉升。因此，地方官員會動用一切政策手段來支持當?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展，并傾向于將各種可利用的資源投向?qū)Ξ數(shù)亟?jīng)濟增長貢獻大的行業(yè)和企業(yè)。從干預(yù)的手段和方式看，除了通過運用產(chǎn)權(quán)權(quán)利和行政權(quán)力強制銀行對“僵尸企業(yè)”給予信貸支持外，地方政府對一些瀕臨破產(chǎn)倒閉的企業(yè)往往存在著 “父愛主義”式的直接補助和政策優(yōu)惠，并更多地體現(xiàn)了“保護弱者”的特點。在補助對象的篩選和補助程度的決定上，地方政府往往更多地向國有企業(yè)特別是大型國企傾斜，且傾向于救窮行為，而對非國有企業(yè)則傾向于救急行為，非國有企業(yè)通過建立政治關(guān)聯(lián)也能獲得更多的政府直接補助和政策優(yōu)惠。因此，政府直接補助和政策優(yōu)惠除了成為地方政府贏取 “晉升錦標賽”勝利的工具，并可能會誘發(fā)企業(yè)的過度購買行為和盈余操縱行為外，還將導(dǎo)致企業(yè)對政府的嚴重依賴。

事實上，盡管效果并不理想，但政府直接補助和政策優(yōu)惠在國內(nèi)企業(yè)中的確廣泛存在，政府為了鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級、技術(shù)改造、職工就業(yè)安置及節(jié)能減排等，會千方百計為其提供各類直接補助和政策優(yōu)惠。由于政府直接補助和政策優(yōu)惠明目繁多且缺乏明確的約束機制，依靠與政府的政治關(guān)聯(lián)爭取到的大量政府直接補助和政策優(yōu)惠，則成為了那些面臨退市的虧損企業(yè)迅速實現(xiàn)扭虧最為直接有效的方式。而這種救助式補助也確確實實在維持著 “僵尸企業(yè)”的存續(xù)狀態(tài)。因此，從我國 “僵尸企業(yè)”的形成看，地方政府對市場和企業(yè)的不當干預(yù)導(dǎo)致的低進入壁壘、高退出壁壘及企業(yè)成本外部化、風(fēng)險外部化、預(yù)算軟約束是中國產(chǎn)能過剩的成因，大批本應(yīng)被市場淘汰的企業(yè)在政府干預(yù)下繼續(xù)運營，成為 “僵尸企業(yè)”。

總而言之，政府干預(yù)下的銀行救助及政府補助和政策優(yōu)惠對于我國 “僵尸企業(yè)”現(xiàn)象的形成難辭其咎。銀行對 “僵尸企業(yè)”的救助僅僅只是政府干預(yù)下的一個結(jié)果，政府對銀行和企業(yè)的過度干預(yù)才是我國 “僵尸企業(yè)”形成的真正根源。另外，市場出清機制和企業(yè)退出機制不健全，也是導(dǎo)致 “僵尸企業(yè)”大量存在、難以退出的重要因素。

三、治理 “僵尸企業(yè)”重在改革體制機制

“僵尸企業(yè)”是我國經(jīng)濟發(fā)展的 “痛點”，雖占據(jù)了大量信貸及生產(chǎn)資源，卻難以創(chuàng)造有效供給，導(dǎo)致資源錯配，拖累經(jīng)濟效率。同時， “僵尸企業(yè)”群體的存在擠占了優(yōu)質(zhì)企業(yè)的成長空間，扭曲正常的市場競爭秩序，并抑制了 “創(chuàng)造性破壞”機制作用的發(fā)揮。我國的“僵尸企業(yè)”現(xiàn)象誠然有經(jīng)濟周期性轉(zhuǎn)換方面的原因，但更多是源于體制機制層面的因素。因此，要從根本上化解和治理我國 “僵尸企業(yè)”問題，就必須從體制機制改革入手，不可將 “僵尸企業(yè)”的大規(guī)模出現(xiàn)完全歸咎于宏觀經(jīng)濟下行。

1.減少政府的不當干預(yù)。既不要利用行政力量去推動企業(yè)兼并重組，也不要給轄內(nèi)企業(yè)施加超出其負擔(dān)能力的就業(yè)壓力和財稅壓力，更不要給缺乏效率、生存無望的 “僵尸企業(yè)”提供各種形式的補貼和救助，而應(yīng)盡量由市場機制決定其破產(chǎn)、重組還是存續(xù)，以及存續(xù)企業(yè)轉(zhuǎn)型、改革的方向。這一方面要減少GDP在地方政府績效考核中的比重，從根本上消除政府干預(yù)企業(yè)和經(jīng)濟的內(nèi)在沖動。同時，地方政府也應(yīng)改革思路，從 “保崗位”轉(zhuǎn)向 “保民生”，退出對經(jīng)濟領(lǐng)域的直接干預(yù)，加大社會保障力度，中央政府要適度增加對地方政府的轉(zhuǎn)移支付。另一方面，政府要審慎使用產(chǎn)業(yè)政策，糾正不恰當?shù)呢斦a貼等市場扭曲行為，實現(xiàn)從選擇性產(chǎn)業(yè)政策向?qū)λ衅髽I(yè)一視同仁的功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變。但需指出的是，強調(diào)減少政府干預(yù)并不是忽視政府的作用。相反，中國 “僵尸企業(yè)”的清理處置必然需要政府行政力量的介入，特別是銀行在政府壓力下對“僵尸企業(yè)”提供的政策性貸款很難僅依靠市場力量得以妥善解決。因此，在治理和處置“僵尸企業(yè)”過程中，政府和市場應(yīng)各負其責(zé)，而政府的一項重要職責(zé)就是為讓市場發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。

2.硬化銀行預(yù)算軟約束。金融監(jiān)管寬松縱容銀行從事 “僵尸借貸”是 “僵尸企業(yè)”大量存在的政策推手，銀行的預(yù)算約束軟化是 “僵尸企業(yè)”產(chǎn)生的重要土壤。只有硬化銀行的預(yù)算軟約束，才能營造相對公平競爭的市場環(huán)境，提高市場配置資源的效率。一是要加強對銀行體系的監(jiān)管，對銀行貸款的質(zhì)量進行有力的監(jiān)督。加快推動商業(yè)銀行不良資產(chǎn)顯性化，切斷對 “僵尸企業(yè)”的輸血機制。二是減少地方政府對轄區(qū)內(nèi)銀行的行政干預(yù)，通過制定相關(guān)的法律法規(guī)，確保銀行體系的相對獨立性。第三，在宏觀調(diào)控過程中，中央和地方政府要減少施加給銀行的保增長壓力，共同提高銀行的防范風(fēng)險能力和預(yù)算約束硬化。

3.加快完善市場退出機制。完善的市場退出機制是 “僵尸企業(yè)”有效出清的重要保障條件，同時也是一整套防范 “僵尸企業(yè)”再次大規(guī)模產(chǎn)生的預(yù)防措施。構(gòu)建 “防止再發(fā)生”和實現(xiàn)企業(yè)順暢退出的體制機制環(huán)境，一要完善市場化破產(chǎn)機制，依法依規(guī)處置 “僵尸企業(yè)”。完善《企業(yè)破產(chǎn)法》，制訂相應(yīng)的實施細則，形成規(guī)范快捷的市場破產(chǎn)淘汰退出機制，使 “僵尸企業(yè)”的破產(chǎn)、兼并、重組有法可依，也讓企業(yè)形成穩(wěn)定預(yù)期，打消僥幸心理。制定以外部性要求為主的各類行業(yè)和企業(yè)標準，包括技術(shù)、環(huán)保、安全、能效、質(zhì)量標準等，尤其是環(huán)保、能效、安全這三個外部性效應(yīng)明顯的標準應(yīng)成為依規(guī)淘汰落后和 “僵尸”的主要手段。另外，為及時處置 “僵尸企業(yè)”，可借鑒美國的做法，成立專門的破產(chǎn)法庭，集中審理企業(yè)破產(chǎn)重整案件，簡化司法流程，降低司法處置成本。二是學(xué)習(xí)日本在處置 “僵尸企業(yè)”時的經(jīng)驗，把預(yù)防失業(yè)和促進再就業(yè)作為重要目標，妥善安置失業(yè)員工，完善社會保障機制，實現(xiàn) “僵尸企業(yè)”重整和破產(chǎn)清算退出的 “軟著陸”和“無震蕩”目標。

（盛壘，上海社科院世界經(jīng)濟研究所副研究員。本文為國家社科基金青年項目 “‘僵尸企業(yè)’的形成機理、退出障礙及路徑優(yōu)化研究”＜16CJY039＞階段性成果/責(zé)編 張棟）