論中國國企改革路徑依賴

◎李昌庚

論中國國企改革路徑依賴

◎李昌庚

2016年10月，習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)國有企業(yè)深化改革，堅(jiān)定不移把國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。如果沒有充分考慮到社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國國情及國家改革與發(fā)展戰(zhàn)略大背景，而簡單從企業(yè)市場經(jīng)濟(jì)法則來看，有些人或許對(duì) “把國企做強(qiáng)做優(yōu)做大”等存有疑慮，從而影響或誤導(dǎo)國企改革。如何準(zhǔn)確理解和把握習(xí)總書記上述講話精神，討論中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期國有企業(yè)改革路徑依賴就顯得很有必要。

一、國有企業(yè)市場定位

關(guān)于國有企業(yè)的缺陷與不足，理論界已經(jīng)闡述得很清楚，實(shí)踐也足以證明。從直接表象來看，主要包括效率低下、虧損嚴(yán)重、資產(chǎn)流失、債務(wù)危機(jī)、負(fù)擔(dān)沉重等。從深層原因來看，主要包括兩點(diǎn)：一是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體模糊而缺位，信息不對(duì)稱嚴(yán)重，委托代理成本高；二是國有企業(yè)與行政權(quán)力存在千絲萬縷的關(guān)系，具有公權(quán)力屬性和超經(jīng)濟(jì)性，容易形成政經(jīng)混合體，具有行政壟斷傾向，有違市場公平競爭規(guī)律。因此，國有企業(yè)難以也不應(yīng)當(dāng)成為一般市場競爭領(lǐng)域的主要主體。20世紀(jì)70年代末80年代初，西方發(fā)達(dá)國家國有企業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重平均為7.7%，相對(duì)比重最高的意大利也僅占24.7%。8個(gè)發(fā)達(dá)工業(yè)國家在1978—1991年間國有企業(yè)產(chǎn)值占GDP的平均值為7.8%，40個(gè)主要發(fā)展中國家大約在10%左右?？梢姡瑹o論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，國有企業(yè)都不是一般市場競爭領(lǐng)域的主要主體，但發(fā)展中國家相對(duì)發(fā)達(dá)國家比重稍微高一些。至于極少數(shù)非市場化國家和依賴石油等資源的國家另當(dāng)別論，也不具有可比性。

在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，國有企業(yè)作為國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的一種手段，主要存在于市場機(jī)制無法或難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域，以彌補(bǔ)市場失靈和起到再分配作用。一般而言，國有企業(yè)主要存在于關(guān)系國家安全、國家經(jīng)濟(jì)命脈以及涉及國計(jì)民生的公共基礎(chǔ)設(shè)施等特殊行業(yè)。國有企業(yè)在世界各國產(chǎn)業(yè)分布總體上具有趨同性，主要分布在規(guī)模經(jīng)濟(jì)突出的自然壟斷產(chǎn)業(yè)、資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)、公共性 （或外部經(jīng)濟(jì)性）產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、技術(shù)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等。因此，國有企業(yè)總體上往往具有社會(huì)公共性、外部經(jīng)濟(jì)性、必要壟斷性、非競爭性、非盈利性等特點(diǎn)。除了原蘇聯(lián)東歐等傳統(tǒng)社會(huì)主義國家及其他少數(shù)非市場化國家外，世界上很少有國家把利潤作為國有企業(yè)的首要目標(biāo)。如果單純?yōu)榱擞?，國有企業(yè)原則上就沒有成立的必要。這是國有企業(yè)與私有企業(yè)的一種社會(huì)分工，體現(xiàn)了國有企業(yè)具有私有企業(yè)所無法取代的特殊職能。國有企業(yè)也只有在這些領(lǐng)域才有集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。

從市場經(jīng)濟(jì)及國有企業(yè)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，一旦市場機(jī)制因戰(zhàn)爭、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等因素受到較大破壞時(shí)，再加上當(dāng)時(shí)不同程度的意識(shí)形態(tài)影響，往往是國有化比重相對(duì)較高的時(shí)期。包括西方國家在內(nèi)的許多國家在兩次世界大戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，通過政府投資或國有化等方式產(chǎn)生了一批國有企業(yè)，政府在推動(dòng)大企業(yè)集團(tuán)發(fā)展方面起到了加速作用。比如英國一戰(zhàn)時(shí)期投資成立了800多個(gè)軍事企業(yè)，將鐵路收歸國有等。法國二戰(zhàn)時(shí)期建立了法蘭西電力公司、法國雷諾汽車公司、法蘭西銀行等國有企業(yè)。美國二戰(zhàn)期間建立了2600個(gè)左右的國有企業(yè)。但是一旦戰(zhàn)爭或經(jīng)濟(jì)危機(jī)等影響市場機(jī)制發(fā)揮作用的因素結(jié)束，這些國家又將戰(zhàn)時(shí)或危機(jī)時(shí)期成立的許多國有企業(yè)通過私有化等方式清理掉。因而，包括西方國家在內(nèi)的許多國家經(jīng)歷了多次國有化和私有化交替的浪潮。即使這些國家國有化浪潮時(shí)期，國有企業(yè)也從來沒有成為市場經(jīng)濟(jì)的主要部分，仍是國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)市場缺陷的一種手段。比如英國在1974至1979年經(jīng)過第二次國有化浪潮后，國有企業(yè)總產(chǎn)值也才約占國民生產(chǎn)總值的13%。即便在西方國家國有企業(yè)比重較高的法國，當(dāng)時(shí)國有企業(yè)總產(chǎn)值才達(dá)到全國工業(yè)總產(chǎn)值的1/5；到1990年，國有企業(yè)總產(chǎn)值僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的18%。

然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展以及國家治理水平的不斷提高，處于充分管制下的私有企業(yè)也能起到糾正市場失靈的作用，國有企業(yè)也并非是再分配政策的唯一有效工具。凡是私有企業(yè)及其社會(huì)資本能夠解決的領(lǐng)域，政府原則上都要允許，實(shí)現(xiàn)國有資本有進(jìn)有退。因此，國有企業(yè)的存在空間進(jìn)一步收縮和限制。從發(fā)達(dá)國家來看，國有企業(yè)主要集中在交通運(yùn)輸業(yè)、郵電通信業(yè)、供水、供電、供氣等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。即使這些壟斷性產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和公共事業(yè)領(lǐng)域，國有企業(yè)也沒有絕對(duì)壟斷，也開始引入私人資本，航空、鐵路、石油、煤炭、汽車、鋼鐵、造船等重要領(lǐng)域大量引入私人資本，甚至全部私有化。比如英國的通信業(yè)、運(yùn)輸業(yè)的45%由私有企業(yè)承擔(dān)，比利時(shí)的供水、供電、供氣等國有化程度只有19.7%，日本國鐵也實(shí)現(xiàn)了私有化。在美國、加拿大、日本等國，除了郵政全部由國家投資外，其他領(lǐng)域都向私人資本開放。

當(dāng)然，對(duì)于后發(fā)型的發(fā)展中國家而言，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和趕超發(fā)達(dá)國家，建立國有企業(yè)除了彌補(bǔ)市場失靈外，還要考慮構(gòu)建國家工業(yè)及其國民經(jīng)濟(jì)體系、奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)創(chuàng)新與先導(dǎo)、扶持和提高企業(yè)市場競爭力等因素。比如20世紀(jì)90年代我國500家最大工業(yè)企業(yè)銷售收入在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)還不及美國通用汽車公司一家企業(yè)。而西方國家在二戰(zhàn)以后通過政府干預(yù)在較短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)了大企業(yè)集團(tuán)發(fā)展。這都值得包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家借鑒。同時(shí)，作為發(fā)展中國家，無論國家治理水平還是法治化水平都相對(duì)不高，社會(huì)管制能力不足。以上因素決定了包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家國有企業(yè)存在空間更多一些。但不管如何，市場經(jīng)濟(jì)及其國有企業(yè)發(fā)展方向具有規(guī)律性。

由此看來，立足于中國作為后發(fā)型發(fā)展中國家及其市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性，進(jìn)一步深化國企改革，合理界定國有企業(yè)的國家所有權(quán)市場邊界。這是習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)的 “把國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大”的邏輯前提。在國有資本應(yīng)當(dāng)進(jìn)入的領(lǐng)域，把國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大則是毫無疑問的。這是政府有所為、有所不為的重要體現(xiàn)。唯此，才能更好地理解和把握習(xí)總書記講話內(nèi)涵及其精神實(shí)質(zhì)。

二、中國國有企業(yè)改革現(xiàn)階段所面臨的問題

對(duì)于從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中國而言，國有企業(yè)改革經(jīng)歷了擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、 “利潤包干”、 “利改稅”、 “兩權(quán)分離”、“企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制”、 “公司化改制”為主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)改革及其現(xiàn)代企業(yè)制度等諸多過程。國有企業(yè)改革也經(jīng)歷了從 “政企分開”到 “政資分開”的改革路徑探索。

從中國社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型視角來看，相對(duì)于原蘇聯(lián)東歐等傳統(tǒng)社會(huì)主義國家的 “休克療法”而言，我國國有企業(yè)改革采取的漸進(jìn)式改革模式比較可行，實(shí)踐證明也是比較成功的，初步實(shí)現(xiàn)了“軟著陸”。但同時(shí)也帶來了一系列后遺癥，比如國企改革不徹底、反復(fù)、停滯等，甚至今天提出的許多國企改革的問題及其對(duì)策與建議在多年前就出現(xiàn)。具體而言，主要包括如下幾個(gè)方面：（1）國有企業(yè)市場定位在國家立法和政策層面上還不是很明晰，雖然國有企業(yè)不斷從競爭性領(lǐng)域退出，但比重依然過高，多數(shù)國有企業(yè)仍存在于一般競爭領(lǐng)域； （2）國有企業(yè)尤其中央國有企業(yè)數(shù)量雖然大幅下降，但依然較多，比如中央國有企業(yè)目前仍有102家，每家企業(yè)集團(tuán)又有大量大型國有或國有控股子公司等； （3）國有經(jīng)濟(jì)比重雖然不斷下降，但仍達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的1/3左右，遠(yuǎn)高于世界平均水平； （4）中央與地方國有企業(yè)分工及其關(guān)系與中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不是很協(xié)調(diào)； （5）國有企業(yè)按照公益類與商業(yè)類進(jìn)行的分類監(jiān)管及其區(qū)別法律規(guī)制還沒有解決； （6）國有企業(yè)治理與普通商事企業(yè)公司治理混淆與模糊，不僅異化了公司法等私法規(guī)范及其公司治理，而且也沒有真正解決國有企業(yè)治理問題等。

之所以如此，筆者認(rèn)為，原有的漸進(jìn)式改革模式具有探索性與嘗試性，常因不確定的改革思路、政府換屆更替、人事變動(dòng)、決策者之間的觀念分歧等因素而容易導(dǎo)致國企認(rèn)識(shí)模糊不定或缺乏明確的國企市場定位及其改革方向，甚至容易出現(xiàn)波折、反復(fù)或倒退等現(xiàn)象。而這在政治體制改革滯后等情況下又會(huì)進(jìn)一步延緩國有企業(yè)深化改革。

這些問題如若不能得到及時(shí)有效解決，將直接影響到市場主體、金融、證券、財(cái)稅、社會(huì)保障等市場經(jīng)濟(jì)體制完善和政治體制改革等，進(jìn)而影響到能否為中國社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型提供適宜的經(jīng)濟(jì)土壤。這也是黨的十八屆三中全會(huì)為何進(jìn)一步提出深化國企改革的原因所在。

三、國外國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

對(duì)于原蘇聯(lián)東歐國家而言，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，這是歷史發(fā)展必然的選擇。毫無疑問，以意識(shí)形態(tài)為主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的國有企業(yè)必須進(jìn)行市場化取向的改革。所以，這類國家的國有企業(yè)改革最為引人注目。即便以市場為基礎(chǔ)的西方國家以及其他許多發(fā)展中國家，在經(jīng)歷國有化浪潮之后，一旦戰(zhàn)爭、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等影響市場機(jī)制發(fā)揮作用的因素消除之后，也會(huì)面臨國有企業(yè)改革問題。

學(xué)界早有關(guān)于國外國有企業(yè)改革的詳細(xì)介紹，重復(fù)介紹并無多大意義，但從中梳理能夠?qū)χ袊鴩衅髽I(yè)改革有所助益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)則是必要的。具體而言，主要包括如下幾個(gè)方面：

1.普遍設(shè)立國有企業(yè)改革主管機(jī)構(gòu)。無論西方發(fā)達(dá)國家還是原蘇聯(lián)東歐等轉(zhuǎn)型國家和其他發(fā)展中國家大多如此。比如意大利的國家參與部、西班牙的國家工業(yè)局 （INI） （后來改制為國家工業(yè)控股公司）和資產(chǎn)剝離操作局（DOO）、俄羅斯的國家和地方國有財(cái)產(chǎn)管理委員會(huì)、企業(yè)私有化委員會(huì)、東德的國有財(cái)產(chǎn)委托管理局 （托管局）、波蘭的所有制改造部、匈牙利的國家財(cái)產(chǎn)局、國家私有化署、羅馬尼亞的私有化署、巴西的國有企業(yè)管理委員會(huì)、印度的國有企業(yè)局、工業(yè)與財(cái)政復(fù)興局等。

2.普遍為國有企業(yè)改革立法。無論西方國家還是原蘇聯(lián)東歐轉(zhuǎn)型國家和其他發(fā)展中國家大多如此。比如俄羅斯早先有 《俄羅斯私有化綱要》，1991年頒布了 《俄羅斯聯(lián)邦所有制法》、《俄羅斯關(guān)于國家企業(yè)和地方企業(yè)私有化法》，隨后又頒布了 《小私有化法》、 《長期歸國家所有的財(cái)產(chǎn)使用法》等；匈牙利1988年頒布了《經(jīng)濟(jì)結(jié)社法》、 《改造法》等；波蘭1990年頒布了 《國有企業(yè)私有化法》、 《設(shè)立所有制改造部法》等；捷克斯洛伐克1990年頒布了 《經(jīng)濟(jì)改革綱要》、 《財(cái)產(chǎn)歸還法》、私有化法案，隨后捷克也頒布了 《小私有化法》和 《大私有化法》等一系列私有化法案；保加利亞1992年頒布了 《私有化法》等；美國1945年頒布的 《政府公司控制法案》等；日本的 《國有鐵路改革法》、 《電信電話株式會(huì)社法》等；法國1983年頒布的 《公營部門民主化法》等；阿根廷1989年頒布的 《國家改革法》等；我國臺(tái)灣地區(qū)頒布的 《公營事業(yè)移轉(zhuǎn)民營條例》及其實(shí)施細(xì)則等。

3.原蘇聯(lián)東歐國家普遍采取 “休克療法”，付出沉重社會(huì)代價(jià)。原蘇聯(lián)東歐國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域普遍采取了 “休克療法”。國有企業(yè)改革也不例外。蘇東劇變前，許多國家國有經(jīng)濟(jì)比重高達(dá)80%以上，甚至90%以上。這些國家政府與國有企業(yè)的關(guān)系還沒有理順，還存在非常嚴(yán)重的 “大鍋飯”問題。這些國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌普遍缺乏相應(yīng)的市場基礎(chǔ)，比如資本市場、金融市場、人力資源市場等。有效的私有化需要相應(yīng)高效的金融市場等諸多市場基礎(chǔ)支撐。沒有鞏固的經(jīng)濟(jì)制度和完善的競爭框架的私有化是毫無用處的。因此，這些國家國有企業(yè)私有化改革付出了沉重社會(huì)代價(jià)，比如： “權(quán)貴資本主義”、外來資本壟斷、國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重、貧富差距迅速拉大、失業(yè)率嚴(yán)重、金融動(dòng)蕩等，進(jìn)而影響到國家政局動(dòng)蕩與沖突，社會(huì)撕裂與對(duì)立，甚至國家分裂等。

當(dāng)然，這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)具有相對(duì)性和歷史局限性。對(duì)于這些國家今天而言，這些到底是經(jīng)驗(yàn)還是教訓(xùn)尚需要?dú)v史檢驗(yàn)。但對(duì)于歷史慣性下的今天中國而言，如何實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化及其社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，國有企業(yè)改革借鑒上述經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)則是非常必要的。

四、中國進(jìn)一步深化國企改革的路徑依賴

我國國有企業(yè)改革已經(jīng)進(jìn)入了與政治等因素處于膠著狀態(tài)的攻堅(jiān)期和深水區(qū)。現(xiàn)在的問題是，我國是繼續(xù)采取原有的漸進(jìn)式改革模式還是激進(jìn)式改革模式 （或 “休克療法”）？筆者認(rèn)為，一方面，原有的漸進(jìn)式改革模式相對(duì)于容易改革的領(lǐng)域是行得通的，但如果繼續(xù)原有的改革模式，國企改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)則無法突破，改革實(shí)踐中面臨的上述后遺癥就證明了這一點(diǎn)，并將進(jìn)一步延續(xù)。20世紀(jì)90年代提出的許多國企改革觀點(diǎn)和對(duì)策至今依然存在就充分說明了這一點(diǎn)。因?yàn)檫@種改革模式最大的特點(diǎn)是：有時(shí)是主動(dòng)的，有時(shí)是被動(dòng)的，甚至有時(shí)是倒退的，缺乏明確的頂層設(shè)計(jì)。這勢(shì)必影響到我國市場經(jīng)濟(jì)體制完善和政治體制改革進(jìn)程。另一方面，我國沒有必要采取 “休克療法”。理由在于：一是我國國有企業(yè)改革已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了 “軟著陸”，無論國有企業(yè)數(shù)量和經(jīng)濟(jì)比重的下降、私有企業(yè)的發(fā)展、市場基礎(chǔ)的培育、社會(huì)保障制度的建立等都是當(dāng)初原蘇聯(lián)東歐國家所無法對(duì)比的。二是國有企業(yè)改革不是單純的企業(yè)改革，還涉及經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革等一系列配套改革。當(dāng)國企改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)時(shí)，尤其涉及諸多政治問題等膠著狀態(tài)困擾，更需要頂層設(shè)計(jì)。此時(shí)， “休克療法”不僅涉及國企改革，還涉及政治體制改革等，而這基于中國國情則是非常慎重的事情。即便當(dāng)初英國等許多國家國有化浪潮之后私有化過程中有些國有企業(yè)改革也經(jīng)歷了10多年之久，更何況中國國情下的國有企業(yè)改革?；诋?dāng)下國企改革基礎(chǔ)，不能畢其功于一役。

鑒于此，我國必須突破原有的漸進(jìn)式改革模式和激進(jìn)式改革模式困擾。一方面，在已有國企改革的基礎(chǔ)上，主動(dòng)深化經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域的全方位改革，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定改革路線圖，破除國企改革的瓶頸。另一方面，在主動(dòng)改革的前提下，吸取原蘇聯(lián)東歐等國家 “休克療法”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，做好配套改革措施的銜接與完善。對(duì)此，既不能簡單地以市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國家標(biāo)準(zhǔn)衡量中國，也不能簡單地以原蘇聯(lián)東歐等國家轉(zhuǎn)型變遷后的現(xiàn)狀苛求中國，而應(yīng)當(dāng)基于中國特殊國情，立足已有改革基礎(chǔ)，遵循歷史慣性，以史為鑒，政治權(quán)威主導(dǎo)下的主動(dòng)改革，以盡可能小的成本與代價(jià)完成國企改革、實(shí)現(xiàn)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)是我國較為理想選擇。

基于上述思路，我國進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革應(yīng)當(dāng)充分考慮如下幾個(gè)方面：

1.借鑒國際做法，設(shè)立或授權(quán)類似國企改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)國企改革。較為理想的做法是，在黨的十八屆三中全會(huì)成立的 “全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”基礎(chǔ)上，下設(shè)或授權(quán)類似專門負(fù)責(zé)國企改革的主管機(jī)構(gòu)，2015年成立的國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組即體現(xiàn)了這一思路，從而減少或避免部門之間的相互推諉、扯皮、利益沖突或內(nèi)耗等。由國企改革主管機(jī)構(gòu)按照市場規(guī)律列出改革路線圖、時(shí)間表和改革清單。設(shè)立或授權(quán)類似專門機(jī)構(gòu)既能把握改革實(shí)質(zhì)和方向，也能盡可能減少或避免國資流失。

2.借鑒國際做法，加強(qiáng)國有企業(yè)改革立法，從而為國企改革提供法治保障。具體包括：一是現(xiàn)實(shí)環(huán)境具備立法條件的，應(yīng)當(dāng)立法，如《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、 《國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》等；二是現(xiàn)實(shí)環(huán)境尚不具備立法條件的，因?yàn)閲蟾母锉旧砭途哂刑剿餍耘c突破性，留待條件成熟再考慮立法，如特殊企業(yè)立法、中央與地方國有企業(yè)關(guān)系問題等；三是某類產(chǎn)業(yè)或某個(gè)國有企業(yè)改革能夠單獨(dú)立法的，可以考慮單獨(dú)立法，如 《金融企業(yè)非上市國有產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則》等，像諸如當(dāng)初的中國鐵路總公司、中國鹽業(yè)總公司、中國林業(yè)集團(tuán)公司等改革可以考慮單獨(dú)立法；四是國企改革立法暫不宜提高立法位階的，或具有臨時(shí)性、階段性特點(diǎn)的立法，盡量以規(guī)范性文件或部門規(guī)章等形式出現(xiàn)，如 《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》、 《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》等。我國目前關(guān)于國企改革的專門立法并不多見，還需進(jìn)一步加強(qiáng)。其目的在于：從立法高度明確國企改革方向和具體措施，為國企改革提供法治保障，盡可能減少或避免國資流失等。

3.為國企改革提供保障資金，減少改革陣痛。自從2014年以來，我國多地通過企業(yè)聯(lián)合或政企聯(lián)合等多種方式成立國企改革發(fā)展基金，進(jìn)一步拓寬國企改革保障資金來源渠道，支付改革成本與代價(jià)，減少改革陣痛。比如北京成立京國瑞國企改革發(fā)展基金、上海成立信達(dá)國鑫國企混合所有制改革促進(jìn)基金、廣東成立了廣東國資改革發(fā)展基金、云南成立了國資壹號(hào)產(chǎn)業(yè)基金、廈門成立了國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)基金等。這些都是非常好的改革嘗試與做法，值得進(jìn)一步探索與推廣。除此以外，還可以進(jìn)一步探索國企改革保障資金籌集渠道。

4.凡是現(xiàn)有體制下能夠改革的領(lǐng)域，優(yōu)先改革。從我國目前來看，主要包括如下幾點(diǎn)：（1）國企按照公益類與商業(yè)類以及商業(yè)一類與二類的分類改革。根據(jù) 《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》規(guī)定，國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類兩種。所謂公益類國有企業(yè)，是指主要提供社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以保障民生、服務(wù)社會(huì)為主要目標(biāo)的國有企業(yè)。商業(yè)類國有企業(yè)又分為商業(yè)一類和商業(yè)二類兩種。商業(yè)一類是指主業(yè)處于充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)，即充分競爭類；商業(yè)二類是指主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，即特定功能類。在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，國有資本原則上將逐步退出一般市場競爭領(lǐng)域，主要向公益類和商業(yè)二類（特定功能類）國企集聚，并將成為國有企業(yè)主導(dǎo)類型。 （2）按照國有企業(yè)市場定位目標(biāo)及其分類改革要求，進(jìn)一步重組國有企業(yè)，依產(chǎn)業(yè)或行業(yè)特點(diǎn)有序推進(jìn)混合所有制改革和員工持股計(jì)劃等，比如鋼鐵、能源、電力、交通、鹽業(yè)、林場、金融等領(lǐng)域的國企改革。其中，西方國家國企改革中的“黃金股”制度值得借鑒。 （3）改革國資委和財(cái)政部門等，建立若干國有資本投資運(yùn)營公司，構(gòu)建科學(xué)合理的企業(yè)國有資本出資人制度和相應(yīng)的監(jiān)管制度。 （4）在國企分類改革等基礎(chǔ)上，國有企業(yè)按照國家公私產(chǎn)分類進(jìn)行區(qū)別法律規(guī)制，加強(qiáng)國有企業(yè)特殊立法，準(zhǔn)確界定國有企業(yè)治理模式及其監(jiān)管制度。

5.凡是現(xiàn)有體制下難以改革的領(lǐng)域，則通過政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的改革進(jìn)行協(xié)同推進(jìn)。比如某些領(lǐng)域的混合所有制改革、中央與地方國有企業(yè)的功能定位區(qū)分及其關(guān)系等。這些領(lǐng)域的改革尤其需要政治體制改革、金融財(cái)稅、社會(huì)保障等領(lǐng)域改革的協(xié)同推進(jìn)。而這些改革又需要置身于整個(gè)國家改革的頂層設(shè)計(jì)藍(lán)圖中。因而，立足歷史慣性下的今日中國，某些領(lǐng)域的國企改革暫時(shí)滯后是必要的，而非圖一時(shí)之倉促改革而紊亂改革布局或致改革失敗。

6.進(jìn)一步深化國企改革需要注意的幾個(gè)問題。主要包括如下：

（1）妥善、謹(jǐn)慎使用國企改革用語。國企改革在有些國家推行私有化階段也有不同稱呼，如墨西哥的 “非參與化”、巴西的 “靈活化”、玻利維亞的 “資本化”等?？紤]到中國國情、歷史慣性以及路徑依賴等因素，尤其國企改革已經(jīng)到了有進(jìn)有退的階段，我國更需要謹(jǐn)慎處理，所謂的 “民營化”以及當(dāng)下提出的 “混合所有制改革”、 “員工持股計(jì)劃”等均體現(xiàn)了決策者政治智慧與策略，絕非某些人所說的中庸或折衷做法。關(guān)鍵要看國企改革的實(shí)質(zhì)與方向是否符合市場規(guī)律。

（2）無論理論界還是實(shí)務(wù)界存在一個(gè)誤區(qū)，即認(rèn)為商業(yè)類國企尤其商業(yè)一類 （充分競爭類）國企應(yīng)當(dāng)按照完全市場化方式運(yùn)作，進(jìn)退應(yīng)由市場來選擇。筆者以為，這是一種理想化的愿景，國有企業(yè)的公權(quán)力屬性決定了其容易產(chǎn)生行政壟斷傾向，有違市場公平競爭規(guī)律，擠壓私人空間。因此，政府在市場競爭領(lǐng)域要盡可能減少既制定游戲規(guī)則、又直接參與游戲規(guī)則的現(xiàn)象，國有資本要主動(dòng)退出一般市場競爭領(lǐng)域或盡可能降低國有資本比例。

（3）通過社會(huì)保障制度、國企改革發(fā)展基金、供給側(cè)改革等措施，盡可能減少或避免國有企業(yè)尤其央企混合所有制改革過程中可能出現(xiàn)的 “下崗潮”，使我國失業(yè)率保持在合理控制范圍。

（4）通過專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)國企改革領(lǐng)導(dǎo)和國資監(jiān)管，盡可能減少或避免某些不必要的外來資本壟斷和國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重等問題的發(fā)生。

所謂 “黃金股”制度，是指國企私有化改革中，基于國家利益，發(fā)行由政府持有的特權(quán)優(yōu)先股，不代表任何財(cái)產(chǎn)權(quán)利，沒有投票權(quán)和收益權(quán)等，即便政府不再或少量持有企業(yè)股份，但政府可以通過特權(quán)優(yōu)先股保留著或在一定階段保留著企業(yè)某些重大經(jīng)營決策中的 “一票否決權(quán)”。該制度最早源于英國，以英國電信為典型。

五、余論

必要的改革成本與代價(jià)是需要付出的，但立足于當(dāng)下中國國情，尊重歷史路徑，以史為鑒，包括國企改革在內(nèi)的政治權(quán)威主導(dǎo)下的主動(dòng)改革，以盡可能小的成本與代價(jià)實(shí)現(xiàn)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，則是較為理想的選擇。既要認(rèn)清國企改革的問題實(shí)質(zhì)和改革方向，也要妥善選擇改革路徑?？床磺鍑蟾母锏膯栴}實(shí)質(zhì)或激進(jìn)做法均是改革天敵。當(dāng)然，這種改革路徑依賴有時(shí)因既得利益障礙或決策者人事變遷等因素而怠于改革，步入原有漸進(jìn)式改革陷阱，甚至異化改革，從而延緩國企改革進(jìn)程。這應(yīng)當(dāng)引起決策者高度重視！

（李昌庚，南京曉莊學(xué)院社會(huì)發(fā)展學(xué)院副院長、教授/責(zé)編 張棟）