生態(tài)保護視角下海南農(nóng)墾橡膠林地權利制度的法律完善

唐欣瑜 陳 昕

生態(tài)保護視角下海南農(nóng)墾橡膠林地權利制度的法律完善

唐欣瑜 陳 昕

橡膠林地權利制度主要是指規(guī)范種植橡膠林土地的歸屬、利用、分類經(jīng)營及生態(tài)效益補償?shù)戎贫鹊目偡Q。現(xiàn)實中海南農(nóng)墾的橡膠林地權利制度與生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)生了一系列沖突，應在生態(tài)保護的視角下從妥善解決橡膠林地權屬糾紛，落實生態(tài)責任主體、完善橡膠林地承包經(jīng)營體制，重視生態(tài)效益、合理調(diào)整橡膠林地分類經(jīng)營結構，健全生態(tài)補償機制、加強橡膠林下經(jīng)濟的土地管理，維護生態(tài)平衡四個方面完善海南農(nóng)墾的橡膠林地權利制度。

生態(tài)保護；橡膠林地；權利制度

林木的種植有別于糧食種植的實用性與經(jīng)濟性，林木組成的森林因其涵養(yǎng)水源、防止水土流失、調(diào)節(jié)氣候、維持生態(tài)平衡等多項功能而具備維護生態(tài)系統(tǒng)的特殊意義［1］，而不僅僅只為解決木材生產(chǎn)等經(jīng)濟問題。海南是四面環(huán)海的島嶼省份，森林作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，而林地作為森林資源的基礎依托，在林業(yè)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境和促進可持續(xù)發(fā)展中具有不可替代的作用。海南農(nóng)墾的橡膠種植面積約353萬畝，占全國的30%左右，覆蓋海南省17個市縣。在以往的研究中，對橡膠林使用的土地往往著力于承包經(jīng)營制度、國有資產(chǎn)管理制度的完善［2］，而沒有對橡膠林地與生態(tài)保護的關系給予相應的關注。森林資源之于生態(tài)環(huán)境保護的重要意義并不因為其權利歸屬的不同而有所差異，甚至在某種程度上，生態(tài)保護應當獲得更多的重視。橡膠林是海南熱帶雨林資源中重要的一類，筆者立足于生態(tài)保護的視角，對現(xiàn)行橡膠林地的歸屬、利用、分類經(jīng)營等制度可能與生態(tài)保護產(chǎn)生的沖突進行反思，并基于這種思考提出有針對性的解決方案。

一、橡膠林在海南農(nóng)墾土地中的生態(tài)效益與權利來源

（一）橡膠林的生態(tài)功能

早在20世紀80年代，聯(lián)合國人與生物圈委員會將海南天然橡膠基地譽為建設以橡膠人工林生態(tài)取代低質低效的熱帶灌叢草地生態(tài)的最佳系統(tǒng)。橡膠林是典型的熱帶人工林生態(tài)系統(tǒng)，以橡膠樹為主的林木覆蓋，在提高森林覆蓋率、涵養(yǎng)水源、保持水土、維護熱帶地區(qū)生態(tài)平衡等方面發(fā)揮了重要作用。與一般的林木相比，橡膠林種植成林后因枝葉茂密而具備較高的郁閉度，對于熱帶地區(qū)多發(fā)雨水對土壤的直接沖刷，郁閉度可以起到遮蓋作用，從而維護地表植被和枯枝落葉的覆蓋完整度，具備健全的水土生態(tài)維持系統(tǒng)和土壤保持功能。橡膠林經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)形成了相對穩(wěn)定、多樣的生態(tài)系統(tǒng)［3］，其改善區(qū)域小氣候、涵養(yǎng)水源的生態(tài)服務功能基本能達到天然林的效果。因此，盡管從整體上看，對于天然林而言橡膠林的生態(tài)服務功能價值還是有所降低，但降低的這部分生態(tài)服務功能可被視為與產(chǎn)生的數(shù)倍經(jīng)濟和社會服務功能價值抵換的結果。

（二）海南農(nóng)墾橡膠林土地的權利現(xiàn)狀

作為我國最大的天然橡膠生產(chǎn)基地，海南農(nóng)墾的設立目的就是生產(chǎn)我國急需的橡膠戰(zhàn)略物資，因而橡膠種植是其主要任務。在海南，種植橡膠林的土地原來是通過國家劃撥給國營農(nóng)場的方式進行生產(chǎn)經(jīng)營的。海南農(nóng)墾改革以后，組建了海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團股份有限公司（簡稱海膠），對于大部分的橡膠林使用的土地，由海南省農(nóng)墾總公司向省國土管理部門申請，將劃撥給農(nóng)場使用的國有土地使用權統(tǒng)一授予農(nóng)墾總公司經(jīng)營，由農(nóng)墾總公司與海膠簽訂長期土地承包協(xié)議，由海膠對這部分土地實行承包經(jīng)營，最后海膠集團再以崗位承包的方式交由農(nóng)墾職工家庭進行承包經(jīng)營［4］。因此，在《海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團股份有限公司關于規(guī)范膠原土地管理的意見》（海膠字[2014]90號）中明確將橡膠林使用的膠園土地定義為：“海膠集團依法獲得土地承包經(jīng)營權的土地，主要用于橡膠林及防護林的相關生產(chǎn)經(jīng)營活動。”

海南農(nóng)墾的橡膠林地面積占海南島森林總面積的 21.7%［5］，有學者做過相關統(tǒng)計：“海南農(nóng)墾橡膠林生態(tài)系統(tǒng)服務價值在121.43×108元，占海南省生產(chǎn)總值的8.2%，其中經(jīng)濟價值為24.51×108元，占總價值的20.2%；生態(tài)價值為59.52×108元；占總價值的49.01%；社會經(jīng)濟價值為37.40×108元，占總價值的30.8%。”［6］海南橡膠林的可持續(xù)發(fā)展對我國天然橡膠事業(yè)具有重要的作用，在海南生態(tài)環(huán)境維護上也是舉足輕重的。

二、橡膠林地的權屬、利用、管理制度與生態(tài)環(huán)境保護的沖突

規(guī)范種植橡膠林土地的歸屬、利用、分類經(jīng)營及生態(tài)效益補償?shù)戎贫裙餐M成橡膠林地權利制度，后者是前述的總稱。由于橡膠林在熱帶雨林生態(tài)系統(tǒng)中地位突出，如果只是一味考慮橡膠林土地利用的經(jīng)濟效益而有意無意地忽視其可能對生態(tài)環(huán)境帶來的不利影響，不僅其原本具備的改善生態(tài)環(huán)境作用受到限制，還會帶來新的破壞，對海南省的生態(tài)建設乃至全國的熱帶雨林資源生態(tài)保護而言是有害的。

（一）橡膠林地權屬糾紛導致生態(tài)保護責任難以落實

根據(jù)《海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團股份有限公司關于規(guī)范膠原土地管理的意見》，海膠集團依法獲得土地承包經(jīng)營權的土地，涉及土地權屬單位為農(nóng)墾集團、屬地農(nóng)場、農(nóng)墾下屬投資公司、當?shù)剞r(nóng)村等。在這些土地權屬單位之中，特別普遍和突出的是農(nóng)墾與周圍村莊林地的權屬爭議。這是一個歷史遺留問題，由于早期的土地登記不到位，農(nóng)墾橡膠林的種植與周邊村莊互相影響，導致部分橡膠林尚存在權屬爭議、界限不清、屬性混亂等問題。周邊村莊侵占林地的現(xiàn)象相對更為嚴重，有的林地糾紛甚至導致橡膠林場出現(xiàn)“有地不能用、有樹種不了”的尷尬處境，由此引發(fā)的毀壞橡膠林、偷采濫伐，甚至集體械斗的糾紛，林場的正常經(jīng)營管理秩序受到干擾，同時也造成局部地區(qū)社會不穩(wěn)定。權利主體位置空缺導致責任主體的虛置，會在一定程度上挫傷造林者的積極性，對于處于權屬爭議地區(qū)橡膠林地而言，不僅不利于生態(tài)保護責任的落實，更是影響和制約了橡膠林事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）橡膠林過度種植產(chǎn)生了生態(tài)危害

在傳統(tǒng)的林木生態(tài)效益邏輯中，產(chǎn)生良好效應的鎖鏈是：承包戶積極種植→林木數(shù)量增加質量提高→生態(tài)系統(tǒng)改善。但是，并不能用其他天然林來看待橡膠林，因為橡膠樹畢竟是人工林，而且是單一樹種成片種植，如果規(guī)模過大，不僅不會提高生態(tài)質量，而且會破壞生態(tài)。橡膠的生長具備自身的特性，在進行橡膠林地開墾時，需要徹底清除膠林的雜草和雜木，以防止誘發(fā)橡膠樹病蟲害。其次，為便于經(jīng)營管理，會對橡膠林生態(tài)系統(tǒng)進行較大的人工干擾，因為成片的橡膠林需要修建梯田、環(huán)山行、排水系統(tǒng)以及修建林間小道以便割膠，以及投產(chǎn)后管理人員需要定期的施肥、噴灑農(nóng)藥等。另一方面，基于生態(tài)效益的公共產(chǎn)品特性，通常是政府有責任向社會公眾提供良好的生存與發(fā)展環(huán)境，而在沒有事先約定的前提下，公民或企業(yè)所承擔的是消極義務即不損害環(huán)境［7］。盡管海膠集團基于承包而享有橡膠林地的經(jīng)營管理權利，也并不因此負擔提供生態(tài)產(chǎn)品的積極義務。對于作為上市企業(yè)的海膠集團而言，由于現(xiàn)有法律并未規(guī)定其提供生態(tài)產(chǎn)品的法定義務，從主觀角度，企業(yè)具有追逐利益最大化的合理性，因此也就缺乏關心生態(tài)效益的內(nèi)部動機，在客觀上投資經(jīng)營橡膠林只能是出于經(jīng)濟目的。經(jīng)營者追求經(jīng)濟利益而忽視生態(tài)效益的不科學經(jīng)營方式可能造成的林種單一、水土流失、林地地力下降等破壞生態(tài)環(huán)境的后果。

（三）橡膠林地分類經(jīng)營帶來的生態(tài)隱憂

如前所述，海膠集團依法獲得土地承包經(jīng)營權的土地，主要用于橡膠林及防護林的相關生產(chǎn)經(jīng)營活動。換言之，海膠集團的承包經(jīng)營的林地還包括防護林。與橡膠林相比，防護林屬于天然林，就森林的生態(tài)保護功能而言，天然林的價值要高于人工林，但天然林的經(jīng)濟價值卻遠遠遜于作為人工林的橡膠林，利益的驅使讓橡膠的種植盲目擴展，甚至占用了防護林的生態(tài)用地。也正是因為這個原因，有權決定在自己承包經(jīng)營的土地上分類種植的海膠集團如果忽視防護林的生態(tài)價值，而采取替換種植單一的橡膠品種或減少防護林種植面積等片面追求經(jīng)濟效益種植方式，其不利影響將波及到整個海南林區(qū)的生態(tài)環(huán)境。尤其是新植或更新的膠園生態(tài)系統(tǒng)，由于樹種單一，群落結構簡單，易受干擾，自我調(diào)節(jié)能力差，加上自然、人為因素或者兩者的共同影響，導致橡膠林人工生態(tài)系統(tǒng)的基本結構受到破壞，失去應有的平衡［8］。

（四）林下經(jīng)濟的土地利用造成的生態(tài)損害

為保證橡膠的產(chǎn)量，通常都會根據(jù)橡膠樹的生長特點而按照一定的株行距種植成片的橡膠林。海膠集團為提高土地利用率和職工收入，規(guī)定可以在承包膠園的土地發(fā)展林下經(jīng)濟：對于內(nèi)部職工發(fā)展林下經(jīng)濟，報海膠集團基地管理部備案；對外發(fā)包膠園土地發(fā)展林下經(jīng)濟的，須報海膠集團批準后再簽訂承包合同。海膠集團還對林下經(jīng)濟用地進行了限制：（1）不允許間種長期作物；（2）小苗膠園與2米以下的苗木區(qū)不允許間種香蕉等高桿短期作物；（3）種植1-2年生的短期經(jīng)濟作物，其中矮桿作物要離膠頭1米以上，高桿作物要離膠頭2米以上；（4）不能種植對土地地力有掠奪性的作物。雖然上述規(guī)定對林下種植有所限制，但并未涉及到林下養(yǎng)殖的問題，因沒有考慮到可能由此帶來的禽畜養(yǎng)殖污染。另一方面，橡膠林的林下經(jīng)濟必然會損害林地上的天然植被，除了所謂觀光旅游可能對植被影響較小之外，林下作物需要使用的化學藥品例如肥料、除草劑以及農(nóng)藥等在成片的面積上使用不可避免會產(chǎn)生水表污染，破壞樹林涵養(yǎng)水源的功能。如果主張大力推進林下經(jīng)濟，尤其是在一些有坡度的山上發(fā)展林下經(jīng)濟，很難說不會造成水土流失等生態(tài)損害，這些損害在林地立地條件差的地區(qū)表現(xiàn)得尤其明顯。

三、生態(tài)保護視角下海南農(nóng)墾橡膠林地權利制度的法律完善

森林資源不僅具有經(jīng)濟上的可用性，其價值更體現(xiàn)在生態(tài)功能上［9］。正是這種雙重屬性導致海南農(nóng)墾橡膠林地的使用和管理與生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)生沖突。對于海南農(nóng)墾橡膠林地權利制度的完善，不能再單獨從物權的角度出發(fā)，應當基于生態(tài)保護的視角促進橡膠林地經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的平衡。

（一）妥善解決橡膠林地權屬糾紛，落實生態(tài)責任主體

根據(jù)《海南經(jīng)濟特區(qū)林地管理條例》的規(guī)定，林地所有者和使用者的合法權益受法律保護，林地權屬爭議由當事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府按照規(guī)定處理。妥善解決橡膠林地權屬糾紛，其本質是對權利的初始分配和各方利益的協(xié)調(diào)，首先要從時間、面積以及侵占主體上查清侵占、非法占用橡膠林地的基本情況，計算林地爭議糾紛產(chǎn)生后給雙方造成的損失?；诖蠖嘞鹉z林地權屬糾紛是一些歷史遺留問題，應當組織爭議林場所在地的村組干部、林場負責人以及當時負責分山劃界填證的知情人員在現(xiàn)場詳細勘察農(nóng)墾橡膠林場和當?shù)馗鞔褰M之間的山林土地地界，并及時將勘察結果以繪圖的方式保存，最終由國土部門政府工作人員制作相關的證書和圖紙以明晰四至，從源頭上杜絕林地糾紛的產(chǎn)生。妥善解決橡膠林地權屬糾紛是落實生態(tài)責任主體的前提，只有在產(chǎn)權清晰的情況下，建立起“國家所有，企業(yè)經(jīng)營”的經(jīng)營制度，理順政府部門和橡膠林業(yè)經(jīng)營企業(yè)之間關系，明確企業(yè)為集體生態(tài)責任主體，促使作為橡膠林資源產(chǎn)權的客體的生態(tài)環(huán)境得到有效的保護。

（二）完善橡膠林地承包經(jīng)營體制，重視生態(tài)效益

就橡膠林地的直接承包者（原農(nóng)墾職工）以及作為經(jīng)營者的海膠集團來說，經(jīng)營橡膠林地是職工借以生活的生存手段與海膠集團發(fā)展的立足點，橡膠林地可以直接為其產(chǎn)生經(jīng)濟價值。但事實上，橡膠林地之上經(jīng)濟、社會、生態(tài)三種價值功能集為一體，不能顧此失彼，而是協(xié)調(diào)并進。因此，應當通過完善膠園土地承包經(jīng)營體制，明確橡膠林地的承包經(jīng)營體制來承擔更多的生態(tài)效益。其中，作為橡膠林國有土地直接發(fā)包方的海膠集團，可以通過承包合同加強與承包者（原農(nóng)墾職工）的聯(lián)系與約束，在承包合同中對承包經(jīng)營權進行一定的限制，對承包方為追求橡膠產(chǎn)生的經(jīng)濟利益最大程度的優(yōu)化而過度種植行為進行約束。重視橡膠林經(jīng)濟發(fā)展也必須確保其生態(tài)效益能夠與經(jīng)濟效益和社會效益同步平衡。

（三）合理調(diào)整橡膠林地分類經(jīng)營結構，健全生態(tài)補償機制

橡膠的生長與培育都需要一定的技術與客觀條件。一般而言，在海拔較高的地區(qū)進行橡膠開割、投產(chǎn)，時間就會相對延長，這些山坡或者山地被稱之為劣等植膠地。例如，在超過海拔500米的山地種植橡膠，一些橡膠樹達到15齡以上卻仍然無法開割，造成資源浪費［10］。通常具有一定海拔高度地區(qū)大多為次生林地甚至是稀樹草地，常風較大，且常受到臺風的侵襲。如果一定要在這些地區(qū)植膠，必須先造林或留林，建設形成完整的防護林帶網(wǎng)，起到抵擋常風、削弱臺風的重要作用。因此，有必要從樹種和林木的年齡的角度對海南農(nóng)墾歸屬于海膠集團的膠園土地的現(xiàn)有林地展開一次全面而詳細的調(diào)查，并將結果登記在檔。隨后再以“適地適種”為基本原則，從農(nóng)墾之下各個分橡膠林場的實際情況出發(fā)，進行橡膠林地的經(jīng)營結構調(diào)整，注重防護林與橡膠林之間的比例帶來的生態(tài)效應。對于自然條件相對較差、氣候變化頻繁的膠園土地，不能一味只考慮種植橡膠或是砍林植膠，必須要膠林結合并通過項目建設等方式加大投入，增強防護林地的生態(tài)防護效益；而對于適宜種植橡膠林的土地，要根據(jù)林齡和山勢、自然環(huán)境等，增加林地生產(chǎn)力，充分挖掘林地的潛力。

另一方面，要制定多元化的生態(tài)補償方案?；诤Ｄ系恼w環(huán)境，部分國家重點生態(tài)功能區(qū)將橡膠林劃入生態(tài)公益林，但相應的生態(tài)效益補償制度卻沒有建立起來。因此，健全已劃入生態(tài)公益林的橡膠林生態(tài)補償機制是政府基于公共利益在調(diào)整橡膠林地經(jīng)營結構后的當務之急。具體而言，需要不斷提高生態(tài)補償?shù)臉藴?，提高相關主體的積極性。對承擔保護責任的地方政府而言要進行財政補貼，對于承擔保護責任的個人和企業(yè)而言，則要進行經(jīng)濟補償，改變保護生態(tài)就會遭受經(jīng)濟損失的傳統(tǒng)觀念，讓相關主體能從中受益。同時，可以實行政府投資購買生態(tài)效益，由政府財政出資購買這些地區(qū)的橡膠林，在并不收回橡膠林地的基礎上并將收購后的橡膠林有計劃分批次地更換成更適應水土保持和生物多樣性維持的樹林，由享有承包經(jīng)營權的海膠集團負責落實、政府負責管護。

（四）加強橡膠林下經(jīng)濟的土地管理，維護生態(tài)平衡

根據(jù)《海南經(jīng)濟特區(qū)林地管理條例》中第22條的規(guī)定，在不改變林地性質、不破壞林木資源的前提下，公民、法人或者其他組織可以發(fā)展林下種植業(yè)，提高林地利用率。但是，至于如何提高利用率，如何實現(xiàn)林地林下經(jīng)濟的管理，如果按照林下經(jīng)濟實行承包經(jīng)營的管理模式，當林下經(jīng)濟與橡膠林的承包經(jīng)營自主權發(fā)生沖突時如何保障，就再無具體的規(guī)定了。因此，應當加強膠園土地的管理，不僅應當在《海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團股份有限公司關于規(guī)范膠原土地管理的意見》中對林下種植的種類進行限制，因地制宜發(fā)展橡膠林下經(jīng)濟，并應明確一些生態(tài)環(huán)境相對脆弱的區(qū)域限制發(fā)展林下經(jīng)濟。對可能給生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大影響的林下經(jīng)濟，經(jīng)營者需要對此類行為可能造成的環(huán)境影響作出評估，在向有關部門提交環(huán)境影響評價報告方能進行林下經(jīng)濟的經(jīng)營行為。有必要時，應對《海南經(jīng)濟特區(qū)林地管理條例》進行修改，在其中明確規(guī)定發(fā)展林下經(jīng)濟改變林地性質、破壞林木資源的法律責任，以便有效維護生態(tài)的平衡。

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（欣瑜，海南師范大學法學院；陳昕，海南經(jīng)濟特區(qū)法治戰(zhàn)略研究基地)

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1004-700X（2017）04-0017-04

海南省教育廳高等學校科研項目“海南綠色崛起進程中的生態(tài)用地法治保障研究”（Hnky2015-25）；海南省哲學社會科學規(guī)劃課題“海南海岸帶土地的利用與生態(tài)保護法律問題研究”（HNSK（JD）15-4）