法院、檢察院組織法修訂草案中的司法責(zé)任歸屬與規(guī)制

◎拜榮靜

法院、檢察院組織法修訂草案中的司法責(zé)任歸屬與規(guī)制

◎拜榮靜

2013年，全國人大常委會將修改 《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》 （以下簡稱 “法院、檢察院組織法”）列入立法規(guī)劃，確定由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭修改，內(nèi)務(wù)司法委員會經(jīng)過廣泛深入調(diào)查研究并聽取各方專家意見后，在最高人民法院、最高人民檢察院前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，起草了兩個修訂草案。2017年8月，十二屆全國人大常委會第二十九次會議審議了全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會提請的 《中華人民共和國人民法院組織法 （修訂草案）》和 《中華人民共和國人民檢察院組織法 （修訂草案）》 （以下簡稱 “法院、檢察院組織法修訂草案”），于2017年9月4日至2017年10月3日在全國范圍內(nèi)征求意見。這是現(xiàn)行人民法院組織法和人民檢察院組織法自1980年施行以來第一次全面修改。其中，人民法院組織法修訂草案擬定六十六條，人民檢察院組織法修訂草案擬定六十條，對應(yīng)中共十八屆四中全會以來確立的司法改革進(jìn)程需要。修改兩個基本法的目的是理順?biāo)痉C(jī)關(guān)的縱向和橫向管理體制和審判權(quán)、檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制以及與國家監(jiān)察制度的改革銜接，以制定法的形式固定成熟和有效的司法體制改革成果和經(jīng)驗(yàn)?？傮w上，這兩個草案的核心就是厘清改革后的法官、檢察官辦案權(quán)力主體和責(zé)任承擔(dān)。

一、法院、檢察院組織法的修改背景

法院、檢察院組織法是規(guī)定人民法院和人民檢察院機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的重要法律，是我國司法制度的重要組成。現(xiàn)行法院、檢察院組織法在1979年7月頒布，于1980年1月施行，對于構(gòu)建法院、檢察院組織體系、確立審判權(quán)、檢察權(quán)依法運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展對于民主法治建設(shè)的需求日漸提升，司法體制改革隨之不斷深化，法院、檢察院工作面臨許多新要求。因此，新形勢下全面修改法院、檢察院組織法已成為歷史必然。

本次提請全國人大常委會審議的法院、檢察院組織法修訂草案突出體現(xiàn)了貫徹落實(shí)中共十八大以來關(guān)于司法改革各項(xiàng)決策的落實(shí)。隨著司法改革逐步推進(jìn)，我國法院、檢察院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、縱向和橫向組織結(jié)構(gòu)、管轄職責(zé)權(quán)限等發(fā)生許多變化，積累了很多行之有效的經(jīng)驗(yàn)，本次法院、檢察院組織法修訂草案是對上述改革成果的充分肯定，也是完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措。中共十八屆四中全會后，中央對全面深化司法體制改革作出一系列決策部署，通過試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，法院、檢察院司法體制改革取得重大成果。法院、檢察院組織法修訂草案將已有成果立法固定，以確保今后司法體制改革穩(wěn)定有效。

另外，2012年以來，刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等程序基本法不斷修改完善，法院、檢察院組織法修訂草案對與現(xiàn)行法律部分不一致的法條進(jìn)行修改完善，符合立法法的規(guī)范要求。更為重要的是，為適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革的需要，使人民檢察院組織法修改中的檢察權(quán)與深化國家監(jiān)察體制改革中的監(jiān)察權(quán)相銜接，草案根據(jù)現(xiàn)行人民檢察院組織法和刑事訴訟法等法律，對批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、對審判活動開展法律監(jiān)督等檢察院職權(quán)作出規(guī)定，并進(jìn)一步完善職權(quán)范圍。

二、法院、檢察院組織法修訂草案的司法責(zé)任歸屬

當(dāng)前，全國范圍內(nèi)的法官、檢察官員額制改革已經(jīng)全部完成，充分發(fā)揮員額制的優(yōu)勢性完善法官、檢察官司法責(zé)任歸屬也是此次法院、檢察院組織法修訂草案的主要任務(wù)之一。

一是貫徹中共十八屆四中全會關(guān)于完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)的要求。司法責(zé)任制是司法體制改革能否成功的關(guān)鍵，對提高司法審判質(zhì)量、司法效率和裁判公信力具有重要意義。中央要求，要緊緊牽住這個牛鼻子，有權(quán)必有責(zé)，在保障法官、檢察官辦案主體地位的同時，加強(qiáng)監(jiān)督制約，建立健全責(zé)任追究制度。法院組織法修訂草案第二十九條至三十四條規(guī)定： “法官組成合議庭的，其成員對案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用承擔(dān)責(zé)任，獨(dú)任庭由獨(dú)任法官對案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用承擔(dān)責(zé)任。審判活動有違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查核實(shí)，并根據(jù)違法情形依法處理。”“審判委員會討論案件，合議庭對其匯報的事實(shí)負(fù)責(zé)，審判委員會委員對本人發(fā)表的意見和最終表決負(fù)責(zé)。” 與修改前的人民法院組織法相比，本次草案沒有規(guī)定庭長一級職務(wù)。草案二十九條至三十三條立法明確了法官的審判責(zé)任主體，誰辦案誰負(fù)責(zé)， 合議庭評議案件按照多數(shù)人的意見作出決定，少數(shù)人的意見應(yīng)當(dāng)記入筆錄。合議制的合議庭成員、獨(dú)任制的獨(dú)任法官分別對案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用承擔(dān)責(zé)任。合議庭和獨(dú)任庭的審判活動有違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查核實(shí)，并根據(jù)違法情形依法處理。草案三十六條至四十條立法明確了審判委員會的職能定位及司法責(zé)任，審委會討論決定重大或者疑難案件的法律適用，討論案件，合議庭對其匯報的事實(shí)負(fù)責(zé)，審判委員會委員對本人發(fā)表的意見和最終表決負(fù)責(zé)。

檢察院組織法修訂草案三十七條規(guī)定：“人民檢察院實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制。檢察官對其職權(quán)范圍內(nèi)就案件作出的決定負(fù)責(zé)。檢察長、檢察委員會對案件作出決定的，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。” 保留了部分刑事案件的偵查權(quán)，明確了機(jī)構(gòu)設(shè)置。與國家監(jiān)察體制改革相銜接，在反貪、反瀆、職務(wù)犯罪預(yù)防等部門轉(zhuǎn)隸后，草案第十三條、十五條規(guī)定檢察院的職權(quán)為 “對依照法律規(guī)定由其辦理的刑事案件行使偵查權(quán)”，取消了原有 “地方各級人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定；草案二十四條、二十五條規(guī)定，人民檢察院可以設(shè)必要的辦案機(jī)構(gòu)、綜合辦案機(jī)構(gòu)，檢察官員額較少的市級人民檢察院和基層人民檢察院，可以不設(shè)綜合業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，打破了原有的處科體系。草案三十條、三十七條明確了檢察官的辦案責(zé)任主體，檢察官辦案組和獨(dú)任檢察官是檢察院主要辦案主體，根據(jù) “誰辦案誰負(fù)責(zé)”的要求，檢察官對其職權(quán)范圍內(nèi)就案件作出的決定負(fù)責(zé)。檢察長、檢察委員會對案件作出決定的，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。草案三十二條到三十六條明確了檢察委員會的職能定位及責(zé)任承擔(dān)，檢察委員會討論案件實(shí)行民主集中制，檢察官對其匯報的事實(shí)負(fù)責(zé)，檢察委員會委員對本人發(fā)表的意見和最終表決負(fù)責(zé)。檢察委員會的決定，檢察官應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

二是完善法院、檢察院縱向和橫向的設(shè)立程序?，F(xiàn)行法院、檢察院組織法施行以來，為實(shí)現(xiàn)類型化的案件集中管轄和審理，統(tǒng)一裁判尺度，全國人大常委會分別于1984年和2014年作出設(shè)立海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院的決定。為明確新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院、檢察院的法律地位，全國人大常委會1998年作出設(shè)立新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民法院和人民檢察院的決定。中共十八屆四中全會提出： “最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。”據(jù)此，法院組織法修訂草案第十二條、十五條、二十三條增加規(guī)定了海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民法院、跨行政區(qū)劃人民法院和最高人民法院巡回法庭。人民檢察院組織法修訂草案二十條、二十一增加規(guī)定了新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院和跨行政區(qū)劃人民檢察院。草案二十二條至二十五對人民檢察院的辦案機(jī)構(gòu)、綜合業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、檢察輔助機(jī)構(gòu)和司法行政機(jī)構(gòu)作出規(guī)定。人民檢察院根據(jù)工作需要，可以設(shè)必要的檢察輔助機(jī)構(gòu)和司法行政管理機(jī)構(gòu)，也可以讓社會力量參與檢察輔助工作和司法行政工作。

修訂草案對法院、檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置堅持精簡效能、服務(wù)審判和檢察工作原則。要求機(jī)構(gòu)設(shè)置既要滿足工作需要，也要符合司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制，提高司法效率為目標(biāo)。法院修訂草案二十六條規(guī)定： “人民法院根據(jù)審判工作需要，可以設(shè)必要的審判庭。法官員額較少的中級人民法院和基層人民法院，可以設(shè)綜合審判庭或者不設(shè)審判庭。人民法院根據(jù)審判工作需要，可以設(shè)綜合業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。法官員額較少的中級人民法院和基層人民法院，可以不設(shè)綜合業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。”檢察院修訂草案四十五條也做了相關(guān)類似的規(guī)定，既符合深化司法體制改革要求，又為進(jìn)一步改革留有空間。

三是確立司法人員分類管理制度。建立法官、檢察官員額制是司法人員分類管理制度的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)法官、檢察官隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化的重要保障。我國各級法院、檢察院案件、人員情況差別很大，各地員額比例理應(yīng)在各地實(shí)行統(tǒng)籌、動態(tài)管理，防止有的法院、檢察院入額法官、檢察官辦案任務(wù)過重，有的法院、檢察院人均辦案數(shù)量過少等問題。據(jù)此，修訂草案四十五條、五十條分別規(guī)定， “法官實(shí)行員額制。法官員額根據(jù)人民法院審級、案件數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、人口數(shù)量等因素確定。最高人民法院法官員額，由最高人民法院商有關(guān)部門確定。地方各級人民法院法官員額，在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)實(shí)行總量控制，動態(tài)管理”； “檢察官實(shí)行員額制。檢察官員額根據(jù)人民檢察院層級、案件數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、人口數(shù)量等因素確定。最高人民檢察院檢察官員額，由最高人民檢察院商有關(guān)部門確定。地方各級人民檢察院檢察官員額，在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)實(shí)行總量控制，動態(tài)管理”。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議通過的 《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》要求，實(shí)行司法人員分類管理，把法院、檢察院工作人員分為法官和檢察官、司法輔助人員以及司法行政人員。完善司法人員分類管理制度是深化司法體制改革重要舉措。本次法院、檢察院組織法修訂草案對此分別規(guī)定：“人民法院的法官、審判輔助人員和司法行政人員實(shí)行分類管理”； “人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員實(shí)行分類管理”。草案還進(jìn)一步明確了人民法院院長、副院長，人民檢察院檢察長、副檢察長的職責(zé)。

四是保障法院、檢察院依法獨(dú)立、公正行使職權(quán)。中共十八大以來，中央采取一系列措施保障法院、檢察院獨(dú)立公正行使審判權(quán)、監(jiān)督權(quán)，維護(hù)法官、檢察官的合法權(quán)益。草案設(shè)立有 “人民法院行使職權(quán)的保障”和 “人民檢察院行使職權(quán)的保障”專門章節(jié)，著重規(guī)定法院、檢察院有權(quán)拒絕從事違反法定職責(zé)的行為，加強(qiáng)法官、檢察官履職保護(hù)，完善法官、檢察官職業(yè)保障等內(nèi)容，并對法院、檢察院經(jīng)費(fèi)、人員編制等作了規(guī)定。草案第五十八條至第六十一條規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)采取必要措施，維護(hù)法庭秩序和審判權(quán)威。對妨礙人民法院依法行使職權(quán)的違法犯罪行為，依法追究法律責(zé)任。法官的人格尊嚴(yán)和人身安全受法律保護(hù)。對騷擾、謾罵、威脅、暴力侵害法官及其近親屬等違法犯罪行為，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時制止，依法從嚴(yán)懲處。法官非因法定事由，未經(jīng)法定程序，不被調(diào)離、降職、免職、辭退或者處分。人民法院商有關(guān)部門建立法官單獨(dú)職務(wù)序列和工資制度，完善職業(yè)保障體制。草案第五十三條至第五十七條還對人民檢察院行使職權(quán)作出制度保障，對檢察官履職、加強(qiáng)信息化建設(shè)、檢察官職業(yè)保障作出進(jìn)一步規(guī)定。

三、法院、檢察院組織法修訂草案的司法責(zé)任規(guī)制前瞻

案件主審法官決定不了承辦案件的裁判結(jié)果是造成司法公信力下降的重要原因之一。因此，實(shí)行司法責(zé)任制改革， “讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”，成為維護(hù)司法公正的根本需要。我們有理由、有信心對此次法院、檢察院組織法修訂草案擁有良好預(yù)期，并希望立法在以下諸方面取得成效，維護(hù)司法公正。

一是確保法院、檢察院組織法的修改要嚴(yán)格依據(jù)憲法進(jìn)行。法院、檢察院的設(shè)立必須符合法治原則，修訂草案以憲法為依據(jù)。草案總則明確規(guī)定法院、檢察院依法設(shè)立，法律沒有規(guī)定的，由全國人大常委會決定設(shè)立。在深入研究審判權(quán)、檢察權(quán)的性質(zhì)和運(yùn)行規(guī)律，以及十八大以來中央對司法體制改革頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，草案總則規(guī)定了法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)、適用法律人人平等、司法公正、司法民主、司法公開和司法責(zé)任制等基本原則。這些原則的確立是法院、檢察院開展工作的指引和遵循。草案對人民檢察院的性質(zhì)規(guī)定與憲法、現(xiàn)行人民檢察院組織法的規(guī)定是一致的，即 “人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法行使檢察權(quán)”。草案第二十六條、第二十七條堅持現(xiàn)行人民檢察院組織法對檢察工作體制的規(guī)定，體現(xiàn)檢察一體化原則，規(guī)定最高檢領(lǐng)導(dǎo)地方各級檢察院和專門檢察院的工作；上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院的工作。同時規(guī)定檢察官在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，重大辦案事項(xiàng)由檢察長決定。還根據(jù)司法責(zé)任制有關(guān) “誰決定誰負(fù)責(zé)”的要求，規(guī)定 “檢察長、檢察委員會對案件作出決定的，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。

法院組織法修訂草案第二條至第四條規(guī)定了人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)，依法行使審判權(quán)，還規(guī)定了人民法院的任務(wù)。修訂草案第五條至第七條規(guī)定了人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。對于人民法院工作的基本原則和工作機(jī)制，修訂草案第八條至第十一條規(guī)定了人民法院堅持司法民主，人民群眾對法院工作依法享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人民法院堅持司法公開，除法律另有規(guī)定外，審判信息一律公開。人民法院實(shí)行司法責(zé)任制，建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

二是法院、檢察院組織法修改要以進(jìn)一步釋放法檢兩院組織結(jié)構(gòu)的機(jī)制活力為導(dǎo)向。中共十八屆四中全會后，為進(jìn)一步釋放法檢兩院組織結(jié)構(gòu)的機(jī)制活力，北京、上海、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院于2014年底相繼掛牌成立，這也是知識產(chǎn)權(quán)法院、跨區(qū)法院檢察院等即將入法的標(biāo)志。知識產(chǎn)權(quán)法院成立后，為探索知識產(chǎn)權(quán)審判專業(yè)化道路、促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展發(fā)揮了重要作用。同樣是在2014年底，全國首批跨行政區(qū)劃法院、檢察院——上海市第三中級人民法院、上海市人民檢察院第三分院和北京市第四中級人民法院、北京市人民檢察院第四分院相繼成立。隨后，為解決司法易受地方保護(hù)和行政干預(yù)的痼疾，蘭州鐵路運(yùn)輸法院自2015年成為全國首批在省、自治區(qū)層面跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件的9個試點(diǎn)法院之一后，于2015年12月1日起，集中管轄原由蘭州市、白銀市、定西市所轄的20個縣 （區(qū)）基層人民法院和蘭州新區(qū)人民法院管轄的一審行政訴訟案件。蘭州鐵路運(yùn)輸中級法院受理上訴案件以及被告為蘭州市縣處級以上行政機(jī)關(guān) （人民政府除外）的一審行政案件。為了鞏固司法體制改革的成果，草案建議增加有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)法院的規(guī)定?；ヂ?lián)網(wǎng)在我國已非常普及，很有必要成立互聯(lián)網(wǎng)法院解決電子商務(wù)等事宜，此前，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院已于2017年8月18日成立。

三是法院、檢察院組織法修改要有助于促進(jìn)法院、檢察院信息化建設(shè)。習(xí)近平總書記指示，要遵循司法規(guī)律，把深化司法體制改革和現(xiàn)代科技應(yīng)用結(jié)合起來。2017年的全國司法體制改革推進(jìn)會提出，要更加積極主動適應(yīng)大數(shù)據(jù)要求，積極融入人工智能時代。而提升審判理念思路，創(chuàng)新審判權(quán)運(yùn)行的體制機(jī)制，最重要的是使現(xiàn)代科技應(yīng)用和法庭審判完善結(jié)合起來。為進(jìn)一步推動法院、檢察院信息化建設(shè)，草案六十四條、五十八條分別規(guī)定： “人民法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，提高工作效率，保障司法公正?！?“人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，提高工作效率，保障司法公正。”根據(jù)中央要求，全國法院、檢察院的信息化投入加大，建設(shè)發(fā)展很快，各地都在積極探索將大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)運(yùn)用到司法實(shí)踐，并取得一定成果。當(dāng)前，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)已深深嵌入到社會生活的各個方面，司法工作要積極適應(yīng)這種形勢需要。

四是法院、檢察院組織法修改要能進(jìn)一步使檢察院職權(quán)適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革新要求。此次人民檢察院組織法修訂草案對檢察院的職權(quán)進(jìn)行了調(diào)整，草案第十三條增加了新的檢察院職權(quán)，主要包括對民事訴訟、行政訴訟、民事和行政執(zhí)行活動的法律監(jiān)督，還根據(jù)民事訴訟法和行政訴訟法的修改，增加了檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定提起公益訴訟的內(nèi)容。同時為了全面履行檢察院職權(quán)，草案還增加了檢察監(jiān)督的方法方式，除原有的抗訴外，還包括檢察建議、糾正違法行為等監(jiān)督形式。綜觀草案，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)程序方面的規(guī)定還比較原則，可操作性缺乏，應(yīng)該進(jìn)一步充實(shí)完善檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的程序性規(guī)定。草案努力做到與深化國家監(jiān)察體制改革相銜接，規(guī)定人民檢察院行使偵查權(quán)的具體情形，應(yīng)當(dāng) “依照法律規(guī)定”，理解主要是指依照刑事訴訟法、監(jiān)察法的規(guī)定。但是，檢察機(jī)關(guān)是否有必要對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件進(jìn)行法律監(jiān)督的問題有待于進(jìn)一步探討。

（拜榮靜，蘭州大學(xué)法學(xué)院教授/責(zé)編 劉玉霞）