農村土地流轉管理服務體系發(fā)展現(xiàn)狀與對策

蔡海生　陳拾嬌　金偉　朱泰峰

摘要：新時期農戶分化與農地流轉適度規(guī)模經營快速發(fā)展，農村社會人地關系和農業(yè)經濟結構正處在變革的關鍵期。通過對江西省7縣農村土地流轉工作調研分析，當前農地流轉包括政府主導型、集體主導型、農戶主導型3種流轉類型，而政府導向集體主導的委托、托管代理模式逐漸成為農村土地流轉的主要模式，基于政府主導集體參與的“五位一體”的三級管理服務網絡體系正在逐漸形成。當前，江西省農村土地流轉工作主要面臨的問題有農村土地流轉交易市場尚未完全建成、三級管理服務體系運作機制尚在發(fā)展階段、土地流轉管理配套政策依然不完善等。今后需要進一步加強土地流轉全過程的跟蹤管理，配套政策措施和農民權益保障，以及土地流轉三級管理服務體系建設等，不斷推進農村土地承包經營權流轉的市場化、制度化、規(guī)范化。

關鍵詞：農村土地流轉；管理服務體系；發(fā)展現(xiàn)狀；對策研究

中圖分類號： F321.1 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2017）19-0306-05

收稿日期：2016-04-25

基金項目：國家自然科學基金重點項目（編號：71333004）；農業(yè)部農業(yè)農村經濟發(fā)展規(guī)劃編制前期研究重大課題（編號：農財發(fā)[2014]106號）；江西省社會科學規(guī)劃項目（編號：11YJ12）；江西省科技支撐計劃（編號：20133BBF60011）；江西省教育廳科技項目（編號：GJJ12218）。

作者簡介：蔡海生（1972—），男，江西萬年人，博士，教授，主要從事土地生態(tài)、土地經濟等方面的研究。E-mail：caihsh@263.net。

通信作者：朱泰峰，博士，講師，主要從事土地信息系統(tǒng)、土地經濟等方面的研究。E-mail：974451383@qq.com。 黨的十七屆三中全會通過《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》以來，我國農村流轉規(guī)模明顯加快，農村土地經營制度不斷創(chuàng)新，土地流轉管理服務體系也在不斷完善。農村集體土地“所有權、承包權、經營權”三權分置，“依法、自愿、有償”推動土地流轉，堅持“三不”原則管理土地流轉，已經成為當前農村土地流轉工作的基本準則，土地流轉也逐漸走上法制化、規(guī)范化、規(guī)模化、普遍化的軌道[1-2]。2014年，中央一號文件明確要求，要落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，加強土地經營權流轉管理和服務，推動土地經營權等農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行。2014年12月，中央農村工作會議聚焦轉變農業(yè)發(fā)展方式，一二三產業(yè)融合互動、激發(fā)農民的創(chuàng)造、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活力等改革創(chuàng)新推動農業(yè)現(xiàn)代化的關鍵問題，強調大力發(fā)展農業(yè)產業(yè)化，引導和規(guī)范土地經營權有序流轉，避免非糧化、非農化。2015年，中央一號文件對農業(yè)發(fā)展方式、惠農政策、新農村建設、農村改革、農村法治等5個方面做出了具體部署。2016年，中央一號文件提出了落實“五大”發(fā)展新理念、加快農業(yè)現(xiàn)代化、全面建成小康社會的目標?！笆濉逼陂g，我國農村農戶分化和農業(yè)現(xiàn)代化都處在發(fā)展的關鍵期，新型農村人地關系正在逐漸形成。如何結合農戶農民分化、農村土地確權和“三權分置”，構建穩(wěn)健的農村土地流轉管理服務體系[3-4]，促進農村土地流轉和適度規(guī)模經營，適應農村新時期人地關系的發(fā)展形勢，已經成為當前農村改革和發(fā)展的重要突破口。

1 農村土地流轉主要模式和管理服務體系現(xiàn)狀

為了解江西省農村土地流轉以及管理服務體系建設情況，研究人員深入到南昌縣、安義縣、新建縣、進賢縣、瑞金市、興國縣、于都縣等相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展調研[5]。從調研情況看，目前，江西省農村土地流轉的形式包括轉包、出租、互換、轉讓、入股、借用等，其中主要的土地流轉形式為出租，占50%，轉包為38%。農地流轉模式可簡單概括為政府主導型、集體主導型、農戶主導型3種流轉類型。在穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權、保障農地收益權的基礎上，各地通過建立健全農村土地流轉交易市場和農村土地流轉服務中心，形成了政府引導、市場主導、農民自愿、依法有償?shù)牧鬓D機制，為推進農村土地承包經營權流轉的市場化、制度化、規(guī)范化，產生了積極的影響。

1.1 農村土地流轉的主要模式

從組織操作層面，農村土地流轉包括（1）農戶“戶戶對接”的流轉模式；（2）市場中介組織的流轉模式。其中包括農戶之間自發(fā)的隱形流轉、委托親友或農民組織代理流轉、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導集體代理流轉等運作模式[6-7]。根據農村土地流轉過程中政府的作用發(fā)揮和介入程度的不同，可簡單概括為政府主導型、集體主導型、農戶主導型3種流轉模式[8]。

1.1.1 農戶主導型 農戶為尋求土地與勞動力資本綜合效益最大化，在沒有第三方參與或參與但不以贏利為目的，農戶以家庭為單位在同等條件下熟人優(yōu)先、同村人優(yōu)先的前提下，將全部或部分承包地流轉出去。土地流轉過程由農戶自己主導、戶戶對接，幾乎沒有中介組織參與，流轉雙方直接面對自己商談約定各自的權利和義務。這種模式屬于傳統(tǒng)的流轉模式，一般情況下形成的規(guī)模不大，多表現(xiàn)為親友代耕的短期流轉行為。隨著近幾年土地流轉的普及以及管理服務的法制化、規(guī)范化、社會化，有逐漸削弱的趨勢。

1.1.2 集體主導型 主要是村集體或農民組織作為農戶土地流轉的中介，以委托代理、反租倒包的模式，將農戶需要流轉的承包地整合到一起或整體反租過來，再轉包給各種農業(yè)企業(yè)、合作社或家庭農場。其特點是土地承包關系不變，流出、流入雙方避免直接的面對，由村集體或農民組織作為中介代表處理，簽訂合同約定流轉期間的時間、費用、管理等相關的權利和義務。流轉路徑為農戶供給土地→村集體組織獲得流轉土地集中代理并發(fā)布流轉信息→流轉中介（縣鄉(xiāng)村各級土地流轉服務中心、農村土地合作社、土地使用權信托機構、土地銀行與農地證券化機構）從政府或集體獲得土地流轉信息→土地經營需求者（農業(yè)企業(yè)、農業(yè)合作社、種田大戶、家庭農場）。目前這種政府引導集體主導模式在各地政府的支持下正處于迅速發(fā)展階段。endprint

1.1.3 政府主導型 主要是與地方農業(yè)特色經濟發(fā)展的規(guī)劃布局相聯(lián)系，推動農業(yè)現(xiàn)代化、產業(yè)化、規(guī)模化的發(fā)展。通常以涉農項目的形式來推動，采用龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)+合作社、股份合作制等多種經營方式。政府作為相關涉農企業(yè)和股份公司與農戶和農村集體組織的中介，促進農村土地與外來資本合作，以股份合作制、合作社與企業(yè)化經營為主發(fā)展特色、規(guī)模經濟。這種類型可分為政府壟斷型，即純政府主導型農戶參與；準政府主導型，即以政府為引導，集體或農戶自主；政府輔助型，即以農戶或集體為主，政府提供支持與幫助等3類。從政府主導模式近年來發(fā)展看，因農戶自主性、參與性不強，耕地流轉后可能出現(xiàn)非糧化、非農化，損害農民土地權益，政府也擔當較大風險和責任，發(fā)展越來越不被看好。比較受歡迎的還是政府導向集體主導的流轉模式，政府更多地從土地流轉管理和服務角度提供支持。

1.2 農村土地流轉管理服務體系

2013年以來，江西省各市（縣）加大了農村土地承包經營權流轉工作力度，在明晰集體承包土地權屬關系的前提下，通過建立健全農村土地流轉服務中心和農村土地流轉交易市場，逐漸形成了政府主導、集體參與的，融組織建設、平臺建設、制度建設、保障措施、長效機制“五位一體”的管理服務網絡體系，為推進農村土地承包經營權流轉的市場化、制度化、規(guī)范化提供了市場平臺和體制保障。

1.2.1 組織建設 土地流轉服務中心與土地流轉合作社聯(lián)手推進，一方面，從政府角度推動土地流轉服務中心建設。為加快推進農村土地流轉工作，各縣（區(qū)）都成立了工作領導小組，領導小組辦公室設在農業(yè)局，由農業(yè)局農村經營管理站負責土地流轉的日常工作，設立土地流轉服務中心聯(lián)署辦公。同時，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村土地流轉服務中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站實行兩塊牌子一套人馬，行政村設立農村土地流轉服務站并確定專人負責，形成縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級的服務體系，加強對土地流轉的信息收集和管理服務。中心的基本運作流程包括受理委托→調查核實→地理評估→信息發(fā)布→組織洽談→簽訂合同→審核發(fā)證→資料歸檔→跟蹤服務→糾紛調處。另一方面，從民間角度推動土地流轉合作社建設。主要依托村集體或農民組織將農戶需要流轉的土地集中代理，通過土地流轉服務中心和交易市場平臺，推動土地集中連片長期流轉。實現(xiàn)流出方到中介“多對一”和中介到流入方“一對一”的流轉模式，提高工作效率。土地流轉期限也從以前1年1變換穩(wěn)定在5年以上，極大地提高了涉農企業(yè)參與土地流轉的積極性。這種模式也可以發(fā)展為“土地變股權、農戶變股東、收益變分紅”的農村土地流轉股份合作模式，農民按“土地股份分紅”或“土地保底租金+股份分紅”的形式獲得土地收益。

1.2.2 平臺建設 土地流轉交易服務“一平臺三體系”運作機制建立健全農村土地流轉交易市場，重點抓好“一平臺三體系”的建設。（1）建立農村土地流轉信息化網絡交易服務平臺。通過政府提供無償服務的方式避免社會化市場化的運作，開通農村土地流轉信息網，引導流轉雙方入市交易，形成公開、公平、公正交易的市場環(huán)境。建立縣、鄉(xiāng)、村三級的農村土地流轉服務網絡，縣土地流轉服務中心設在縣行政服務中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務中心設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民惠民服務中心，村在村委會設立土地流轉服務站，搭建覆蓋全縣的公開、公平、規(guī)范、有序的服務體系[9-10]。（2）建立農村土地流轉價格評估體系。遵循公平合理、市場調節(jié)、動態(tài)監(jiān)測的原則，按照分類指導、科學測算、現(xiàn)實比較和幅度遞增相結合的要求，采取協(xié)商定價、投標定價、競拍定價（重點針對“四荒地”）等形式，合理確定農村土地流轉價格。大致定價原則是依據當年667 m2土地經營收益和國家公布的晚稻谷最低保護收購價為基準。從目前南昌市農村土地流轉價格看，不考慮農業(yè)補貼因素，流轉價為 200～300元/667 m2。（3）建立農村土地流轉政策保障體系。成立農村土地流轉仲裁委員會，建立完善民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調解、依法仲裁、司法保障等為主要內容的農村土地承包經營糾紛調處機制；成立農業(yè)產業(yè)化政府融資平臺現(xiàn)代農業(yè)投資公司，開展擔保、融資、參股等新型農村金融服務業(yè)務，建立現(xiàn)代農村金融制度；建立流轉農戶社會保險基金，完善農村土地流轉農戶社會保障機制，逐步將流轉農戶納入城鎮(zhèn)就業(yè)和社會保障服務的范圍；成立由縣鄉(xiāng)村三級以及經營主體共同組成的農村土地流轉風險保障金，專項用于補償因經營主體無法履行合同時給流出農戶所造成的流轉損失，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按照3 ∶3 ∶4的比例承擔相應風險。（4）建立農村土地流轉監(jiān)督服務體系。加強農村土地流轉期限、用途及土地流轉合同履行情況的監(jiān)管。強化工商企業(yè)租賃農民承包耕地、“四荒”地、林地的準入和監(jiān)管制度，確保農地農用，防止非糧化、非農化經營。對流轉土地的利用情況和流轉合同履約情況進行動態(tài)監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和化解流轉矛盾防范風險，對違反規(guī)定改變農業(yè)用途的，按照有關法律、法規(guī)予以查處。

1.2.3 制度建設 推動農村土地流轉和適度規(guī)模經營法制化規(guī)范化信息化。在農村土地流轉工作建章立制方面各級政府先后下發(fā)了許多相關文件，如交易市場建設、土地流轉價款確定、工作實施方案、風險保障金管理辦法、工作考核辦法等。制定了《縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級農村土地服務中心（站）管理制度》《農村土地承包權流轉信息網管理制度》《農村土地承包權流轉信息網上網信息審批制度》等制度，規(guī)范了相關部門、崗位的職責，以及辦事的基本程序；同時，規(guī)范了《農村土地承包經營權交易申請書（流出、流入雙方）》《農村土地承包經營權交易登記表（流出、流出雙方）》《農村土地承包經營權流轉合同（包括轉包或出租、互換、轉讓、入股或股份合作、委托流轉等5種類型）》等文本，為江西省農村土地流轉的工作效率、實現(xiàn)高效、順利推進提供了保障。

1.2.4 保障措施 為農村土地流轉及其管理服務新格局提供支撐。（1）加強工作組織領導。各縣成立農村土地流轉工作領導小組，并在縣農業(yè)局設立辦公室，形成縣、鄉(xiāng)、村三級的農村土地流轉服務網絡體系。（2）加強工作資金保障。為引導農村土地流轉，建立規(guī)范有序的農村土地流轉交易市場，促進適度規(guī)模經營，市（縣）財政每年在預算中安排一定工作經費，以保證農村土地流轉交易市場建設工作的順利開展。（3）加強配套扶持政策。各縣（區(qū)）都整合各類支農資金和項目給予優(yōu)先扶持，特別是通過專項補貼、貸款貼息和獎勵3種方式在資金上給予支持與幫助。同時，設立農村土地流轉風險保障金，建立縣、鄉(xiāng)、村三級農村土地糾紛仲裁機構等。（4）加強適時宣傳引導。積極宣傳農村土地流轉政策法規(guī)、運作模式、流轉信息、服務內容、工作成效等，充分發(fā)揮試點示范的帶頭作用，讓廣大農戶在思想上接受、意識上配合、行動上參與。（5）積極探索長效機制。實施土地流出農民就業(yè)援助行動，強化農民職業(yè)技能培訓；鼓勵組建村勞務合作社，幫助更多農民實現(xiàn)非農就業(yè)；扶持農民個體戶和經營實體，對符合條件的優(yōu)先安排小額貸款。endprint

1.2.5 長效機制 完善農村土地承包經營權流轉和適度規(guī)模經營保障體系。在長效機制方面，主要圍繞農戶農民分化后農民的發(fā)展與出路、土地流轉后適度規(guī)模經營與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展等方面全盤考慮扶持政策。圍繞推動土地流轉、促進適度規(guī)模經營、加強管理服務工作等方面，各縣也力所能及地開展工作。以安義縣為例，制定了8項扶助政策：（1）加強土地流轉服務服務中心建設，各縣財政分別給予相應的工作經費補助；（2）鼓勵土地集中成片長期流轉，根據流轉規(guī)模給予每667 m2 20元、30元、50元的獎勵；（3）鼓勵發(fā)展社會化服務合作組織，扶持農業(yè)生產經營社會化服務；（4）大力培育家庭農場；（5）推出農村土地經營權證抵押貸款；（6）優(yōu)先安排農業(yè)生產設施建設用地；（7）加大對農業(yè)龍頭企業(yè)的扶持；（8）整合涉農項目資金。

2 農村土地流轉管理服務體系的特色分析

江西省土地流轉工作近年來發(fā)展迅速[11]。2013年，江西省新余市渝水區(qū)被農業(yè)部確定為全國農村土地承包經營權流轉規(guī)范化管理和服務33個試點縣之一，成為江西省唯一的試點縣，要求圍繞“探索建立農業(yè)經營管理能力審查制度，土地租金預付制度，規(guī)范規(guī)模經營主體流轉土地行為；建立健全農村土地承包經營權流轉市場，完善土地流轉管理和服務體系；引導農村土地承包經營權向專業(yè)大戶、家庭農場和農民專業(yè)合作社流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營”開展試點工作，極大地推動了全省的土地流轉工作。

2.1 政府引導集體主導的土地流轉新模式基本普及

目前，江西省由政府引導集體主導的鼓勵土地集中連片長期流轉適度規(guī)模經營新型綜合模式，在短期內得到了迅速發(fā)展。新型土地流轉模式主要以土地流轉服務中心與土地流轉合作社為載體，以委托、托管模式實現(xiàn)土地流轉（圖1）。委托模式為村土地流轉服務站或土地流轉合作社與意向農民簽訂委托協(xié)議，代理農戶與流入方通過市場交易的方式形成統(tǒng)一的合同約定，高效完成土地流轉。托管模式為農戶將土地承包經營權轉化為股份加入托管組織（土地入股、合作租賃等），托管組織可以自主經營或者對土地進行整理改造后適當提高租金進行二次流轉，也可以“基地+農戶+合作社”的模式經營，農民按“土地股份分紅”或“土地保底租金+股份分紅”獲得土地收益，與托管組織之間是一種互惠互利的關系。

政府引導集體主導的土地流轉模式具有以下特點：（1）流轉高效運作。實現(xiàn)了“流出-中介-流入”的單一聯(lián)系，流出方到中介“多對一”和中介到流入方“一對一”的工作形式，有利于集中連片長期流轉。（2）降低流轉風險。通過縣政府牽頭，成立了由縣鄉(xiāng)村三級以及經營主體共同組成的農村土地流轉風險保障金，由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按照3 ∶3 ∶4的比例分擔風險，保障了流出農戶的土地權益。（3）實現(xiàn)增收增效。通過委托或托管流轉，在沒有改變家庭聯(lián)產承包責任制權益下，創(chuàng)新了統(tǒng)分結合的經營體系，解決了分散經營成本高、年輕農民不愿耕種、技術資金缺乏、比較效益低下等弊端，促進了農村產業(yè)結構調整和農民增效增收。

2.2 政府主導集體參與的管理服務新格局基本形成

江西省在“政府引導、集體主導、農民自愿、依法有償”原則下積極推動農村土地流轉，并形成了與之相協(xié)調的“政府主導集體參與”土地流轉管理服務新模式，加快了土地流轉管理服務制度化、體系化、市場化、信息化的建設。新的管理服務網絡體系融組織建設、平臺建設、制度建設、保障措施、長效機制等“五位一體”，使土地流轉管理服務逐漸走上了法制化、規(guī)范化、規(guī)?；陌l(fā)展軌道（圖2）。

政府主導集體參與模式最大的特點是建設了“一個平臺三個體系”的管理服務體系，實現(xiàn)了政府、集體、農戶“各司其責、齊抓共管、良性互動”：（1）充分依靠縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導作用，以縣農業(yè)局經管站為依托建設縣土地流轉服務中心和土地流轉信息網，同時形成縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級的管理服務網絡體系；（2）充分發(fā)揮村委、村集體經濟組織的參與作用，通過土地流轉服務站與合作社的建設，實現(xiàn)農民的自我管理自我服務，推動政府引導集體主導的土地委托代理流轉模式的健康發(fā)展，發(fā)揮在農村第一線、最前沿的優(yōu)勢，將土地流轉管理服務送到農戶身邊；（3）充分調動土地流轉雙方的參與積極性，兼顧土地流轉前后雙方的發(fā)展訴求，保障了農民的土地權益規(guī)避了相關風險，利用集中連片長期穩(wěn)定流轉。

2.3 農村土地流轉工作長效機制全方位推進初見成效

江西省各市（縣）在農村土地流轉工作長效機制方面做了很多積極的探索：（1）形成了對農戶參與土地流轉的“推-拉”機制。通過建設土地流轉服務中心與土地流轉合作社，政府引導集體主導土地流轉更加便利，產生了較好的“推力”；通過對農民進行職業(yè)技能培訓，拓寬農民的發(fā)展出路幫助其實現(xiàn)就業(yè)，對農民參與土地流轉形成“拉力”。（2）加強了土地流轉中的風險管理。成立了農村土地流轉風險保障金，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按照一定比例共同分擔風險責任，保障農民的土地權益，規(guī)避了因土地流轉帶來的社會問題。（3）促進了農村土地流轉和適度規(guī)模經營健康發(fā)展。依靠土地流轉服務中心與土地流轉合作社聯(lián)手推進農村土地流轉工作，推廣委托代理和托管代理模式，通過政策幫扶、項目傾斜、金融扶持等措施促進適度規(guī)模經營與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，促進了農村產業(yè)結構調整和農民增效增收。

3 農村土地流轉管理服務體系發(fā)展中存在的問題與對策

黨的十八大以來，以“穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權、保障農地收益權”為基礎，以農民增收、農業(yè)增效和發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)為目標，創(chuàng)新和激活農村土地流轉機制，促進農村土地合理流轉和農村土地資源優(yōu)化配置，已經成為各地農村土地經營改革的重要內容[11]。江西省各市（縣）都在努力推進農村土地流轉工作，為土地流轉適度規(guī)模經營創(chuàng)造更好的社會環(huán)境，取得了一些成績，但也遇到了一些問題，總體上還需要不斷完善。

3.1 存在的問題

3.1.1 農村土地流轉交易市場尚未完全建成 盡管以政府引導集體主導的土地流轉模式已經形成，但只是試點區(qū)域開展較好，農村土地流轉服務中心、信息平臺與合作社建設并未完全普及。同時，對交易市場的定位要把握準確，因為對于農地流轉市場交易價格空間有限，可能對農村“四荒地”流轉的市場空間大些，對土地承包經營權流轉價格民間基本有約定俗成，加上農戶承包地一般規(guī)模都比較小，市場收益有限，自然關注度不高，所以交易市場的中心工作主要側重在對交易的管理和保護。endprint

3.1.2 農村土地流轉三級管理服務體系運作機制尚在發(fā)展階段 建設土地流轉服務中心（站）將土地流轉服務送到農民身邊，這種政府主導集體參與的管理服務模式是可取的。但一方面需要有組織、場地、經費、人員的保障，才能調動相關工作人員的積極性；另一方面需要農民的理解、認可和最終參與，否則就會淪為只有形式沒有內容。

3.1.3 農地流轉行為多種方式并存很難全部納入有效管理服務范疇 進入土地流轉交易市場的主要是流轉大戶和外來戶，更多的是尋求一種保護和扶持。農戶之間多以親友代耕、托管照看等方式實現(xiàn)土地流轉，以口頭約定代替書面合同，常常是隱形流轉、粗放經營。這種隨意的、不確定的流轉容易產生矛盾，對適度規(guī)模經營也容易造成沖擊，需要進一步規(guī)范。

3.1.4 土地流轉與適度規(guī)模經營配套政策依然不完善 其中包括風險防范、糾紛仲裁調處、獎勵鼓勵激勵機制、現(xiàn)代農村金融服務、社會保障體系、農民就業(yè)問題等很多配套措施，充分體現(xiàn)了土地流轉與適度規(guī)模經營工作是系統(tǒng)工程而非僅農業(yè)部門的事情。目前，配套政策，在流轉過程管理、流轉后的適度規(guī)模經營的配套措施比較多，而農戶作為弱勢的群體或最需關注的一方，考慮相對較少，所以要進一步全方位地制定和完善配套政策。

3.2 發(fā)展對策

3.2.1 加強土地流轉全過程的農民權益保障 農村土地流轉全過程，即土地流轉前、流轉中、流轉后3個環(huán)節(jié)。各縣（區(qū)）應根據本地的實際情況，編制相關的操作手冊，對土地流轉前、流轉中、流轉后3個環(huán)節(jié)進行科學規(guī)范，明確各種文本的格式和需要保障的農民權益。統(tǒng)一社會認知。一是土地流轉前的權益：主要是農民的土地承包經營權益，主要存在與土地的邊界、面積、歸屬等方面，通過確權加以保障，對于存在糾紛的要在依法務實的前提下尊重農民集體或多數(shù)人的意愿和智慧妥善處理。二是土地流轉中的權益。主要是流轉協(xié)議或合同的公開、公平、公正、透明，村集體或農民組織作為中介或代理人不得謀取不正當權益，要綜合維護流轉雙方的權益。三是土地流轉后的權益。主要是履行合同和土地利用方面，合同不能如期履行或產生糾紛的，應當通過調解、協(xié)調、仲裁等方式盡快給予解決；對于流轉土地的利用，不能改變土地用途、不能非農化利用、不能掠奪性經營，一旦發(fā)現(xiàn)從重快速處理。

3.2.2 加強土地流轉三級管理服務體系建設 進一步建立健全“政府引導集體參與”土地流轉管理服務模式，完善“五位一體”管理服務體系，使土地流轉工作進一步走上法制化、規(guī)范化的軌道。（1）組織管理。要解決組織機構、人員、場地、經費等基礎條件，培養(yǎng)和穩(wěn)定專業(yè)人員隊伍，改善工作環(huán)境。（2）制度建設。要明確基本的工作職責和程序，各項制度要相互銜接配套便于操作，對于風險防范、獎懲措施等要落到實處。（3）服務質量。結合管理服務體系建設，政府主導服務為主，真正把土地流轉管理服務送到農民身邊，真正為百姓辦實事、辦好事。（4）市場機制。重在公開、公平，促進規(guī)范化、信息化建設，市場機制主要以管理服務為主，要突出市場對土地流轉交易的管理和保護功能。（5）職能規(guī)范。要明確各級各部門的工作職能，提高相關工作人員的素質。特別是要強化村委會土地流轉的中介服務職能，弱化其土地流轉的管理權能，不能土地都集中在村干部手中，損害普通群眾的土地權益。

3.2.3 加強土地流轉全過程的跟蹤管理 農村土地流轉全過程的跟蹤管理，主要涉及到對人、對事、對地3個方面。對人是指土地流轉實現(xiàn)過程中的“流出方”、“中介組織”、“流入方”3方；對事是指整個土地流轉過程中的辦理手續(xù)規(guī)范情況；對地是指流轉土地的前后利用狀況。3個方面的跟蹤管理各具側重，主要功能是為土地流轉保駕護航，規(guī)范辦事過程，維護各方權益，盡量滿足各方正當?shù)脑V求，提高土地流轉工作實效。一是對人的跟蹤管理，要關心“流出方”的發(fā)展去向和生活狀況，關注“中介組織”及相關工作人員的工作表現(xiàn)和職業(yè)操守，關心“流入方”履行合同能力和發(fā)展狀況。二是對事的跟蹤管理，主要是加強土地流轉工作的規(guī)范化、標準化，減少不必要的工作手續(xù)，盡量形成高效快速的工作體系，方便于民、取信于民。三是對地的跟蹤管理，主要是加強土地狀況跟蹤歸檔和合理合法利用的管理，堅持“三不原則”，實現(xiàn)土地的高效可持續(xù)利用。

3.2.4 加強土地流轉全過程的配套措施 農村土地流轉是個系統(tǒng)工程，不只是土地流轉環(huán)節(jié)的管理，需要進一步完善全過程的政策措施以順應各方的發(fā)展訴求，真正實現(xiàn)流出土地的農戶有穩(wěn)定的發(fā)展空間，流入土地的業(yè)主有高效的生產經營，土地流轉管理服務部門有優(yōu)質的服務業(yè)績。一是要加強對農民就業(yè)的幫扶機制，加強農業(yè)專業(yè)服務合作社的建設幫助農民實現(xiàn)泛農就業(yè)，開展農民勞動技能培訓組織勞動力輸出幫助務工農民及時充分就業(yè)，特別是確保每戶至少一個勞動力穩(wěn)定就業(yè)，使所有農戶生活有保障。二是將農村農業(yè)開發(fā)、農田基礎設施建設、特色農業(yè)發(fā)展、土地整理等項目與土地流轉適度規(guī)模經營相銜接，并加強落實監(jiān)督提高實效，為發(fā)展規(guī)模經濟、特色經濟、“一村一品”等創(chuàng)造更好的條件，推動農業(yè)產業(yè)化發(fā)展。三是加強對區(qū)域內土地流轉工作的整體監(jiān)管，杜絕土地流轉過程中的違法違紀違規(guī)事件，積極主動幫助土地流轉雙方解決矛盾和實際問題，保證政府良好的社會聲譽，進一步推動農村土地流轉工作。

參考文獻：

[1]劉 奇. 土地流轉的八大難題[J]. 國土資源導刊，2014（7）：40-43.

[2]黨國英. 農村土地流轉是大勢所趨[J]. 中國農村科技，2014（9）：14.

[3]賀 飛，關 欣. 關于建立農村土地流轉信息管理平臺的構想[J]. 經濟研究導刊，2014（24）：36-40.

[4]范 偉. 農村土地流轉中政府的管理制度和行為分析[J]. 中國農資，2014（8）：285-287.

[5]陳拾嬌，蔡海生，張 盟，等. 不同類型農戶土地承包經營權流轉行為分析——以江西贛州市201戶農戶為例[J]. 廣東農業(yè)科學，2015，42（20）：164-169.

[6]陳拾嬌，張 晨，蔡海生，等. 農村土地承包經營權流轉現(xiàn)狀及對策研究——基于江西省安義縣的實地調查[J]. 江西農業(yè)學報，2015（8）：115-119.

[7]蔡海生. 農村土地承包經營權流轉的調查分析——基于南昌市4縣9村392戶農戶調研[J]. 農林經濟管理學報，2015，14（3）：289-295.

[8]李 勇，楊衛(wèi)忠. 農村土地流轉制度創(chuàng)新參與主體行為研究[J]. 農業(yè)經濟問題，2014，35（2）：75-80.

[9]呂晨光，楊繼瑞，謝 菁. 我國農村土地流轉的動因分析及實踐探索[J]. 經濟體制改革，2013（6）：73-77.

[10]于傳崗. 我國農戶主導型集體土地流轉模式特征、動力與趨勢研究[J]. 光華財稅年刊，2012/2013：115-136.

[11]孟曉虹，石冬梅. 基于農村土地流轉主體的勞動力資源及其利益研究[J]. 農業(yè)經濟，2014（11）：10-12. 鄭華偉，陳 曉，程 錦，等. 農用地整治項目農戶有效參與分析——以江蘇省為例[J]. 江蘇農業(yè)科學，2017，45（19）：311-315.endprint