農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策

蔡海生　陳拾嬌　金偉　朱泰峰

摘要：新時(shí)期農(nóng)戶分化與農(nóng)地流轉(zhuǎn)適度規(guī)模經(jīng)營快速發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)人地關(guān)系和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正處在變革的關(guān)鍵期。通過對(duì)江西省7縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作調(diào)研分析，當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)包括政府主導(dǎo)型、集體主導(dǎo)型、農(nóng)戶主導(dǎo)型3種流轉(zhuǎn)類型，而政府導(dǎo)向集體主導(dǎo)的委托、托管代理模式逐漸成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式，基于政府主導(dǎo)集體參與的“五位一體”的三級(jí)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系正在逐漸形成。當(dāng)前，江西省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作主要面臨的問題有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)尚未完全建成、三級(jí)管理服務(wù)體系運(yùn)作機(jī)制尚在發(fā)展階段、土地流轉(zhuǎn)管理配套政策依然不完善等。今后需要進(jìn)一步加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)全過程的跟蹤管理，配套政策措施和農(nóng)民權(quán)益保障，以及土地流轉(zhuǎn)三級(jí)管理服務(wù)體系建設(shè)等，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化、制度化、規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；管理服務(wù)體系；發(fā)展現(xiàn)狀；對(duì)策研究

中圖分類號(hào)： F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1002-1302（2017）19-0306-05

收稿日期：2016-04-25

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（編號(hào)：71333004）；農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃編制前期研究重大課題（編號(hào)：農(nóng)財(cái)發(fā)[2014]106號(hào)）；江西省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（編號(hào)：11YJ12）；江西省科技支撐計(jì)劃（編號(hào)：20133BBF60011）；江西省教育廳科技項(xiàng)目（編號(hào)：GJJ12218）。

作者簡介：蔡海生（1972—），男，江西萬年人，博士，教授，主要從事土地生態(tài)、土地經(jīng)濟(jì)等方面的研究。E-mail：caihsh@263.net。

通信作者：朱泰峰，博士，講師，主要從事土地信息系統(tǒng)、土地經(jīng)濟(jì)等方面的研究。E-mail：974451383@qq.com。 黨的十七屆三中全會(huì)通過《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》以來，我國農(nóng)村流轉(zhuǎn)規(guī)模明顯加快，農(nóng)村土地經(jīng)營制度不斷創(chuàng)新，土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系也在不斷完善。農(nóng)村集體土地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置，“依法、自愿、有償”推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持“三不”原則管理土地流轉(zhuǎn)，已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的基本準(zhǔn)則，土地流轉(zhuǎn)也逐漸走上法制化、規(guī)范化、規(guī)?；?、普遍化的軌道[1-2]。2014年，中央一號(hào)文件明確要求，要落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。2014年12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議聚焦轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，一二三產(chǎn)業(yè)融合互動(dòng)、激發(fā)農(nóng)民的創(chuàng)造、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活力等改革創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題，強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，避免非糧化、非農(nóng)化。2015年，中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、惠農(nóng)政策、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村改革、農(nóng)村法治等5個(gè)方面做出了具體部署。2016年，中央一號(hào)文件提出了落實(shí)“五大”發(fā)展新理念、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)?！笆濉逼陂g，我國農(nóng)村農(nóng)戶分化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都處在發(fā)展的關(guān)鍵期，新型農(nóng)村人地關(guān)系正在逐漸形成。如何結(jié)合農(nóng)戶農(nóng)民分化、農(nóng)村土地確權(quán)和“三權(quán)分置”，構(gòu)建穩(wěn)健的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系[3-4]，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，適應(yīng)農(nóng)村新時(shí)期人地關(guān)系的發(fā)展形勢(shì)，已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村改革和發(fā)展的重要突破口。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要模式和管理服務(wù)體系現(xiàn)狀

為了解江西省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以及管理服務(wù)體系建設(shè)情況，研究人員深入到南昌縣、安義縣、新建縣、進(jìn)賢縣、瑞金市、興國縣、于都縣等相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展調(diào)研[5]。從調(diào)研情況看，目前，江西省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、借用等，其中主要的土地流轉(zhuǎn)形式為出租，占50%，轉(zhuǎn)包為38%。農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式可簡單概括為政府主導(dǎo)型、集體主導(dǎo)型、農(nóng)戶主導(dǎo)型3種流轉(zhuǎn)類型。在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)、保障農(nóng)地收益權(quán)的基礎(chǔ)上，各地通過建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，形成了政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、農(nóng)民自愿、依法有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)機(jī)制，為推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化、制度化、規(guī)范化，產(chǎn)生了積極的影響。

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式

從組織操作層面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括（1）農(nóng)戶“戶戶對(duì)接”的流轉(zhuǎn)模式；（2）市場(chǎng)中介組織的流轉(zhuǎn)模式。其中包括農(nóng)戶之間自發(fā)的隱形流轉(zhuǎn)、委托親友或農(nóng)民組織代理流轉(zhuǎn)、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)集體代理流轉(zhuǎn)等運(yùn)作模式[6-7]。根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中政府的作用發(fā)揮和介入程度的不同，可簡單概括為政府主導(dǎo)型、集體主導(dǎo)型、農(nóng)戶主導(dǎo)型3種流轉(zhuǎn)模式[8]。

1.1.1 農(nóng)戶主導(dǎo)型 農(nóng)戶為尋求土地與勞動(dòng)力資本綜合效益最大化，在沒有第三方參與或參與但不以贏利為目的，農(nóng)戶以家庭為單位在同等條件下熟人優(yōu)先、同村人優(yōu)先的前提下，將全部或部分承包地流轉(zhuǎn)出去。土地流轉(zhuǎn)過程由農(nóng)戶自己主導(dǎo)、戶戶對(duì)接，幾乎沒有中介組織參與，流轉(zhuǎn)雙方直接面對(duì)自己商談約定各自的權(quán)利和義務(wù)。這種模式屬于傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)模式，一般情況下形成的規(guī)模不大，多表現(xiàn)為親友代耕的短期流轉(zhuǎn)行為。隨著近幾年土地流轉(zhuǎn)的普及以及管理服務(wù)的法制化、規(guī)范化、社會(huì)化，有逐漸削弱的趨勢(shì)。

1.1.2 集體主導(dǎo)型 主要是村集體或農(nóng)民組織作為農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的中介，以委托代理、反租倒包的模式，將農(nóng)戶需要流轉(zhuǎn)的承包地整合到一起或整體反租過來，再轉(zhuǎn)包給各種農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社或家庭農(nóng)場(chǎng)。其特點(diǎn)是土地承包關(guān)系不變，流出、流入雙方避免直接的面對(duì)，由村集體或農(nóng)民組織作為中介代表處理，簽訂合同約定流轉(zhuǎn)期間的時(shí)間、費(fèi)用、管理等相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。流轉(zhuǎn)路徑為農(nóng)戶供給土地→村集體組織獲得流轉(zhuǎn)土地集中代理并發(fā)布流轉(zhuǎn)信息→流轉(zhuǎn)中介（縣鄉(xiāng)村各級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、農(nóng)村土地合作社、土地使用權(quán)信托機(jī)構(gòu)、土地銀行與農(nóng)地證券化機(jī)構(gòu)）從政府或集體獲得土地流轉(zhuǎn)信息→土地經(jīng)營需求者（農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、種田大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)）。目前這種政府引導(dǎo)集體主導(dǎo)模式在各地政府的支持下正處于迅速發(fā)展階段。endprint

1.1.3 政府主導(dǎo)型 主要是與地方農(nóng)業(yè)特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃布局相聯(lián)系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；陌l(fā)展。通常以涉農(nóng)項(xiàng)目的形式來推動(dòng)，采用龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)+合作社、股份合作制等多種經(jīng)營方式。政府作為相關(guān)涉農(nóng)企業(yè)和股份公司與農(nóng)戶和農(nóng)村集體組織的中介，促進(jìn)農(nóng)村土地與外來資本合作，以股份合作制、合作社與企業(yè)化經(jīng)營為主發(fā)展特色、規(guī)模經(jīng)濟(jì)。這種類型可分為政府壟斷型，即純政府主導(dǎo)型農(nóng)戶參與；準(zhǔn)政府主導(dǎo)型，即以政府為引導(dǎo)，集體或農(nóng)戶自主；政府輔助型，即以農(nóng)戶或集體為主，政府提供支持與幫助等3類。從政府主導(dǎo)模式近年來發(fā)展看，因農(nóng)戶自主性、參與性不強(qiáng)，耕地流轉(zhuǎn)后可能出現(xiàn)非糧化、非農(nóng)化，損害農(nóng)民土地權(quán)益，政府也擔(dān)當(dāng)較大風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，發(fā)展越來越不被看好。比較受歡迎的還是政府導(dǎo)向集體主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)模式，政府更多地從土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)角度提供支持。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系

2013年以來，江西省各市（縣）加大了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作力度，在明晰集體承包土地權(quán)屬關(guān)系的前提下，通過建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，逐漸形成了政府主導(dǎo)、集體參與的，融組織建設(shè)、平臺(tái)建設(shè)、制度建設(shè)、保障措施、長效機(jī)制“五位一體”的管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，為推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化、制度化、規(guī)范化提供了市場(chǎng)平臺(tái)和體制保障。

1.2.1 組織建設(shè) 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心與土地流轉(zhuǎn)合作社聯(lián)手推進(jìn)，一方面，從政府角度推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心建設(shè)。為加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，各縣（區(qū)）都成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)局，由農(nóng)業(yè)局農(nóng)村經(jīng)營管理站負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的日常工作，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心聯(lián)署辦公。同時(shí)，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站實(shí)行兩塊牌子一套人馬，行政村設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站并確定專人負(fù)責(zé)，形成縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)的服務(wù)體系，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的信息收集和管理服務(wù)。中心的基本運(yùn)作流程包括受理委托→調(diào)查核實(shí)→地理評(píng)估→信息發(fā)布→組織洽談→簽訂合同→審核發(fā)證→資料歸檔→跟蹤服務(wù)→糾紛調(diào)處。另一方面，從民間角度推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)合作社建設(shè)。主要依托村集體或農(nóng)民組織將農(nóng)戶需要流轉(zhuǎn)的土地集中代理，通過土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和交易市場(chǎng)平臺(tái)，推動(dòng)土地集中連片長期流轉(zhuǎn)。實(shí)現(xiàn)流出方到中介“多對(duì)一”和中介到流入方“一對(duì)一”的流轉(zhuǎn)模式，提高工作效率。土地流轉(zhuǎn)期限也從以前1年1變換穩(wěn)定在5年以上，極大地提高了涉農(nóng)企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。這種模式也可以發(fā)展為“土地變股權(quán)、農(nóng)戶變股東、收益變分紅”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)股份合作模式，農(nóng)民按“土地股份分紅”或“土地保底租金+股份分紅”的形式獲得土地收益。

1.2.2 平臺(tái)建設(shè) 土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)“一平臺(tái)三體系”運(yùn)作機(jī)制建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，重點(diǎn)抓好“一平臺(tái)三體系”的建設(shè)。（1）建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息化網(wǎng)絡(luò)交易服務(wù)平臺(tái)。通過政府提供無償服務(wù)的方式避免社會(huì)化市場(chǎng)化的運(yùn)作，開通農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方入市交易，形成公開、公平、公正交易的市場(chǎng)環(huán)境。建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心設(shè)在縣行政服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民惠民服務(wù)中心，村在村委會(huì)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，搭建覆蓋全縣的公開、公平、規(guī)范、有序的服務(wù)體系[9-10]。（2）建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估體系。遵循公平合理、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的原則，按照分類指導(dǎo)、科學(xué)測(cè)算、現(xiàn)實(shí)比較和幅度遞增相結(jié)合的要求，采取協(xié)商定價(jià)、投標(biāo)定價(jià)、競(jìng)拍定價(jià)（重點(diǎn)針對(duì)“四荒地”）等形式，合理確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。大致定價(jià)原則是依據(jù)當(dāng)年667 m2土地經(jīng)營收益和國家公布的晚稻谷最低保護(hù)收購價(jià)為基準(zhǔn)。從目前南昌市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格看，不考慮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼因素，流轉(zhuǎn)價(jià)為 200～300元/667 m2。（3）建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策保障體系。成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁委員會(huì)，建立完善民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、依法仲裁、司法保障等為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處機(jī)制；成立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政府融資平臺(tái)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資公司，開展擔(dān)保、融資、參股等新型農(nóng)村金融服務(wù)業(yè)務(wù)，建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度；建立流轉(zhuǎn)農(nóng)戶社會(huì)保險(xiǎn)基金，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶社會(huì)保障機(jī)制，逐步將流轉(zhuǎn)農(nóng)戶納入城鎮(zhèn)就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)的范圍；成立由縣鄉(xiāng)村三級(jí)以及經(jīng)營主體共同組成的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金，專項(xiàng)用于補(bǔ)償因經(jīng)營主體無法履行合同時(shí)給流出農(nóng)戶所造成的流轉(zhuǎn)損失，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按照3 ∶3 ∶4的比例承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。（4）建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督服務(wù)體系。加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限、用途及土地流轉(zhuǎn)合同履行情況的監(jiān)管。強(qiáng)化工商企業(yè)租賃農(nóng)民承包耕地、“四荒”地、林地的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，確保農(nóng)地農(nóng)用，防止非糧化、非農(nóng)化經(jīng)營。對(duì)流轉(zhuǎn)土地的利用情況和流轉(zhuǎn)合同履約情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解流轉(zhuǎn)矛盾防范風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)違反規(guī)定改變農(nóng)業(yè)用途的，按照有關(guān)法律、法規(guī)予以查處。

1.2.3 制度建設(shè) 推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營法制化規(guī)范化信息化。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作建章立制方面各級(jí)政府先后下發(fā)了許多相關(guān)文件，如交易市場(chǎng)建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)價(jià)款確定、工作實(shí)施方案、風(fēng)險(xiǎn)保障金管理辦法、工作考核辦法等。制定了《縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)農(nóng)村土地服務(wù)中心（站）管理制度》《農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)管理制度》《農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)上網(wǎng)信息審批制度》等制度，規(guī)范了相關(guān)部門、崗位的職責(zé)，以及辦事的基本程序；同時(shí)，規(guī)范了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易申請(qǐng)書（流出、流入雙方）》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易登記表（流出、流出雙方）》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同（包括轉(zhuǎn)包或出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股或股份合作、委托流轉(zhuǎn)等5種類型）》等文本，為江西省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的工作效率、實(shí)現(xiàn)高效、順利推進(jìn)提供了保障。

1.2.4 保障措施 為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及其管理服務(wù)新格局提供支撐。（1）加強(qiáng)工作組織領(lǐng)導(dǎo)。各縣成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在縣農(nóng)業(yè)局設(shè)立辦公室，形成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。（2）加強(qiáng)工作資金保障。為引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，市（縣）財(cái)政每年在預(yù)算中安排一定工作經(jīng)費(fèi)，以保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)工作的順利開展。（3）加強(qiáng)配套扶持政策。各縣（區(qū)）都整合各類支農(nóng)資金和項(xiàng)目給予優(yōu)先扶持，特別是通過專項(xiàng)補(bǔ)貼、貸款貼息和獎(jiǎng)勵(lì)3種方式在資金上給予支持與幫助。同時(shí)，設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金，建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)等。（4）加強(qiáng)適時(shí)宣傳引導(dǎo)。積極宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)、運(yùn)作模式、流轉(zhuǎn)信息、服務(wù)內(nèi)容、工作成效等，充分發(fā)揮試點(diǎn)示范的帶頭作用，讓廣大農(nóng)戶在思想上接受、意識(shí)上配合、行動(dòng)上參與。（5）積極探索長效機(jī)制。實(shí)施土地流出農(nóng)民就業(yè)援助行動(dòng)，強(qiáng)化農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)；鼓勵(lì)組建村勞務(wù)合作社，幫助更多農(nóng)民實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)；扶持農(nóng)民個(gè)體戶和經(jīng)營實(shí)體，對(duì)符合條件的優(yōu)先安排小額貸款。endprint

1.2.5 長效機(jī)制 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營保障體系。在長效機(jī)制方面，主要圍繞農(nóng)戶農(nóng)民分化后農(nóng)民的發(fā)展與出路、土地流轉(zhuǎn)后適度規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面全盤考慮扶持政策。圍繞推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營、加強(qiáng)管理服務(wù)工作等方面，各縣也力所能及地開展工作。以安義縣為例，制定了8項(xiàng)扶助政策：（1）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，各縣財(cái)政分別給予相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助；（2）鼓勵(lì)土地集中成片長期流轉(zhuǎn)，根據(jù)流轉(zhuǎn)規(guī)模給予每667 m2 20元、30元、50元的獎(jiǎng)勵(lì)；（3）鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)化服務(wù)合作組織，扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營社會(huì)化服務(wù)；（4）大力培育家庭農(nóng)場(chǎng)；（5）推出農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證抵押貸款；（6）優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)用地；（7）加大對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的扶持；（8）整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系的特色分析

江西省土地流轉(zhuǎn)工作近年來發(fā)展迅速[11]。2013年，江西省新余市渝水區(qū)被農(nóng)業(yè)部確定為全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)33個(gè)試點(diǎn)縣之一，成為江西省唯一的試點(diǎn)縣，要求圍繞“探索建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理能力審查制度，土地租金預(yù)付制度，規(guī)范規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地行為；建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系；引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”開展試點(diǎn)工作，極大地推動(dòng)了全省的土地流轉(zhuǎn)工作。

2.1 政府引導(dǎo)集體主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)新模式基本普及

目前，江西省由政府引導(dǎo)集體主導(dǎo)的鼓勵(lì)土地集中連片長期流轉(zhuǎn)適度規(guī)模經(jīng)營新型綜合模式，在短期內(nèi)得到了迅速發(fā)展。新型土地流轉(zhuǎn)模式主要以土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心與土地流轉(zhuǎn)合作社為載體，以委托、托管模式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)（圖1）。委托模式為村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站或土地流轉(zhuǎn)合作社與意向農(nóng)民簽訂委托協(xié)議，代理農(nóng)戶與流入方通過市場(chǎng)交易的方式形成統(tǒng)一的合同約定，高效完成土地流轉(zhuǎn)。托管模式為農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股份加入托管組織（土地入股、合作租賃等），托管組織可以自主經(jīng)營或者對(duì)土地進(jìn)行整理改造后適當(dāng)提高租金進(jìn)行二次流轉(zhuǎn)，也可以“基地+農(nóng)戶+合作社”的模式經(jīng)營，農(nóng)民按“土地股份分紅”或“土地保底租金+股份分紅”獲得土地收益，與托管組織之間是一種互惠互利的關(guān)系。

政府引導(dǎo)集體主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)模式具有以下特點(diǎn)：（1）流轉(zhuǎn)高效運(yùn)作。實(shí)現(xiàn)了“流出-中介-流入”的單一聯(lián)系，流出方到中介“多對(duì)一”和中介到流入方“一對(duì)一”的工作形式，有利于集中連片長期流轉(zhuǎn)。（2）降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。通過縣政府牽頭，成立了由縣鄉(xiāng)村三級(jí)以及經(jīng)營主體共同組成的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金，由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按照3 ∶3 ∶4的比例分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，保障了流出農(nóng)戶的土地權(quán)益。（3）實(shí)現(xiàn)增收增效。通過委托或托管流轉(zhuǎn)，在沒有改變家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制權(quán)益下，創(chuàng)新了統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體系，解決了分散經(jīng)營成本高、年輕農(nóng)民不愿耕種、技術(shù)資金缺乏、比較效益低下等弊端，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增效增收。

2.2 政府主導(dǎo)集體參與的管理服務(wù)新格局基本形成

江西省在“政府引導(dǎo)、集體主導(dǎo)、農(nóng)民自愿、依法有償”原則下積極推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，并形成了與之相協(xié)調(diào)的“政府主導(dǎo)集體參與”土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)新模式，加快了土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)制度化、體系化、市場(chǎng)化、信息化的建設(shè)。新的管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系融組織建設(shè)、平臺(tái)建設(shè)、制度建設(shè)、保障措施、長效機(jī)制等“五位一體”，使土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)逐漸走上了法制化、規(guī)范化、規(guī)?；陌l(fā)展軌道（圖2）。

政府主導(dǎo)集體參與模式最大的特點(diǎn)是建設(shè)了“一個(gè)平臺(tái)三個(gè)體系”的管理服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)了政府、集體、農(nóng)戶“各司其責(zé)、齊抓共管、良性互動(dòng)”：（1）充分依靠縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)作用，以縣農(nóng)業(yè)局經(jīng)管站為依托建設(shè)縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)，同時(shí)形成縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)的管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系；（2）充分發(fā)揮村委、村集體經(jīng)濟(jì)組織的參與作用，通過土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站與合作社的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自我管理自我服務(wù)，推動(dòng)政府引導(dǎo)集體主導(dǎo)的土地委托代理流轉(zhuǎn)模式的健康發(fā)展，發(fā)揮在農(nóng)村第一線、最前沿的優(yōu)勢(shì)，將土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)送到農(nóng)戶身邊；（3）充分調(diào)動(dòng)土地流轉(zhuǎn)雙方的參與積極性，兼顧土地流轉(zhuǎn)前后雙方的發(fā)展訴求，保障了農(nóng)民的土地權(quán)益規(guī)避了相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，利用集中連片長期穩(wěn)定流轉(zhuǎn)。

2.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作長效機(jī)制全方位推進(jìn)初見成效

江西省各市（縣）在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作長效機(jī)制方面做了很多積極的探索：（1）形成了對(duì)農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的“推-拉”機(jī)制。通過建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心與土地流轉(zhuǎn)合作社，政府引導(dǎo)集體主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)更加便利，產(chǎn)生了較好的“推力”；通過對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，拓寬農(nóng)民的發(fā)展出路幫助其實(shí)現(xiàn)就業(yè)，對(duì)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)形成“拉力”。（2）加強(qiáng)了土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)管理。成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按照一定比例共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，規(guī)避了因土地流轉(zhuǎn)帶來的社會(huì)問題。（3）促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展。依靠土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心與土地流轉(zhuǎn)合作社聯(lián)手推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，推廣委托代理和托管代理模式，通過政策幫扶、項(xiàng)目傾斜、金融扶持等措施促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增效增收。

3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系發(fā)展中存在的問題與對(duì)策

黨的十八大以來，以“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)、保障農(nóng)地收益權(quán)”為基礎(chǔ)，以農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為目標(biāo)，創(chuàng)新和激活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，已經(jīng)成為各地農(nóng)村土地經(jīng)營改革的重要內(nèi)容[11]。江西省各市（縣）都在努力推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，為土地流轉(zhuǎn)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造更好的社會(huì)環(huán)境，取得了一些成績，但也遇到了一些問題，總體上還需要不斷完善。

3.1 存在的問題

3.1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)尚未完全建成 盡管以政府引導(dǎo)集體主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)模式已經(jīng)形成，但只是試點(diǎn)區(qū)域開展較好，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、信息平臺(tái)與合作社建設(shè)并未完全普及。同時(shí)，對(duì)交易市場(chǎng)的定位要把握準(zhǔn)確，因?yàn)閷?duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易價(jià)格空間有限，可能對(duì)農(nóng)村“四荒地”流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)空間大些，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格民間基本有約定俗成，加上農(nóng)戶承包地一般規(guī)模都比較小，市場(chǎng)收益有限，自然關(guān)注度不高，所以交易市場(chǎng)的中心工作主要側(cè)重在對(duì)交易的管理和保護(hù)。endprint

3.1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)三級(jí)管理服務(wù)體系運(yùn)作機(jī)制尚在發(fā)展階段 建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）將土地流轉(zhuǎn)服務(wù)送到農(nóng)民身邊，這種政府主導(dǎo)集體參與的管理服務(wù)模式是可取的。但一方面需要有組織、場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)、人員的保障，才能調(diào)動(dòng)相關(guān)工作人員的積極性；另一方面需要農(nóng)民的理解、認(rèn)可和最終參與，否則就會(huì)淪為只有形式?jīng)]有內(nèi)容。

3.1.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為多種方式并存很難全部納入有效管理服務(wù)范疇 進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的主要是流轉(zhuǎn)大戶和外來戶，更多的是尋求一種保護(hù)和扶持。農(nóng)戶之間多以親友代耕、托管照看等方式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，以口頭約定代替書面合同，常常是隱形流轉(zhuǎn)、粗放經(jīng)營。這種隨意的、不確定的流轉(zhuǎn)容易產(chǎn)生矛盾，對(duì)適度規(guī)模經(jīng)營也容易造成沖擊，需要進(jìn)一步規(guī)范。

3.1.4 土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營配套政策依然不完善 其中包括風(fēng)險(xiǎn)防范、糾紛仲裁調(diào)處、獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)激勵(lì)機(jī)制、現(xiàn)代農(nóng)村金融服務(wù)、社會(huì)保障體系、農(nóng)民就業(yè)問題等很多配套措施，充分體現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營工作是系統(tǒng)工程而非僅農(nóng)業(yè)部門的事情。目前，配套政策，在流轉(zhuǎn)過程管理、流轉(zhuǎn)后的適度規(guī)模經(jīng)營的配套措施比較多，而農(nóng)戶作為弱勢(shì)的群體或最需關(guān)注的一方，考慮相對(duì)較少，所以要進(jìn)一步全方位地制定和完善配套政策。

3.2 發(fā)展對(duì)策

3.2.1 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)全過程的農(nóng)民權(quán)益保障 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)全過程，即土地流轉(zhuǎn)前、流轉(zhuǎn)中、流轉(zhuǎn)后3個(gè)環(huán)節(jié)。各縣（區(qū)）應(yīng)根據(jù)本地的實(shí)際情況，編制相關(guān)的操作手冊(cè)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)前、流轉(zhuǎn)中、流轉(zhuǎn)后3個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，明確各種文本的格式和需要保障的農(nóng)民權(quán)益。統(tǒng)一社會(huì)認(rèn)知。一是土地流轉(zhuǎn)前的權(quán)益：主要是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)益，主要存在與土地的邊界、面積、歸屬等方面，通過確權(quán)加以保障，對(duì)于存在糾紛的要在依法務(wù)實(shí)的前提下尊重農(nóng)民集體或多數(shù)人的意愿和智慧妥善處理。二是土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益。主要是流轉(zhuǎn)協(xié)議或合同的公開、公平、公正、透明，村集體或農(nóng)民組織作為中介或代理人不得謀取不正當(dāng)權(quán)益，要綜合維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。三是土地流轉(zhuǎn)后的權(quán)益。主要是履行合同和土地利用方面，合同不能如期履行或產(chǎn)生糾紛的，應(yīng)當(dāng)通過調(diào)解、協(xié)調(diào)、仲裁等方式盡快給予解決；對(duì)于流轉(zhuǎn)土地的利用，不能改變土地用途、不能非農(nóng)化利用、不能掠奪性經(jīng)營，一旦發(fā)現(xiàn)從重快速處理。

3.2.2 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)三級(jí)管理服務(wù)體系建設(shè) 進(jìn)一步建立健全“政府引導(dǎo)集體參與”土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)模式，完善“五位一體”管理服務(wù)體系，使土地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)一步走上法制化、規(guī)范化的軌道。（1）組織管理。要解決組織機(jī)構(gòu)、人員、場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)等基礎(chǔ)條件，培養(yǎng)和穩(wěn)定專業(yè)人員隊(duì)伍，改善工作環(huán)境。（2）制度建設(shè)。要明確基本的工作職責(zé)和程序，各項(xiàng)制度要相互銜接配套便于操作，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防范、獎(jiǎng)懲措施等要落到實(shí)處。（3）服務(wù)質(zhì)量。結(jié)合管理服務(wù)體系建設(shè)，政府主導(dǎo)服務(wù)為主，真正把土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)送到農(nóng)民身邊，真正為百姓辦實(shí)事、辦好事。（4）市場(chǎng)機(jī)制。重在公開、公平，促進(jìn)規(guī)范化、信息化建設(shè)，市場(chǎng)機(jī)制主要以管理服務(wù)為主，要突出市場(chǎng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)交易的管理和保護(hù)功能。（5）職能規(guī)范。要明確各級(jí)各部門的工作職能，提高相關(guān)工作人員的素質(zhì)。特別是要強(qiáng)化村委會(huì)土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)職能，弱化其土地流轉(zhuǎn)的管理權(quán)能，不能土地都集中在村干部手中，損害普通群眾的土地權(quán)益。

3.2.3 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)全過程的跟蹤管理 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)全過程的跟蹤管理，主要涉及到對(duì)人、對(duì)事、對(duì)地3個(gè)方面。對(duì)人是指土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)過程中的“流出方”、“中介組織”、“流入方”3方；對(duì)事是指整個(gè)土地流轉(zhuǎn)過程中的辦理手續(xù)規(guī)范情況；對(duì)地是指流轉(zhuǎn)土地的前后利用狀況。3個(gè)方面的跟蹤管理各具側(cè)重，主要功能是為土地流轉(zhuǎn)保駕護(hù)航，規(guī)范辦事過程，維護(hù)各方權(quán)益，盡量滿足各方正當(dāng)?shù)脑V求，提高土地流轉(zhuǎn)工作實(shí)效。一是對(duì)人的跟蹤管理，要關(guān)心“流出方”的發(fā)展去向和生活狀況，關(guān)注“中介組織”及相關(guān)工作人員的工作表現(xiàn)和職業(yè)操守，關(guān)心“流入方”履行合同能力和發(fā)展?fàn)顩r。二是對(duì)事的跟蹤管理，主要是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，減少不必要的工作手續(xù)，盡量形成高效快速的工作體系，方便于民、取信于民。三是對(duì)地的跟蹤管理，主要是加強(qiáng)土地狀況跟蹤歸檔和合理合法利用的管理，堅(jiān)持“三不原則”，實(shí)現(xiàn)土地的高效可持續(xù)利用。

3.2.4 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)全過程的配套措施 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是個(gè)系統(tǒng)工程，不只是土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的管理，需要進(jìn)一步完善全過程的政策措施以順應(yīng)各方的發(fā)展訴求，真正實(shí)現(xiàn)流出土地的農(nóng)戶有穩(wěn)定的發(fā)展空間，流入土地的業(yè)主有高效的生產(chǎn)經(jīng)營，土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)部門有優(yōu)質(zhì)的服務(wù)業(yè)績。一是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民就業(yè)的幫扶機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)合作社的建設(shè)幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)泛農(nóng)就業(yè)，開展農(nóng)民勞動(dòng)技能培訓(xùn)組織勞動(dòng)力輸出幫助務(wù)工農(nóng)民及時(shí)充分就業(yè)，特別是確保每戶至少一個(gè)勞動(dòng)力穩(wěn)定就業(yè)，使所有農(nóng)戶生活有保障。二是將農(nóng)村農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、土地整理等項(xiàng)目與土地流轉(zhuǎn)適度規(guī)模經(jīng)營相銜接，并加強(qiáng)落實(shí)監(jiān)督提高實(shí)效，為發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)、特色經(jīng)濟(jì)、“一村一品”等創(chuàng)造更好的條件，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。三是加強(qiáng)對(duì)區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)工作的整體監(jiān)管，杜絕土地流轉(zhuǎn)過程中的違法違紀(jì)違規(guī)事件，積極主動(dòng)幫助土地流轉(zhuǎn)雙方解決矛盾和實(shí)際問題，保證政府良好的社會(huì)聲譽(yù)，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

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