西部民族地區(qū)集體林權(quán)制度改革路徑優(yōu)化

張毓峰 胡雯

摘要

順利推進(jìn)西部民族地區(qū)集體林權(quán)制度改革，不僅事關(guān)林農(nóng)脫貧致富，更關(guān)乎民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定及江河上游生態(tài)屏障構(gòu)建。受獨(dú)特的自然地理及人文歷史條件制約，這些區(qū)域集體林權(quán)制度改革面臨兩難困境，整體進(jìn)程滯后。本文基于對(duì)四川省“三州”民族區(qū)域高山河谷集體林區(qū)制度改革實(shí)踐的考察，嘗試性構(gòu)建了一個(gè)博弈視角的制度分析框架，從制度演進(jìn)的內(nèi)外約束兩方面，對(duì)西部民族地區(qū)集體林權(quán)改革的制度實(shí)施及不良激勵(lì)因素予以理論闡釋?zhuān)闹邪l(fā)現(xiàn)改善激勵(lì)、提高制度運(yùn)行效率的重點(diǎn)和路徑。這一制度分析框架有三個(gè)主要特征：一是強(qiáng)調(diào)“共時(shí)性關(guān)聯(lián)”，即作為整體性制度系統(tǒng)中的不同制度安排，不可能孤立地被設(shè)計(jì)或改變，而是存在耦合關(guān)系，只有當(dāng)關(guān)聯(lián)制度互補(bǔ)共生、相互支持時(shí)，整體性制度安排才具有耐久性和生命力；二是強(qiáng)調(diào)“歷時(shí)性關(guān)聯(lián)”，即新制度須與既存制度產(chǎn)生耦合，成為博弈參與人的共同信念，才能最終演化成為真正意義上的制度；三是強(qiáng)調(diào)“社會(huì)資本嵌入”，即作為非正式制度的社會(huì)資本對(duì)于外部植入的正式制度變遷具有嵌入性影響。通過(guò)分析西部民族地區(qū)集體林權(quán)改革三大目標(biāo)取向的沖突與權(quán)衡、集體林權(quán)制度“植入”與民族社群習(xí)俗規(guī)范相互“解構(gòu)”、利益驅(qū)動(dòng)下的林農(nóng)權(quán)益與社會(huì)排斥，認(rèn)為西部民族地區(qū)集體林權(quán)改革既不能簡(jiǎn)單進(jìn)行制度移植，更不能搞“一刀切”，而是須充分尊重和善加保護(hù)利用少數(shù)民族社群長(zhǎng)期存續(xù)并具效率的山林治理規(guī)范，支持社群傳統(tǒng)“社會(huì)資本”適應(yīng)性改造，均衡相關(guān)主體利益并實(shí)施一系列深化配套改革。

關(guān)鍵詞 集體林權(quán)；制度分析；策略互動(dòng)；共有信念；西部民族地區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào) F062.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1002-2104（2017）11-0169-07DOI：10.12062/cpre.20170623

2003年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》之后，2008年國(guó)家林業(yè)局在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施，絕大多數(shù)地區(qū)已全部完成確權(quán)頒證的主體改革，并全面進(jìn)入深化配套制度改革階段。相較之下，西部民族地區(qū)由于面臨諸多特殊約束條件和困擾，林權(quán)制度改革整體較全國(guó)其他地區(qū)起步晚且改革進(jìn)程整體滯后?！白陨隙隆钡募w林權(quán)分權(quán)改革在西部民族地區(qū)特定的自然、人文條件下，制度執(zhí)行是否朝向設(shè)計(jì)方向、達(dá)到預(yù)期效果并富有生命力、可持久？本文嘗試性地建立了一個(gè)博弈視角的制度分析框架，從制度演進(jìn)的內(nèi)外約束兩方面對(duì)西部民族地區(qū)集體林權(quán)改革的制度實(shí)施及其不良激勵(lì)因素予以理論闡釋?zhuān)闹邪l(fā)現(xiàn)改善激勵(lì)、提高制度運(yùn)行效率的重點(diǎn)和路徑。需要說(shuō)明的是，西部民族地區(qū)涉及疆域極為廣闊且林區(qū)自然地理?xiàng)l件千差萬(wàn)別，林權(quán)制度設(shè)計(jì)也會(huì)極不相同。本研究主要基于四川省阿壩州、涼山州和甘孜州“三州”民族區(qū)域高山河谷集體林區(qū)制度改革實(shí)踐的理論思考。

1 西部民族地區(qū)集體林權(quán)制度改革的演進(jìn)邏輯、理論回溯與分析框架

1.1 西部民族地區(qū)集體林權(quán)制度改革的演進(jìn)

我國(guó)集體林的產(chǎn)權(quán)安排歷經(jīng)“分—合—分”的演進(jìn)，有學(xué)者用公有化程度的“倒U型”變動(dòng)來(lái)描述這一過(guò)程[1]。歷次改革均有典型“自上而下”的政府主導(dǎo)強(qiáng)制變遷意味，雖然在特定歷史階段對(duì)提高林業(yè)管理績(jī)效及林農(nóng)福利起到一定作用，但始終缺乏林農(nóng)參與、很少或者沒(méi)有考慮到農(nóng)民意愿的滿(mǎn)足[2]。部分區(qū)域采取慣有的行政主導(dǎo)“運(yùn)動(dòng)式”路徑，改革目標(biāo)的設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)出現(xiàn)較大偏差，制度績(jī)效并不理想，甚而一度造成森林資源過(guò)度砍伐和退化。同時(shí)，因政策變動(dòng)頻繁導(dǎo)致林農(nóng)不良預(yù)期和缺乏激勵(lì)、林權(quán)權(quán)屬不清導(dǎo)致利益侵犯也時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重制約林業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和林業(yè)發(fā)展。

新一輪集體林權(quán)改革仍是“被設(shè)計(jì)”的變革。雖有浙江省在2000年左右就基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)的林權(quán)制度改革，但直到2008年中央才在前期試點(diǎn)基礎(chǔ)上在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施[3]。中國(guó)幅員遼闊，區(qū)域分異巨大，“自上而下”的制度改革極易陷入兩難困境：其一，要顧及區(qū)域分異和因地制宜，制度設(shè)計(jì)就更趨向于框架化和原則化，基層政府的實(shí)施細(xì)則必然帶有明顯地方性目標(biāo)偏向或折中，具體執(zhí)行千差萬(wàn)別，從而導(dǎo)致中央——地方的政策目標(biāo)偏離；其二，要顧及政策標(biāo)準(zhǔn)的可識(shí)別性和具體操作性，制度設(shè)計(jì)就須更加細(xì)化，但又可能導(dǎo)致改革“一刀切”遭遇地方適應(yīng)性難題甚而因阻力過(guò)大難以推行。當(dāng)前，改革中的問(wèn)題已逐漸呈現(xiàn)，如市場(chǎng)導(dǎo)向下經(jīng)濟(jì)驅(qū)利所致的林木物種單一化及生態(tài)退化隱憂，分權(quán)到戶(hù)導(dǎo)致的林地細(xì)碎化，“社會(huì)排斥”及林權(quán)集中于大戶(hù)，制度“植入”對(duì)村莊傳統(tǒng)生態(tài)文化的解構(gòu)，制度“真空”或上、下位法規(guī)不一致所致的農(nóng)民利益損失等。純粹“自上而下”的制度變革很難取得成功，必須要得到“自下而上”的回應(yīng)，并通過(guò)有效的反饋機(jī)制對(duì)制度安排不斷予以調(diào)適，使改革具有充分的適應(yīng)性和接受度，改革才可能達(dá)成效率。

1.2 制度演進(jìn)邏輯的理論回溯

集體林權(quán)改革是以產(chǎn)權(quán)制度為核心的制度變革。制度創(chuàng)新或制度變遷涉及不同的“行動(dòng)團(tuán)體”或決策單位，這些不同“團(tuán)體”根據(jù)各自目標(biāo)偏好和利益最大化采取不同策略行動(dòng)、互動(dòng)博弈，以博弈參與人的身份參與到制度演進(jìn)中[4-7]。最終，制度的選擇及其變遷方向取決于各行動(dòng)團(tuán)體的成本——收益權(quán)衡，以及這些團(tuán)體的相對(duì)市場(chǎng)與非市場(chǎng)權(quán)力影響[6-7]。制度具有雙重性質(zhì)：內(nèi)生性即參與人博弈及信念均衡的內(nèi)生演化和制度的形成；客觀性即外生制度符號(hào)的存在如成文法、社會(huì)結(jié)構(gòu)或組織等等。但參與人如果沒(méi)有對(duì)外在的制度表現(xiàn)形式和政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度設(shè)計(jì)達(dá)成信念認(rèn)同，它就不構(gòu)成制度[5-8]。

具有典型“自上而下”強(qiáng)制性制度變遷特征的集體林權(quán)制度改革，能否形成真正意義上的制度并得以強(qiáng)化實(shí) 施、達(dá)到預(yù)期目標(biāo)？這將取決于相關(guān)博弈參與人是否對(duì)這一外生制度予以認(rèn)同并形成共有信念。因此，我們須闡釋由博弈參與人共同參與、沖突、協(xié)同并最終形成和修正共有信念的過(guò)程，以理解制度演進(jìn)和變遷的邏輯、動(dòng)力，并在此基礎(chǔ)上探討怎樣使“被設(shè)計(jì)”的產(chǎn)權(quán)制度成為參與人感知和認(rèn)同的共有信念。

青木昌彥把作為參與人的各類(lèi)團(tuán)體或機(jī)構(gòu)及其組織慣例作為制度安排不可分割的內(nèi)生部分，并試圖用精巧的博弈模型推演打開(kāi)基于參與人互動(dòng)博弈的制度演進(jìn)“黑箱”[5]。他定義了六種基本類(lèi)型的“域”：共用資源、交易（經(jīng)濟(jì)交換）、組織、社會(huì)交換、政體和一般性組織領(lǐng)域，每一個(gè)參與人都可能同時(shí)歸于多個(gè)“域”，根據(jù)各“域”行動(dòng)規(guī)則采取策略行動(dòng)，從而可能引發(fā)制度的跨域演化。在此假定下，關(guān)聯(lián)博弈得以強(qiáng)調(diào)，這里的關(guān)聯(lián)博弈包含兩層意義[5]：一是“共時(shí)性關(guān)聯(lián)”，即作為整體性制度系統(tǒng)中的不同制度安排不可能孤立地被設(shè)計(jì)或改變，而是相互間存在“耦合”關(guān)系，只有當(dāng)關(guān)聯(lián)制度互補(bǔ)共生、相互支持時(shí)，整體性制度安排才具有耐久性和生命力；二是“歷時(shí)性關(guān)聯(lián)”，即新制度須與既存制度產(chǎn)生“耦合”，成為博弈參與人的共同信念，才能最終演化成為真正意義上的制度。endprint

1.3 西部民族地區(qū)集體林權(quán)制度改革的演進(jìn)邏輯

在上述博弈視角制度演進(jìn)邏輯的理論框架下，嘗試性地構(gòu)建了西部民族地區(qū)集體林權(quán)制度改革的制度分析框架（如圖1）。

首先，新一輪集體林權(quán)改革以集體林地和林木產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，涵蓋與林權(quán)制度關(guān)聯(lián)的系列配套制度改革。這些制度安排間存在“共時(shí)性關(guān)聯(lián)”，任何單一制度變革都須得到關(guān)聯(lián)制度變革的支撐和補(bǔ)充，最終在新的均衡點(diǎn)形成一系列相關(guān)制度互補(bǔ)共生的集體林權(quán)治理整體性制度安排。但在西部民族地區(qū)特有的自然地理?xiàng)l件、森林資源分布、相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、作為制度環(huán)境參數(shù)的既有林權(quán)法律法規(guī)和政策措施等外部條件制約，以及村落社群特征、資源權(quán)屬傳統(tǒng)、既有社區(qū)規(guī)范、森林生態(tài)文化等內(nèi)部條件約束下，不同區(qū)域在集體林權(quán)治理領(lǐng)域業(yè)已形成差異性“共有信念”即“社會(huì)資本”，并必然“嵌入”集體林權(quán)改革進(jìn)程，影響和制約博弈參與人的行為策略，進(jìn)而影響制度演進(jìn)方向和績(jī)效。因此，集體林權(quán)改革又具有“歷時(shí)性關(guān)聯(lián)”，或多或少地打上“歷史烙印”，“被設(shè)計(jì)”的制度變革不可能完全拋開(kāi)既有制度而實(shí)施，反而須充分考慮新制度的社會(huì)接受度和地方適應(yīng)性，否則，很可能偏離設(shè)計(jì)者的初衷。

其次，內(nèi)生于這一制度體系的博弈參與人至少包含四種力量，即市場(chǎng)、政府、第三方組織，以及三方力量的多種形式協(xié)作團(tuán)體。在中國(guó)特定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀下，村級(jí)黨委及村委會(huì)也被視為基層政府在鄉(xiāng)村的職能延伸部門(mén)和非正式代理人。第三方力量包括為林農(nóng)、林業(yè)或森林生態(tài)資源提供援助的國(guó)際援助組織，以及其他相關(guān)第三方非政府和非營(yíng)利性組織機(jī)構(gòu)。

其三，不同層級(jí)的博弈參與人分屬不同的博弈行動(dòng)“域”，基于不同目標(biāo)取向采取策略行動(dòng)并互動(dòng)博弈。一方面，既有林權(quán)制度安排在參與人的互動(dòng)博弈中持續(xù)演化并自我強(qiáng)化實(shí)施，對(duì)“自上而下”的新集體林權(quán)制度產(chǎn)生社會(huì)資本“嵌入”影響；另一方面，中央政府及其林業(yè)職能部門(mén)是集體林權(quán)制度創(chuàng)新的發(fā)起人，“自上而下”的制度植入意味著對(duì)既定博弈規(guī)則的改變，相當(dāng)于在既有博弈結(jié)構(gòu)中新增一個(gè)擁有獨(dú)特行動(dòng)決策集合與偏好序的參與者[5]，從而改變相關(guān)參與人的博弈參數(shù)和策略行為，可能動(dòng)搖既定共有信念，解構(gòu)或重構(gòu)既有社會(huì)資本。

最終，集體林權(quán)制度改革能否形成可持續(xù)的治理結(jié)構(gòu)，并使改革的總體收益大于或至少等于改革總成本，成為衡量改革成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中的制度績(jī)效主要體現(xiàn)于能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公平與生態(tài)優(yōu)化目標(biāo)，能否對(duì)相關(guān)利益主體產(chǎn)生正向激勵(lì)，能否具有良好的社會(huì)接受度和地方適應(yīng)性。效率、公平與生態(tài)任何一項(xiàng)目標(biāo)的偏離都將成為決策者修正和調(diào)適制度設(shè)計(jì)的信息參考；多層級(jí)的集體林權(quán)改革相關(guān)博弈參與人分屬不同“域”并受各域行為規(guī)范約束，改革需要多樣性、多層次性的制度供給以適應(yīng)不同環(huán)境、不同類(lèi)型和不同層級(jí)主體的制度需求，以有效遏制不良激勵(lì)、形成正向激勵(lì)；能否具有地方適應(yīng)性和社會(huì)接受度則關(guān)乎制度改革成敗和可持續(xù)性。“地方性知識(shí)”和“使利益相關(guān)者參與改革其中”因此尤為重要，越具有地方適應(yīng)性的制度越具有正向激勵(lì)性，其社會(huì)接受度也會(huì)越高，兩者相互強(qiáng)化，并對(duì)實(shí)現(xiàn)效率、公平與生態(tài)目標(biāo)影響至深。

2 西部民族地區(qū)集體林權(quán)制度改革實(shí)踐剖析

2.1 經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公平與生態(tài)優(yōu)化三種目標(biāo)取向的疊加

集體林權(quán)改革目標(biāo)多元，至少涵蓋經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公平和生態(tài)優(yōu)化，實(shí)踐中不可避免地相互沖突、相互消減，常常面臨多目標(biāo)權(quán)衡或取舍難題。

一是效率與公平矛盾。集體林權(quán)分權(quán)以“均權(quán)”為基本原則，以實(shí)現(xiàn)“耕者有其林”?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，集體林權(quán)改革最廣泛的直接受益的農(nóng)民在社會(huì)分層中整體弱勢(shì)，尤其西部少數(shù)民族林區(qū)，遠(yuǎn)離市場(chǎng)和現(xiàn)代文明，部分民族聚居區(qū)仍保留刀耕火種的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生活狀態(tài)，與外界交流匱乏甚而語(yǔ)言不通，市場(chǎng)配置資源不太可能流向這類(lèi)群體，大量資源實(shí)質(zhì)為“僵化資產(chǎn)”難以進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)增值。雖然有分散的農(nóng)民攜產(chǎn)出品進(jìn)入市場(chǎng)交易，但市場(chǎng)弱勢(shì)必然使其在市場(chǎng)增值收益分配鏈條中居于末端。小生產(chǎn)與大市場(chǎng)之間的矛盾，使改革帶來(lái)的市場(chǎng)紅利更多地被其他市場(chǎng)主體獲取。

二是效率與生態(tài)矛盾?？紤]到森林生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的整體性特征，集體林權(quán)不能無(wú)限分割，應(yīng)維持一定規(guī)模效應(yīng)，且林權(quán)主體關(guān)于林木種類(lèi)、營(yíng)林周期安排等決策行為將受到森林生態(tài)約束。但分散決策下驅(qū)利的短視行為或規(guī)模流轉(zhuǎn)受讓主體的成本——收益權(quán)衡，均瞄準(zhǔn)商品林和兼用林尤其是速生豐產(chǎn)林，既弱化了森林資源生態(tài)多樣性及其生態(tài)防護(hù)功能，更存在林地地力破壞和資源退化的隱憂；反過(guò)來(lái)，資源水平下降和生態(tài)環(huán)境退化最終必將導(dǎo)致市場(chǎng)主體收益回報(bào)的長(zhǎng)期匱乏。地處于長(zhǎng)江上游核心流域范圍的四川，集體林近58%為公益林，約為商品林的1.4倍，尤其甘孜、阿壩、涼山少數(shù)民族聚居的“三州”地區(qū)，更覆蓋大面積天保林和重點(diǎn)生態(tài)公益林。這些區(qū)域生態(tài)環(huán)境極其脆弱，林木成材及森林涵養(yǎng)期限動(dòng)輒數(shù)十年甚至上百年，林木采伐和公益林流轉(zhuǎn)方式嚴(yán)格受限，林農(nóng)很難從以林木為原料的生產(chǎn)中獲得收益，也難以參與到林權(quán)市場(chǎng)交易中獲得資產(chǎn)增值收益。生態(tài)優(yōu)化與集體林權(quán)市場(chǎng)效率實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)悖離和政策沖突下，“三州”雖已基本完成確權(quán)頒證工作，但林農(nóng)運(yùn)用林權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)增收的目標(biāo)卻未有明顯體現(xiàn)。

三是公平與生態(tài)矛盾。理論上“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”的“稅負(fù)公平”原則，在實(shí)踐中面臨受益群體邊界及其受益程度確定的難題。生態(tài)屏障功能定位決定西部民族地區(qū)不可能走常規(guī)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化路徑，集體林確權(quán)分類(lèi)劃界時(shí)，大量集體林被劃定為公益林。由此產(chǎn)生的生態(tài)效應(yīng)被江河下游乃至整體生態(tài)環(huán)境共享，但林農(nóng)卻在運(yùn)用林權(quán)獲取收益上受到嚴(yán)格限制，且要求其為林區(qū)生態(tài)大量投入管護(hù)努力。林農(nóng)所受經(jīng)濟(jì)利益損失，目前主要來(lái)自國(guó)家和省、市三級(jí)縱向生態(tài)補(bǔ)償，如國(guó)家對(duì)重點(diǎn)公益林每畝每年補(bǔ)償15元，四川省參照這一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償省級(jí)集體公益林，部分市（州）制定了地方補(bǔ)償政策。但國(guó)家和省級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，在林改后商品林價(jià)值持續(xù)升值的對(duì)比下，既不能有效激勵(lì)落實(shí)管護(hù)責(zé)任，也無(wú)法滿(mǎn)足林農(nóng)致富脫貧需求；局部地方更存在把集體天然林劃定為商品林從而出現(xiàn)政策“真空”，既無(wú)補(bǔ)償又嚴(yán)禁采伐。同時(shí)，地方性補(bǔ)償與地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力正相關(guān)，卻往往與生態(tài)責(zé)任負(fù)相關(guān)，如全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣成都雙流，地方性公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到300—400元/畝，而甘孜、阿壩州級(jí)財(cái)政則無(wú)力補(bǔ)償。此外，由于我國(guó)尚無(wú)區(qū)域間橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，江河下游區(qū)域無(wú)償享用了大量來(lái)自源頭區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)出。endprint

2.2 正式制度變革與社群治理

西部少數(shù)民族地區(qū)集體林權(quán)改革的強(qiáng)制性制度植入可能面臨兩種境況：

其一，制度外部植入下社群傳統(tǒng)文化習(xí)俗的解構(gòu)與調(diào)適。西部少數(shù)民族在長(zhǎng)期與自然環(huán)境的生存斗爭(zhēng)及適應(yīng)中，形成了各具特色的自然生態(tài)倫理文化及其自然資源配置與社群治理規(guī)則。其對(duì)大自然的敬畏感恩之心，以及以自然保護(hù)的倫理義務(wù)與社區(qū)共有產(chǎn)權(quán)為典型特征、由血緣、親緣及地緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相互交織為基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)系模式，具有某種共通性，在保護(hù)自然森林資源、維系社群和諧關(guān)系方面發(fā)揮重要作用。實(shí)踐中，越是交通不發(fā)達(dá)、信息閉塞的林區(qū)，森林資源保護(hù)的完好性及物種多樣性相對(duì)越好；而地方習(xí)俗的傳統(tǒng)性和文化個(gè)性越突出，自成體系的社群治理結(jié)構(gòu)相對(duì)封閉性和權(quán)威性越強(qiáng)。集體林權(quán)改革的強(qiáng)制性制度植入將外部世界具有趨同性的市場(chǎng)規(guī)則引入社區(qū)，可能導(dǎo)致社群傳統(tǒng)習(xí)俗及治理結(jié)構(gòu)“解構(gòu)”的出現(xiàn)。“解構(gòu)”本身是民族地區(qū)社群文化習(xí)俗因應(yīng)外部環(huán)境和內(nèi)部累積因素變化而作出的適應(yīng)性調(diào)適與變遷，但當(dāng)傳統(tǒng)規(guī)則弱化、異化甚而退出，新的適應(yīng)性社會(huì)資本尚未建立，社群成員便被迫處于適應(yīng)性變遷的痛苦新生過(guò)程中，人與人之間的關(guān)系模式失去有效規(guī)范約束，舊的利益均衡被打破并陷入某種混沌、彷徨狀態(tài)，甚至引發(fā)資源掠奪、利益搶占等負(fù)面行為激勵(lì)。“分權(quán)”改革強(qiáng)調(diào)私權(quán)的申張與保護(hù)，社群成員過(guò)去根深蒂固的資源共有共管等協(xié)作生產(chǎn)觀念動(dòng)搖甚而消解，市場(chǎng)空間范圍的擴(kuò)張及由此而來(lái)的森林資源相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值提升則對(duì)此進(jìn)一步強(qiáng)化，激勵(lì)各種最大化林木、林下產(chǎn)品收益的行為發(fā)生。國(guó)家強(qiáng)制規(guī)則成為權(quán)利主體對(duì)抗社群傳統(tǒng)的“利器”，傳統(tǒng)生態(tài)倫理觀遭受沖擊，人們摒棄對(duì)森林的敬畏和禁忌，甚至開(kāi)始在神山神林種植經(jīng)濟(jì)作物。差序格局下“共有共管”社群產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其資源強(qiáng)制保護(hù)、有序使用和社區(qū)和諧，以及相鄰社區(qū)間資源共用共管秩序面臨挑戰(zhàn)，因資源爭(zhēng)奪而生的林權(quán)糾紛尤其相鄰權(quán)沖突被激發(fā)和外顯。與此同時(shí)，民族傳統(tǒng)文化也可能流失或趨同，遭遇傳承危機(jī)。正如有洞見(jiàn)的學(xué)者所述——建立“強(qiáng)硬”的政府可能會(huì)降低其他機(jī)構(gòu)建設(shè)社會(huì)資本的能力[9]。

其二，“社會(huì)資本”嵌入下外部植入制度的解構(gòu)與執(zhí)行。集體林權(quán)改革介入基層社群并實(shí)際運(yùn)行的進(jìn)程中，既有社群規(guī)則及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)將“嵌入”其中，產(chǎn)生新的策略組合及合作性規(guī)范，使其在實(shí)踐中被“解構(gòu)”執(zhí)行或產(chǎn)生偏差：一是“分地”到“均利”的政策變通。集體林權(quán)改革以家庭承包經(jīng)營(yíng)、集體成員平等享有為初始產(chǎn)權(quán)分配的主體方式，林地勘界基礎(chǔ)上“分山到戶(hù)”理應(yīng)成為主體改革方式。事實(shí)上，四川“三州”林區(qū)主要采取“均股均利”為主、“均山到戶(hù)”為輔的確權(quán)頒證主體改革，勘界和“四至”針對(duì)村組集體單元，致力于解決過(guò)去指山為界的邊界模糊、相鄰權(quán)糾紛等歷史遺留問(wèn)題，而集體內(nèi)部則按成員人數(shù)“分股、分利”到戶(hù)。二是“核、換、補(bǔ)”的修補(bǔ)實(shí)踐。部分村寨僅對(duì)業(yè)已形成的社群林業(yè)管理體制予以局部調(diào)整和完善，并在此基礎(chǔ)上核發(fā)林權(quán)證。“林業(yè)三定”時(shí)期的林權(quán)邊界劃分及自留山、責(zé)任山成為確權(quán)到戶(hù)的重要依據(jù)之一，社群傳統(tǒng)的神山、神林或其他社區(qū)公益林則權(quán)利到村民小組，“共有、共用、共管”，資源治理的村規(guī)民約仍然要求集體成員遵從。三是法律標(biāo)簽的“公開(kāi)話本”與社群標(biāo)簽的“隱蔽話本”共存[10]。尤其在交通條件差并遠(yuǎn)離市場(chǎng)的林區(qū)，林地附著的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不顯著，許多林農(nóng)對(duì)林權(quán)證的認(rèn)知更多停留于“打官司時(shí)候有用”的本子而已，反而對(duì)權(quán)利邊界是否清晰并不十分關(guān)注。令人擔(dān)憂的是，當(dāng)“自上而下”的改革演化為目標(biāo)時(shí)間節(jié)點(diǎn)下的“運(yùn)動(dòng)式”改革，改革效果便大打折扣，“證—地”不符、“換本本”的改革大量存在，一旦集體林權(quán)需要大量入市，改革成果將難以經(jīng)受實(shí)踐考驗(yàn)。

2.3 利益驅(qū)動(dòng)下林農(nóng)權(quán)益與社會(huì)排斥

一是“林農(nóng)理性”語(yǔ)境下的市場(chǎng)“覺(jué)醒”與矛盾激化?！?0年不變”的制度安排在林地經(jīng)濟(jì)效益明顯、林農(nóng)對(duì)林地依賴(lài)性強(qiáng)的區(qū)域顯現(xiàn)出“恒產(chǎn)恒心”效應(yīng)，攪動(dòng)了林地市場(chǎng)的活躍度，各種社會(huì)資本開(kāi)始密切關(guān)注林地市場(chǎng)契機(jī)，伺機(jī)進(jìn)入，政策性讓利措施更刺激了經(jīng)濟(jì)林林權(quán)升值。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，過(guò)去認(rèn)為山林不值錢(qián)的林農(nóng)開(kāi)始表現(xiàn)出對(duì)山林的高度關(guān)注，傳統(tǒng)的模糊邊界下資源共用轉(zhuǎn)向?qū)τ邢蘖值刭Y源的爭(zhēng)奪和利益的“斤斤計(jì)較”，相鄰產(chǎn)權(quán)等林權(quán)糾紛數(shù)量大增，過(guò)去的潛隱矛盾也逐漸顯化。

二是“消極改革”語(yǔ)境下的“等、靠、要”與矛盾激化。林農(nóng)為林權(quán)實(shí)現(xiàn)而努力的程度，取決于所能感知的市場(chǎng)機(jī)會(huì)和獲利大小。兩種情況下林農(nóng)對(duì)分權(quán)改革的關(guān)注和參與熱情不高：一是對(duì)林地的依賴(lài)程度低，二是認(rèn)為林地并不值錢(qián)或林地經(jīng)濟(jì)價(jià)值確實(shí)不高。在西部少數(shù)民族地區(qū)，往往越是偏遠(yuǎn)、生態(tài)敏感度越高的地方，越是遠(yuǎn)離市場(chǎng)，又受到保護(hù)性限伐或禁伐政策管制，林地的生態(tài)公益價(jià)值遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)價(jià)值。集體林分權(quán)改革在這些區(qū)域往往“下面不忙上面忙”，林農(nóng)更多關(guān)心自家的林地屬于哪種類(lèi)型的生態(tài)公益林或天然保護(hù)林，以及應(yīng)獲得多少生態(tài)補(bǔ)償，而對(duì)自己該如何參與林權(quán)改革以及林改后如何創(chuàng)新性經(jīng)營(yíng)利用林地以實(shí)現(xiàn)興林致富缺乏積極性，甚至產(chǎn)生對(duì)國(guó)家政策性補(bǔ)貼、補(bǔ)償“等、靠、要”的思想。而某些區(qū)域由于村民建房、薪材等木材所需得不到滿(mǎn)足，“超伐”、“盜伐”或開(kāi)采國(guó)有林資源等屢禁不止，地方政府則在一定程度上“容忍”或在權(quán)力范圍內(nèi)調(diào)劑指標(biāo)、放松管制。

三是“勢(shì)力不對(duì)等”語(yǔ)境下的“社會(huì)排斥”與矛盾激化。其一，主體改革制度設(shè)計(jì)中的“政策排斥”。改革隱含的“歷史尊重”原則，意味著對(duì)早期林地流轉(zhuǎn)和營(yíng)林造林權(quán)利的認(rèn)可。上世紀(jì)八九十年代興起的“四荒”拍賣(mài)熱潮及開(kāi)荒造林“誰(shuí)造誰(shuí)有”，大量集體外經(jīng)濟(jì)團(tuán)體或個(gè)人以承包、租賃、拍賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、股份制、反租倒包等多種形式參與到林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)當(dāng)中，掌握資本或權(quán)力的個(gè)人或經(jīng)濟(jì)主體、尤其外來(lái)非農(nóng)資本介入及村級(jí)干部?jī)?nèi)部人控制的“干部林”等現(xiàn)象突出，“歷史尊重”的改革將形成上一輪林地投資決定新一輪產(chǎn)權(quán)形成的內(nèi)生邏輯關(guān)系，難以避免富人比窮人林地多的事實(shí)[11]；此外，一旦林地大幅升值，如何維護(hù)早期流轉(zhuǎn)土地的林農(nóng)合法收益、平衡業(yè)主與林農(nóng)間利益將頗為棘手。其二，有限市場(chǎng)交易中的“不對(duì)等市場(chǎng)勢(shì)力排斥”。林農(nóng)弱勢(shì)集中表現(xiàn)為資本、信息及知識(shí)不對(duì)等。地方政府出于好心強(qiáng)勢(shì)介入所致的林農(nóng)“被流轉(zhuǎn)”潛隱風(fēng)險(xiǎn)。山林招投標(biāo)偏好大面積規(guī)模流轉(zhuǎn)，并往往采取捆綁式集中流轉(zhuǎn)，動(dòng)輒數(shù)萬(wàn)甚至數(shù)十萬(wàn)元的投標(biāo)抵押金及流轉(zhuǎn)金，把絕大多數(shù)普通分散林農(nóng)排斥在外，非農(nóng)強(qiáng)勢(shì)資本、林企“產(chǎn)業(yè)基地”大面積長(zhǎng)時(shí)間占用集體林地或林業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶(hù)成為林地集中最主要的方式，流轉(zhuǎn)受讓方往往成為國(guó)家相關(guān)政策性讓利的最大獲利者，甚至出現(xiàn)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的“暗箱操作”及權(quán)力尋租，進(jìn)一步損害林農(nóng)利益。endprint

3 西部民族地區(qū)集體林權(quán)制度改革路徑優(yōu)化

任何改革均是相關(guān)主體的利益重構(gòu)，各利益相關(guān)主體的策略性反應(yīng)及其行動(dòng)，必將映射到制度變革中并影響改革進(jìn)程和方向。改革需要根據(jù)利益相關(guān)主體的策略性反應(yīng)不斷調(diào)適以實(shí)現(xiàn)相對(duì)利益均衡，以使不同主體匯集到一個(gè)大方向上共同推進(jìn)改革。

3.1 集體林權(quán)制度改革路徑優(yōu)化的核心原則

進(jìn)一步優(yōu)化西部民族地區(qū)集體林權(quán)改革應(yīng)該遵循以下四個(gè)核心原則：

一是“被設(shè)計(jì)”的制度需要地方適應(yīng)。西部民族地區(qū)集體林權(quán)改革的核心問(wèn)題之一，在于如何關(guān)照到少數(shù)民族社群長(zhǎng)期存續(xù)并具效率的山林治理規(guī)范，尤其是尊重和善加保護(hù)利用建立在人與自然和諧共存生態(tài)倫理基礎(chǔ)上的共有產(chǎn)權(quán)治理規(guī)則，從而避免“一刀切”式地分權(quán)與市場(chǎng)化。這需要“被設(shè)計(jì)”的制度不僅允許產(chǎn)權(quán)方式的多種表達(dá)，更要允許產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的多種方式。

二是既存社會(huì)資本需要適應(yīng)性改造。集體林權(quán)改革除了構(gòu)想未來(lái)林權(quán)的表達(dá)方式及市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)路徑之外，還須關(guān)照到新的市場(chǎng)條件下少數(shù)民族林區(qū)社群文化與治理結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性轉(zhuǎn)型，并不得不支付社群“社會(huì)資本”的改造成本。這種支付并不意味著林權(quán)作為“私權(quán)”亦或“公權(quán)”孰優(yōu)孰劣，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何使整體文化稟賦、市場(chǎng)意識(shí)、市場(chǎng)談判力偏低的林農(nóng)與其他市場(chǎng)主體一起平等入市、對(duì)等競(jìng)價(jià)、公平獲利，既包括技術(shù)支持與投入，更包括制度性投入。而制度性投入的關(guān)鍵在于林改后使不同利益相關(guān)主體基于專(zhuān)業(yè)分工，以市場(chǎng)契約為紐帶、以互惠互利為目標(biāo)達(dá)成“社會(huì)化協(xié)作生產(chǎn)”，從而在政府、林農(nóng)與市場(chǎng)間建立起一種新型網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系。

三是各方主體利益需要適度均衡。集體林權(quán)改革實(shí)踐中兩種情況極易出現(xiàn)：一種是基于林農(nóng)利益保障和社會(huì)穩(wěn)定的“退讓”，尤其突出表現(xiàn)于集體林與國(guó)有林或林農(nóng)與林業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)主間爭(zhēng)議時(shí)，政府“兜底”擔(dān)保下的“林農(nóng)偏向”；另一種是林農(nóng)市場(chǎng)弱勢(shì)和效率優(yōu)先的“擠占”，突出表現(xiàn)于前文述及的林權(quán)集中。兩種情況都極易損害某方利益，產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)阻撓改革。西部少數(shù)民族林區(qū)林農(nóng)更加弱勢(shì)及民族和諧訴求使問(wèn)題更加復(fù)雜。改革的順利推進(jìn)需要達(dá)成各方利益的某種均衡，既保障弱勢(shì)群體的林農(nóng)權(quán)益，又保護(hù)作為精英階層的企業(yè)家精神，還要激發(fā)作為中間介質(zhì)層的村民自組織機(jī)構(gòu)的活力與動(dòng)力，其核心是找準(zhǔn)政府和市場(chǎng)的作用邊界，既要避免簡(jiǎn)單地將弱質(zhì)林農(nóng)直接拋向市場(chǎng)的唯效率論，也要避免基于關(guān)照弱勢(shì)而直接干預(yù)市場(chǎng)的唯公平論。政府的核心職責(zé)在于構(gòu)建統(tǒng)一、公平的非歧視性制度體系，尊重合法產(chǎn)權(quán)與契約并提供強(qiáng)制性保護(hù)，有關(guān)林業(yè)資源配置的領(lǐng)域則應(yīng)讓位于市場(chǎng)，而林農(nóng)深入?yún)⑴c市場(chǎng)資源配置博弈的前提是真正成長(zhǎng)為具有對(duì)等市場(chǎng)勢(shì)力的主體。因而，政府一方面不遺余力地引導(dǎo)、資助和協(xié)助林農(nóng)主體成長(zhǎng)，對(duì)生態(tài)目標(biāo)限制的利益損失予以足額補(bǔ)償；另一方面在一整套公平競(jìng)爭(zhēng)法則的規(guī)范基礎(chǔ)上賦予市場(chǎng)足夠的自由空間，實(shí)現(xiàn)林業(yè)資源優(yōu)化配置，既不失公允，又激活效率。

四是產(chǎn)權(quán)制度改革需要綜合配套。迫切需要從三方面切入深化配套改革：其一，政策法律“真空區(qū)”，如產(chǎn)權(quán)評(píng)估、交易規(guī)則、交易平臺(tái)和利益分享機(jī)制的建立，產(chǎn)權(quán)融資規(guī)則及金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，林業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新，以及產(chǎn)權(quán)檔案聯(lián)機(jī)管理機(jī)制創(chuàng)新等方面。其二，政策法律“疊加區(qū)”，即同一領(lǐng)域“碎片化”的政策法律或政策前后變化導(dǎo)致的林農(nóng)利益受損，需要協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)、消除沖突，如反映最為突出的天保林、生態(tài)公益林及集體商品林的交疊區(qū)政策盲區(qū)，以及四川“三州”木材禁運(yùn)為代表的地方性政策與中央政策“錯(cuò)位”，均極大限制了林農(nóng)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)。其三，政策法律“特別區(qū)”，即基于西部少數(shù)民族林區(qū)自然生態(tài)環(huán)境、社群傳統(tǒng)習(xí)俗、民族宗教文化等特殊制約因素，回應(yīng)制度適應(yīng)性需求而建立的針對(duì)性政策法律，如大量立地條件差、活立木成材周期長(zhǎng)、生態(tài)功能突出的林區(qū)，如何發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)增收致富，如何確立寺廟周邊林權(quán)及寺廟用材保障機(jī)制，如何保存具有效率的社群治理結(jié)構(gòu)并引導(dǎo)其遵循市場(chǎng)法則作出適應(yīng)性演變。

3.2 集體林權(quán)制度改革路徑優(yōu)化的政策體系

西部民族地區(qū)集體林權(quán)制度改革的政策體系優(yōu)化應(yīng)建立在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)之上，既要完善林權(quán)實(shí)現(xiàn)和林業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境，更要提升林區(qū)、林業(yè)和林農(nóng)的內(nèi)生持續(xù)動(dòng)力。同時(shí)，還應(yīng)協(xié)調(diào)和平衡相關(guān)利益主體關(guān)系，從以下四個(gè)方向進(jìn)行政策優(yōu)化：

一是鞏固完善集體林權(quán)主體改革成果，切實(shí)構(gòu)建起“邊界明晰、權(quán)責(zé)分明、權(quán)能順暢、保護(hù)強(qiáng)制”的現(xiàn)代林權(quán)產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民合法且完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)能。完善機(jī)制、查漏補(bǔ)缺，實(shí)現(xiàn)集體林權(quán)“應(yīng)確盡確”；探索包括集體林權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)“多權(quán)同確”，奠定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)；探索集體林地“三權(quán)分置”，突破集體林權(quán)與社會(huì)資本相融合的體制障礙；完善集體林權(quán)登記管理制度，搭建跨區(qū)域的集體林權(quán)信息服務(wù)平臺(tái)。

二是完善集體林權(quán)成果運(yùn)用及權(quán)利主體權(quán)益實(shí)現(xiàn)的外部環(huán)境，切實(shí)增強(qiáng)支林政策和資金的效能。創(chuàng)新財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，提高財(cái)政支林力度和政策普惠度；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，奠定林區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)；拓展林業(yè)融資渠道，完善林業(yè)金融體系；完善森林保險(xiǎn)制度，構(gòu)建多元主體的林業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

三是構(gòu)建新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，提升集體林業(yè)發(fā)展的內(nèi)生持續(xù)動(dòng)力。引導(dǎo)集體林權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；積極培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，構(gòu)建“全林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條”社會(huì)化服務(wù)體系；加大對(duì)林下經(jīng)濟(jì)的扶持力度，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)向林業(yè)分類(lèi)基礎(chǔ)上的多功能經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變；探索參與式森林經(jīng)營(yíng)管護(hù)模式，重構(gòu)鄉(xiāng)村森林生態(tài)治理共同體。

四是探索生態(tài)資源經(jīng)營(yíng)和生態(tài)補(bǔ)償多元模式，不斷完善集體林業(yè)的權(quán)責(zé)利均衡機(jī)制。提高公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)農(nóng)戶(hù)管林護(hù)林的積極性；探索公益林生態(tài)贖買(mǎi)機(jī)制，盡可能縮小森林生態(tài)價(jià)值的市場(chǎng)扭曲；積極運(yùn)用碳匯林業(yè)等創(chuàng)新手段，探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（編輯：劉照勝）

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