西部民族地區(qū)集體林權制度改革路徑優(yōu)化

張毓峰 胡雯

摘要

順利推進西部民族地區(qū)集體林權制度改革，不僅事關林農脫貧致富，更關乎民族地區(qū)社會穩(wěn)定及江河上游生態(tài)屏障構建。受獨特的自然地理及人文歷史條件制約，這些區(qū)域集體林權制度改革面臨兩難困境，整體進程滯后。本文基于對四川省“三州”民族區(qū)域高山河谷集體林區(qū)制度改革實踐的考察，嘗試性構建了一個博弈視角的制度分析框架，從制度演進的內外約束兩方面，對西部民族地區(qū)集體林權改革的制度實施及不良激勵因素予以理論闡釋，并從中發(fā)現改善激勵、提高制度運行效率的重點和路徑。這一制度分析框架有三個主要特征：一是強調“共時性關聯”，即作為整體性制度系統中的不同制度安排，不可能孤立地被設計或改變，而是存在耦合關系，只有當關聯制度互補共生、相互支持時，整體性制度安排才具有耐久性和生命力；二是強調“歷時性關聯”，即新制度須與既存制度產生耦合，成為博弈參與人的共同信念，才能最終演化成為真正意義上的制度；三是強調“社會資本嵌入”，即作為非正式制度的社會資本對于外部植入的正式制度變遷具有嵌入性影響。通過分析西部民族地區(qū)集體林權改革三大目標取向的沖突與權衡、集體林權制度“植入”與民族社群習俗規(guī)范相互“解構”、利益驅動下的林農權益與社會排斥，認為西部民族地區(qū)集體林權改革既不能簡單進行制度移植，更不能搞“一刀切”，而是須充分尊重和善加保護利用少數民族社群長期存續(xù)并具效率的山林治理規(guī)范，支持社群傳統“社會資本”適應性改造，均衡相關主體利益并實施一系列深化配套改革。

關鍵詞 集體林權；制度分析；策略互動；共有信念；西部民族地區(qū)

中圖分類號 F062.1文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2017）11-0169-07DOI：10.12062/cpre.20170623

2003年中共中央、國務院出臺《關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》之后，2008年國家林業(yè)局在全國范圍內推廣實施，絕大多數地區(qū)已全部完成確權頒證的主體改革，并全面進入深化配套制度改革階段。相較之下，西部民族地區(qū)由于面臨諸多特殊約束條件和困擾，林權制度改革整體較全國其他地區(qū)起步晚且改革進程整體滯后?！白陨隙隆钡募w林權分權改革在西部民族地區(qū)特定的自然、人文條件下，制度執(zhí)行是否朝向設計方向、達到預期效果并富有生命力、可持久？本文嘗試性地建立了一個博弈視角的制度分析框架，從制度演進的內外約束兩方面對西部民族地區(qū)集體林權改革的制度實施及其不良激勵因素予以理論闡釋，并從中發(fā)現改善激勵、提高制度運行效率的重點和路徑。需要說明的是，西部民族地區(qū)涉及疆域極為廣闊且林區(qū)自然地理條件千差萬別，林權制度設計也會極不相同。本研究主要基于四川省阿壩州、涼山州和甘孜州“三州”民族區(qū)域高山河谷集體林區(qū)制度改革實踐的理論思考。

1 西部民族地區(qū)集體林權制度改革的演進邏輯、理論回溯與分析框架

1.1 西部民族地區(qū)集體林權制度改革的演進

我國集體林的產權安排歷經“分—合—分”的演進，有學者用公有化程度的“倒U型”變動來描述這一過程[1]。歷次改革均有典型“自上而下”的政府主導強制變遷意味，雖然在特定歷史階段對提高林業(yè)管理績效及林農福利起到一定作用，但始終缺乏林農參與、很少或者沒有考慮到農民意愿的滿足[2]。部分區(qū)域采取慣有的行政主導“運動式”路徑，改革目標的設計與實現出現較大偏差，制度績效并不理想，甚而一度造成森林資源過度砍伐和退化。同時，因政策變動頻繁導致林農不良預期和缺乏激勵、林權權屬不清導致利益侵犯也時有發(fā)生，嚴重制約林業(yè)經營效率和林業(yè)發(fā)展。

新一輪集體林權改革仍是“被設計”的變革。雖有浙江省在2000年左右就基本完成了明晰產權的林權制度改革，但直到2008年中央才在前期試點基礎上在全國范圍內推廣實施[3]。中國幅員遼闊，區(qū)域分異巨大，“自上而下”的制度改革極易陷入兩難困境：其一，要顧及區(qū)域分異和因地制宜，制度設計就更趨向于框架化和原則化，基層政府的實施細則必然帶有明顯地方性目標偏向或折中，具體執(zhí)行千差萬別，從而導致中央——地方的政策目標偏離；其二，要顧及政策標準的可識別性和具體操作性，制度設計就須更加細化，但又可能導致改革“一刀切”遭遇地方適應性難題甚而因阻力過大難以推行。當前，改革中的問題已逐漸呈現，如市場導向下經濟驅利所致的林木物種單一化及生態(tài)退化隱憂，分權到戶導致的林地細碎化，“社會排斥”及林權集中于大戶，制度“植入”對村莊傳統生態(tài)文化的解構，制度“真空”或上、下位法規(guī)不一致所致的農民利益損失等。純粹“自上而下”的制度變革很難取得成功，必須要得到“自下而上”的回應，并通過有效的反饋機制對制度安排不斷予以調適，使改革具有充分的適應性和接受度，改革才可能達成效率。

1.2 制度演進邏輯的理論回溯

集體林權改革是以產權制度為核心的制度變革。制度創(chuàng)新或制度變遷涉及不同的“行動團體”或決策單位，這些不同“團體”根據各自目標偏好和利益最大化采取不同策略行動、互動博弈，以博弈參與人的身份參與到制度演進中[4-7]。最終，制度的選擇及其變遷方向取決于各行動團體的成本——收益權衡，以及這些團體的相對市場與非市場權力影響[6-7]。制度具有雙重性質：內生性即參與人博弈及信念均衡的內生演化和制度的形成；客觀性即外生制度符號的存在如成文法、社會結構或組織等等。但參與人如果沒有對外在的制度表現形式和政府主導的強制性制度設計達成信念認同，它就不構成制度[5-8]。

具有典型“自上而下”強制性制度變遷特征的集體林權制度改革，能否形成真正意義上的制度并得以強化實 施、達到預期目標？這將取決于相關博弈參與人是否對這一外生制度予以認同并形成共有信念。因此，我們須闡釋由博弈參與人共同參與、沖突、協同并最終形成和修正共有信念的過程，以理解制度演進和變遷的邏輯、動力，并在此基礎上探討怎樣使“被設計”的產權制度成為參與人感知和認同的共有信念。

青木昌彥把作為參與人的各類團體或機構及其組織慣例作為制度安排不可分割的內生部分，并試圖用精巧的博弈模型推演打開基于參與人互動博弈的制度演進“黑箱”[5]。他定義了六種基本類型的“域”：共用資源、交易（經濟交換）、組織、社會交換、政體和一般性組織領域，每一個參與人都可能同時歸于多個“域”，根據各“域”行動規(guī)則采取策略行動，從而可能引發(fā)制度的跨域演化。在此假定下，關聯博弈得以強調，這里的關聯博弈包含兩層意義[5]：一是“共時性關聯”，即作為整體性制度系統中的不同制度安排不可能孤立地被設計或改變，而是相互間存在“耦合”關系，只有當關聯制度互補共生、相互支持時，整體性制度安排才具有耐久性和生命力；二是“歷時性關聯”，即新制度須與既存制度產生“耦合”，成為博弈參與人的共同信念，才能最終演化成為真正意義上的制度。endprint

1.3 西部民族地區(qū)集體林權制度改革的演進邏輯

在上述博弈視角制度演進邏輯的理論框架下，嘗試性地構建了西部民族地區(qū)集體林權制度改革的制度分析框架（如圖1）。

首先，新一輪集體林權改革以集體林地和林木產權制度改革為核心，涵蓋與林權制度關聯的系列配套制度改革。這些制度安排間存在“共時性關聯”，任何單一制度變革都須得到關聯制度變革的支撐和補充，最終在新的均衡點形成一系列相關制度互補共生的集體林權治理整體性制度安排。但在西部民族地區(qū)特有的自然地理條件、森林資源分布、相對落后的經濟發(fā)展水平、作為制度環(huán)境參數的既有林權法律法規(guī)和政策措施等外部條件制約，以及村落社群特征、資源權屬傳統、既有社區(qū)規(guī)范、森林生態(tài)文化等內部條件約束下，不同區(qū)域在集體林權治理領域業(yè)已形成差異性“共有信念”即“社會資本”，并必然“嵌入”集體林權改革進程，影響和制約博弈參與人的行為策略，進而影響制度演進方向和績效。因此，集體林權改革又具有“歷時性關聯”，或多或少地打上“歷史烙印”，“被設計”的制度變革不可能完全拋開既有制度而實施，反而須充分考慮新制度的社會接受度和地方適應性，否則，很可能偏離設計者的初衷。

其次，內生于這一制度體系的博弈參與人至少包含四種力量，即市場、政府、第三方組織，以及三方力量的多種形式協作團體。在中國特定的城鄉(xiāng)二元結構與鄉(xiāng)村治理現狀下，村級黨委及村委會也被視為基層政府在鄉(xiāng)村的職能延伸部門和非正式代理人。第三方力量包括為林農、林業(yè)或森林生態(tài)資源提供援助的國際援助組織，以及其他相關第三方非政府和非營利性組織機構。

其三，不同層級的博弈參與人分屬不同的博弈行動“域”，基于不同目標取向采取策略行動并互動博弈。一方面，既有林權制度安排在參與人的互動博弈中持續(xù)演化并自我強化實施，對“自上而下”的新集體林權制度產生社會資本“嵌入”影響；另一方面，中央政府及其林業(yè)職能部門是集體林權制度創(chuàng)新的發(fā)起人，“自上而下”的制度植入意味著對既定博弈規(guī)則的改變，相當于在既有博弈結構中新增一個擁有獨特行動決策集合與偏好序的參與者[5]，從而改變相關參與人的博弈參數和策略行為，可能動搖既定共有信念，解構或重構既有社會資本。

最終，集體林權制度改革能否形成可持續(xù)的治理結構，并使改革的總體收益大于或至少等于改革總成本，成為衡量改革成功與否的重要標準。實踐中的制度績效主要體現于能否實現經濟效率、社會公平與生態(tài)優(yōu)化目標，能否對相關利益主體產生正向激勵，能否具有良好的社會接受度和地方適應性。效率、公平與生態(tài)任何一項目標的偏離都將成為決策者修正和調適制度設計的信息參考；多層級的集體林權改革相關博弈參與人分屬不同“域”并受各域行為規(guī)范約束，改革需要多樣性、多層次性的制度供給以適應不同環(huán)境、不同類型和不同層級主體的制度需求，以有效遏制不良激勵、形成正向激勵；能否具有地方適應性和社會接受度則關乎制度改革成敗和可持續(xù)性?！暗胤叫灾R”和“使利益相關者參與改革其中”因此尤為重要，越具有地方適應性的制度越具有正向激勵性，其社會接受度也會越高，兩者相互強化，并對實現效率、公平與生態(tài)目標影響至深。

2 西部民族地區(qū)集體林權制度改革實踐剖析

2.1 經濟效率、社會公平與生態(tài)優(yōu)化三種目標取向的疊加

集體林權改革目標多元，至少涵蓋經濟效率、社會公平和生態(tài)優(yōu)化，實踐中不可避免地相互沖突、相互消減，常常面臨多目標權衡或取舍難題。

一是效率與公平矛盾。集體林權分權以“均權”為基本原則，以實現“耕者有其林”?，F行城鄉(xiāng)二元結構下，集體林權改革最廣泛的直接受益的農民在社會分層中整體弱勢，尤其西部少數民族林區(qū)，遠離市場和現代文明，部分民族聚居區(qū)仍保留刀耕火種的傳統農業(yè)生活狀態(tài)，與外界交流匱乏甚而語言不通，市場配置資源不太可能流向這類群體，大量資源實質為“僵化資產”難以進入市場實現增值。雖然有分散的農民攜產出品進入市場交易，但市場弱勢必然使其在市場增值收益分配鏈條中居于末端。小生產與大市場之間的矛盾，使改革帶來的市場紅利更多地被其他市場主體獲取。

二是效率與生態(tài)矛盾。考慮到森林生態(tài)系統和生物多樣性的整體性特征，集體林權不能無限分割，應維持一定規(guī)模效應，且林權主體關于林木種類、營林周期安排等決策行為將受到森林生態(tài)約束。但分散決策下驅利的短視行為或規(guī)模流轉受讓主體的成本——收益權衡，均瞄準商品林和兼用林尤其是速生豐產林，既弱化了森林資源生態(tài)多樣性及其生態(tài)防護功能，更存在林地地力破壞和資源退化的隱憂；反過來，資源水平下降和生態(tài)環(huán)境退化最終必將導致市場主體收益回報的長期匱乏。地處于長江上游核心流域范圍的四川，集體林近58%為公益林，約為商品林的1.4倍，尤其甘孜、阿壩、涼山少數民族聚居的“三州”地區(qū)，更覆蓋大面積天保林和重點生態(tài)公益林。這些區(qū)域生態(tài)環(huán)境極其脆弱，林木成材及森林涵養(yǎng)期限動輒數十年甚至上百年，林木采伐和公益林流轉方式嚴格受限，林農很難從以林木為原料的生產中獲得收益，也難以參與到林權市場交易中獲得資產增值收益。生態(tài)優(yōu)化與集體林權市場效率實現的目標悖離和政策沖突下，“三州”雖已基本完成確權頒證工作，但林農運用林權獲得財產增收的目標卻未有明顯體現。

三是公平與生態(tài)矛盾。理論上“誰受益誰付費”的“稅負公平”原則，在實踐中面臨受益群體邊界及其受益程度確定的難題。生態(tài)屏障功能定位決定西部民族地區(qū)不可能走常規(guī)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化路徑，集體林確權分類劃界時，大量集體林被劃定為公益林。由此產生的生態(tài)效應被江河下游乃至整體生態(tài)環(huán)境共享，但林農卻在運用林權獲取收益上受到嚴格限制，且要求其為林區(qū)生態(tài)大量投入管護努力。林農所受經濟利益損失，目前主要來自國家和省、市三級縱向生態(tài)補償，如國家對重點公益林每畝每年補償15元，四川省參照這一標準補償省級集體公益林，部分市（州）制定了地方補償政策。但國家和省級補償標準較低，在林改后商品林價值持續(xù)升值的對比下，既不能有效激勵落實管護責任，也無法滿足林農致富脫貧需求；局部地方更存在把集體天然林劃定為商品林從而出現政策“真空”，既無補償又嚴禁采伐。同時，地方性補償與地方經濟實力正相關，卻往往與生態(tài)責任負相關，如全國百強縣成都雙流，地方性公益林補償標準達到300—400元/畝，而甘孜、阿壩州級財政則無力補償。此外，由于我國尚無區(qū)域間橫向生態(tài)補償制度，江河下游區(qū)域無償享用了大量來自源頭區(qū)域的生態(tài)產出。endprint

2.2 正式制度變革與社群治理

西部少數民族地區(qū)集體林權改革的強制性制度植入可能面臨兩種境況：

其一，制度外部植入下社群傳統文化習俗的解構與調適。西部少數民族在長期與自然環(huán)境的生存斗爭及適應中，形成了各具特色的自然生態(tài)倫理文化及其自然資源配置與社群治理規(guī)則。其對大自然的敬畏感恩之心，以及以自然保護的倫理義務與社區(qū)共有產權為典型特征、由血緣、親緣及地緣關系網絡相互交織為基礎的社會關系模式，具有某種共通性，在保護自然森林資源、維系社群和諧關系方面發(fā)揮重要作用。實踐中，越是交通不發(fā)達、信息閉塞的林區(qū)，森林資源保護的完好性及物種多樣性相對越好；而地方習俗的傳統性和文化個性越突出，自成體系的社群治理結構相對封閉性和權威性越強。集體林權改革的強制性制度植入將外部世界具有趨同性的市場規(guī)則引入社區(qū)，可能導致社群傳統習俗及治理結構“解構”的出現?！敖鈽嫛北旧硎敲褡宓貐^(qū)社群文化習俗因應外部環(huán)境和內部累積因素變化而作出的適應性調適與變遷，但當傳統規(guī)則弱化、異化甚而退出，新的適應性社會資本尚未建立，社群成員便被迫處于適應性變遷的痛苦新生過程中，人與人之間的關系模式失去有效規(guī)范約束，舊的利益均衡被打破并陷入某種混沌、彷徨狀態(tài)，甚至引發(fā)資源掠奪、利益搶占等負面行為激勵?！胺謾唷备母飶娬{私權的申張與保護，社群成員過去根深蒂固的資源共有共管等協作生產觀念動搖甚而消解，市場空間范圍的擴張及由此而來的森林資源相關產品市場價值提升則對此進一步強化，激勵各種最大化林木、林下產品收益的行為發(fā)生。國家強制規(guī)則成為權利主體對抗社群傳統的“利器”，傳統生態(tài)倫理觀遭受沖擊，人們摒棄對森林的敬畏和禁忌，甚至開始在神山神林種植經濟作物。差序格局下“共有共管”社群產權結構及其資源強制保護、有序使用和社區(qū)和諧，以及相鄰社區(qū)間資源共用共管秩序面臨挑戰(zhàn)，因資源爭奪而生的林權糾紛尤其相鄰權沖突被激發(fā)和外顯。與此同時，民族傳統文化也可能流失或趨同，遭遇傳承危機。正如有洞見的學者所述——建立“強硬”的政府可能會降低其他機構建設社會資本的能力[9]。

其二，“社會資本”嵌入下外部植入制度的解構與執(zhí)行。集體林權改革介入基層社群并實際運行的進程中，既有社群規(guī)則及社會網絡關系結構將“嵌入”其中，產生新的策略組合及合作性規(guī)范，使其在實踐中被“解構”執(zhí)行或產生偏差：一是“分地”到“均利”的政策變通。集體林權改革以家庭承包經營、集體成員平等享有為初始產權分配的主體方式，林地勘界基礎上“分山到戶”理應成為主體改革方式。事實上，四川“三州”林區(qū)主要采取“均股均利”為主、“均山到戶”為輔的確權頒證主體改革，勘界和“四至”針對村組集體單元，致力于解決過去指山為界的邊界模糊、相鄰權糾紛等歷史遺留問題，而集體內部則按成員人數“分股、分利”到戶。二是“核、換、補”的修補實踐。部分村寨僅對業(yè)已形成的社群林業(yè)管理體制予以局部調整和完善，并在此基礎上核發(fā)林權證。“林業(yè)三定”時期的林權邊界劃分及自留山、責任山成為確權到戶的重要依據之一，社群傳統的神山、神林或其他社區(qū)公益林則權利到村民小組，“共有、共用、共管”，資源治理的村規(guī)民約仍然要求集體成員遵從。三是法律標簽的“公開話本”與社群標簽的“隱蔽話本”共存[10]。尤其在交通條件差并遠離市場的林區(qū)，林地附著的經濟價值不顯著，許多林農對林權證的認知更多停留于“打官司時候有用”的本子而已，反而對權利邊界是否清晰并不十分關注。令人擔憂的是，當“自上而下”的改革演化為目標時間節(jié)點下的“運動式”改革，改革效果便大打折扣，“證—地”不符、“換本本”的改革大量存在，一旦集體林權需要大量入市，改革成果將難以經受實踐考驗。

2.3 利益驅動下林農權益與社會排斥

一是“林農理性”語境下的市場“覺醒”與矛盾激化。“70年不變”的制度安排在林地經濟效益明顯、林農對林地依賴性強的區(qū)域顯現出“恒產恒心”效應，攪動了林地市場的活躍度，各種社會資本開始密切關注林地市場契機，伺機進入，政策性讓利措施更刺激了經濟林林權升值。受經濟利益驅動，過去認為山林不值錢的林農開始表現出對山林的高度關注，傳統的模糊邊界下資源共用轉向對有限林地資源的爭奪和利益的“斤斤計較”，相鄰產權等林權糾紛數量大增，過去的潛隱矛盾也逐漸顯化。

二是“消極改革”語境下的“等、靠、要”與矛盾激化。林農為林權實現而努力的程度，取決于所能感知的市場機會和獲利大小。兩種情況下林農對分權改革的關注和參與熱情不高：一是對林地的依賴程度低，二是認為林地并不值錢或林地經濟價值確實不高。在西部少數民族地區(qū)，往往越是偏遠、生態(tài)敏感度越高的地方，越是遠離市場，又受到保護性限伐或禁伐政策管制，林地的生態(tài)公益價值遠大于經濟價值。集體林分權改革在這些區(qū)域往往“下面不忙上面忙”，林農更多關心自家的林地屬于哪種類型的生態(tài)公益林或天然保護林，以及應獲得多少生態(tài)補償，而對自己該如何參與林權改革以及林改后如何創(chuàng)新性經營利用林地以實現興林致富缺乏積極性，甚至產生對國家政策性補貼、補償“等、靠、要”的思想。而某些區(qū)域由于村民建房、薪材等木材所需得不到滿足，“超伐”、“盜伐”或開采國有林資源等屢禁不止，地方政府則在一定程度上“容忍”或在權力范圍內調劑指標、放松管制。

三是“勢力不對等”語境下的“社會排斥”與矛盾激化。其一，主體改革制度設計中的“政策排斥”。改革隱含的“歷史尊重”原則，意味著對早期林地流轉和營林造林權利的認可。上世紀八九十年代興起的“四荒”拍賣熱潮及開荒造林“誰造誰有”，大量集體外經濟團體或個人以承包、租賃、拍賣、轉讓、股份制、反租倒包等多種形式參與到林業(yè)生產經營活動當中，掌握資本或權力的個人或經濟主體、尤其外來非農資本介入及村級干部內部人控制的“干部林”等現象突出，“歷史尊重”的改革將形成上一輪林地投資決定新一輪產權形成的內生邏輯關系，難以避免富人比窮人林地多的事實[11]；此外，一旦林地大幅升值，如何維護早期流轉土地的林農合法收益、平衡業(yè)主與林農間利益將頗為棘手。其二，有限市場交易中的“不對等市場勢力排斥”。林農弱勢集中表現為資本、信息及知識不對等。地方政府出于好心強勢介入所致的林農“被流轉”潛隱風險。山林招投標偏好大面積規(guī)模流轉，并往往采取捆綁式集中流轉，動輒數萬甚至數十萬元的投標抵押金及流轉金，把絕大多數普通分散林農排斥在外，非農強勢資本、林企“產業(yè)基地”大面積長時間占用集體林地或林業(yè)經營大戶成為林地集中最主要的方式，流轉受讓方往往成為國家相關政策性讓利的最大獲利者，甚至出現流轉過程中的“暗箱操作”及權力尋租，進一步損害林農利益。endprint

3 西部民族地區(qū)集體林權制度改革路徑優(yōu)化

任何改革均是相關主體的利益重構，各利益相關主體的策略性反應及其行動，必將映射到制度變革中并影響改革進程和方向。改革需要根據利益相關主體的策略性反應不斷調適以實現相對利益均衡，以使不同主體匯集到一個大方向上共同推進改革。

3.1 集體林權制度改革路徑優(yōu)化的核心原則

進一步優(yōu)化西部民族地區(qū)集體林權改革應該遵循以下四個核心原則：

一是“被設計”的制度需要地方適應。西部民族地區(qū)集體林權改革的核心問題之一，在于如何關照到少數民族社群長期存續(xù)并具效率的山林治理規(guī)范，尤其是尊重和善加保護利用建立在人與自然和諧共存生態(tài)倫理基礎上的共有產權治理規(guī)則，從而避免“一刀切”式地分權與市場化。這需要“被設計”的制度不僅允許產權方式的多種表達，更要允許產權實現的多種方式。

二是既存社會資本需要適應性改造。集體林權改革除了構想未來林權的表達方式及市場實現路徑之外，還須關照到新的市場條件下少數民族林區(qū)社群文化與治理結構的適應性轉型，并不得不支付社群“社會資本”的改造成本。這種支付并不意味著林權作為“私權”亦或“公權”孰優(yōu)孰劣，問題的關鍵在于如何使整體文化稟賦、市場意識、市場談判力偏低的林農與其他市場主體一起平等入市、對等競價、公平獲利，既包括技術支持與投入，更包括制度性投入。而制度性投入的關鍵在于林改后使不同利益相關主體基于專業(yè)分工，以市場契約為紐帶、以互惠互利為目標達成“社會化協作生產”，從而在政府、林農與市場間建立起一種新型網絡合作關系。

三是各方主體利益需要適度均衡。集體林權改革實踐中兩種情況極易出現：一種是基于林農利益保障和社會穩(wěn)定的“退讓”，尤其突出表現于集體林與國有林或林農與林業(yè)經營業(yè)主間爭議時，政府“兜底”擔保下的“林農偏向”；另一種是林農市場弱勢和效率優(yōu)先的“擠占”，突出表現于前文述及的林權集中。兩種情況都極易損害某方利益，產生負向激勵阻撓改革。西部少數民族林區(qū)林農更加弱勢及民族和諧訴求使問題更加復雜。改革的順利推進需要達成各方利益的某種均衡，既保障弱勢群體的林農權益，又保護作為精英階層的企業(yè)家精神，還要激發(fā)作為中間介質層的村民自組織機構的活力與動力，其核心是找準政府和市場的作用邊界，既要避免簡單地將弱質林農直接拋向市場的唯效率論，也要避免基于關照弱勢而直接干預市場的唯公平論。政府的核心職責在于構建統一、公平的非歧視性制度體系，尊重合法產權與契約并提供強制性保護，有關林業(yè)資源配置的領域則應讓位于市場，而林農深入參與市場資源配置博弈的前提是真正成長為具有對等市場勢力的主體。因而，政府一方面不遺余力地引導、資助和協助林農主體成長，對生態(tài)目標限制的利益損失予以足額補償；另一方面在一整套公平競爭法則的規(guī)范基礎上賦予市場足夠的自由空間，實現林業(yè)資源優(yōu)化配置，既不失公允，又激活效率。

四是產權制度改革需要綜合配套。迫切需要從三方面切入深化配套改革：其一，政策法律“真空區(qū)”，如產權評估、交易規(guī)則、交易平臺和利益分享機制的建立，產權融資規(guī)則及金融產品的創(chuàng)新，林業(yè)經營體系創(chuàng)新，以及產權檔案聯機管理機制創(chuàng)新等方面。其二，政策法律“疊加區(qū)”，即同一領域“碎片化”的政策法律或政策前后變化導致的林農利益受損，需要協調標準、消除沖突，如反映最為突出的天保林、生態(tài)公益林及集體商品林的交疊區(qū)政策盲區(qū)，以及四川“三州”木材禁運為代表的地方性政策與中央政策“錯位”，均極大限制了林農產權實現。其三，政策法律“特別區(qū)”，即基于西部少數民族林區(qū)自然生態(tài)環(huán)境、社群傳統習俗、民族宗教文化等特殊制約因素，回應制度適應性需求而建立的針對性政策法律，如大量立地條件差、活立木成材周期長、生態(tài)功能突出的林區(qū)，如何發(fā)展林下經濟及關聯產業(yè)增收致富，如何確立寺廟周邊林權及寺廟用材保障機制，如何保存具有效率的社群治理結構并引導其遵循市場法則作出適應性演變。

3.2 集體林權制度改革路徑優(yōu)化的政策體系

西部民族地區(qū)集體林權制度改革的政策體系優(yōu)化應建立在適應市場經濟發(fā)展規(guī)律的現代產權制度基礎之上，既要完善林權實現和林業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境，更要提升林區(qū)、林業(yè)和林農的內生持續(xù)動力。同時，還應協調和平衡相關利益主體關系，從以下四個方向進行政策優(yōu)化：

一是鞏固完善集體林權主體改革成果，切實構建起“邊界明晰、權責分明、權能順暢、保護強制”的現代林權產權制度，賦予農民合法且完整的財產權能。完善機制、查漏補缺，實現集體林權“應確盡確”；探索包括集體林權在內的農村集體產權“多權同確”，奠定農村產權統一管理的基礎；探索集體林地“三權分置”，突破集體林權與社會資本相融合的體制障礙；完善集體林權登記管理制度，搭建跨區(qū)域的集體林權信息服務平臺。

二是完善集體林權成果運用及權利主體權益實現的外部環(huán)境，切實增強支林政策和資金的效能。創(chuàng)新財政激勵機制，提高財政支林力度和政策普惠度；加強基礎設施和配套設施建設，奠定林區(qū)發(fā)展基礎；拓展林業(yè)融資渠道，完善林業(yè)金融體系；完善森林保險制度，構建多元主體的林業(yè)經營風險分擔機制。

三是構建新型林業(yè)經營體系，提升集體林業(yè)發(fā)展的內生持續(xù)動力。引導集體林權規(guī)范流轉，促進適度規(guī)模經營；積極培育新型林業(yè)經營主體，構建“全林業(yè)產業(yè)鏈條”社會化服務體系；加大對林下經濟的扶持力度，促進林業(yè)生產向林業(yè)分類基礎上的多功能經營模式轉變；探索參與式森林經營管護模式，重構鄉(xiāng)村森林生態(tài)治理共同體。

四是探索生態(tài)資源經營和生態(tài)補償多元模式，不斷完善集體林業(yè)的權責利均衡機制。提高公益林生態(tài)補償標準，激勵農戶管林護林的積極性；探索公益林生態(tài)贖買機制，盡可能縮小森林生態(tài)價值的市場扭曲；積極運用碳匯林業(yè)等創(chuàng)新手段，探索市場化生態(tài)補償機制。

（編輯：劉照勝）

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