中國外國商會管理制度的問題及對策

張 虎

(華東政法大學國際航運法律學院，上海 200042)

中國外國商會管理制度的問題及對策

張 虎

(華東政法大學國際航運法律學院，上海 200042)

中國政府主要依據(jù)《外國商會管理暫行規(guī)定》對在華外國商會進行監(jiān)督、管理。隨著時間的推移和國內經濟、社會的發(fā)展，中國外國商會管理存在立法滯后、監(jiān)督主體不明、責任追究不全面、缺乏支持等諸多問題。為解決上述問題，在指導思想上，應堅持鼓勵與支持外國商會的成立和發(fā)展、嚴格監(jiān)管和與時俱進的指導思想；在路徑選擇上，應分兩個階段，逐步完善中國的外國商會管理制度；在立法原則上，應堅持“一國一會”及透明度的原則；在具體制度設計上，不僅應破解目前外國商會所遇到實際問題，還應具有前瞻性和全面性。

外國商會；管理制度；一國一會；《外國商會管理暫行規(guī)定》；民政部

一、引 言

《外國商會管理暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)第2條第1款規(guī)定：“外國商會是指外國在中國境內的商業(yè)機構及人員依照本規(guī)定在中國境內成立，不從事任何商業(yè)活動的非營利性團體?！备母镩_放之后，在華外國商會經歷了從無到有，并在我國對外經濟發(fā)展過程中扮演越來越重要的角色的歷程。近幾年，在我國經濟發(fā)展模式轉型的攻堅階段，囿于我國法律、法規(guī)不健全的現(xiàn)狀，外國商會在華的發(fā)展受到了一定的局限。一方面，《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“激發(fā)社會組織活力”，“推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用”，此外，全國各區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的實施、自貿區(qū)建設和“一帶一路”倡議的穩(wěn)步推進，亦對在華外國商會提出了新的要求，這為在華外國商會的發(fā)展創(chuàng)造了一個良好的契機；另一方面，如何合理有效地監(jiān)督管理在華外國商會，使其既能健康發(fā)展，又能積極發(fā)揮社會效能，將是我國亟待解決的一大難題。

國內學者對在華外國商會的研究，集中于外國商會存在的模式分析、在華外國商會參與政治活動的情況、外國商會網絡體系的構建、外國商會對我國社會管理帶來的挑戰(zhàn)及建議，以及外國商會采取多種措施影響我國立法和政府決策。從國內實踐來看，政府對在華外國商會的管理主要的依據(jù)是《暫行規(guī)定》，2013年對其進行了修訂，但實踐中《暫行規(guī)定》依然存在一些不完善之處。在我國全面推進依法治國的時代背景下，下文將分析在華外國商會的活動，研究我國對其監(jiān)督管理的問題，提出完善我國外國商會管理制度的對策建議。

二、在華外國商會的現(xiàn)狀

根據(jù)在華投資所占比重的重要性，下文以中國美國商會、中國德國商會、中國日本商會為例，分析其在華的一般活動。

1.中國美國商會

作為美國企業(yè)在華業(yè)務的一個獨特的平臺，中國美國商會一直在尋求新的方式為其成員提供有價值的服務。目的就是通過提供各式的服務，幫助商會會員在華開展業(yè)務、在華發(fā)展。*參見中國美國商會官網(http://www.amchamchina.org/services/.)，訪問日期：2015年9月9日。第一，日常生活的便利服務。中國美國商會通過提供各類打折會員卡，讓商會成員在華旅游、醫(yī)療、保險、飲食和教育等各方面都享有獨家折扣和特別優(yōu)惠。此外，還為會員提供赴美簽證、尋找工作機會等多項服務。第二，商務服務。中國美國商會為會員企業(yè)介紹潛在客戶；為行業(yè)準備各種研討會；為成員企業(yè)有針對性地舉辦各種培訓會議，幫助企業(yè)提高法律意識、管理水平和商業(yè)技巧，如對中國勞動合同法律、反壟斷方面法律法規(guī)的培訓；通過出版商會刊物搭建企業(yè)信息交流平臺。第三，充當與政府溝通的橋梁。中國美國商會在適當?shù)臅r候，可以代表成員企業(yè)通過正式或非正式的方式與我國政府溝通；同時，其還可以直接與美國政府或相關部門溝通，向美國政府傳達成員的意見。自1999年開始，每年中國美國商會都會發(fā)布《中國美國商會白皮書》，在介紹中國經濟環(huán)境的同時，也會給其會員及美國政府提出相關的建議。

2.中國德國商會

中國德國商會組織常規(guī)工作會議、圓桌會議、商會會議和特別活動；通過商會媒體宣傳其會員或新的政策；為會員交往的便利，提供會員名冊和公司名冊；給會員辦理快捷簽證項目；參與慈善項目；構建互動網絡；創(chuàng)辦社區(qū)項目，如為其會員員工的子女創(chuàng)辦學校等。

3.中國日本商會

除了建立信息平臺、年底聚會以外，中國日本商會還舉辦講座，給會員學習的機會。如遇到如何應對新出臺的法律法規(guī)、如何確定不同行業(yè)間員工工資、工廠倉庫如何處理剩余燃料等問題時，就開辦講座介紹經驗和方法。當然，中國日本商會還會為會員企業(yè)與我國政府或其本國政府溝通，反映意見。此外，有時候還會舉辦一些慈善活動。[1]

當然，在華外國商會在活動的過程中，并非完全具有獨立性和公正性，其作用也并不是完全具有積極的意義。為代表其國家企業(yè)的利益，有時也會發(fā)表一些影響到我國國際形象的言論或做出一些不友好的舉動。例如:“2014年8月，中國歐盟商會曾公開發(fā)布關于《反壟斷法》相關調查的聲明，對中國反壟斷部門調查執(zhí)法程序與公正性提出質疑，在這之后這家機構還表示求見相關部門被拒?！盵2]事實上，中國歐盟商會的聲明完全子虛烏有，因為我國反壟斷部門所開展的執(zhí)法活動完全符合法律規(guī)定，而且事先還對有關國家的企業(yè)進行過法律、政策的普及和講解。因此，作為一個有商業(yè)游說性質的組織，中國歐盟商會出臺的相關報告缺乏真實性和代表性，其內容也缺乏透明性和公正性，這非但無法影響到我國政府的決策，反而會對其會員企業(yè)造成誤導。“還有某些外國商會通過公開游說、出版刊物、媒體報道以及私下與政府官員商議等方式，表達他們對國內政策、政府行為的不滿或擔憂?！盵3]進而對我國立法、執(zhí)法和司法機關造成輿論干預。

總體而言，在華外國商會的活動對促進其國內企業(yè)了解中國、融入中國、化解與中國中央及地方政府和企業(yè)的分歧具有積極意義，對繁榮我國經濟也起到了重要的作用。

三、中國外國商會管理制度的問題

從目前有關社會團體的相關法律規(guī)定來看，我國將在華外國商會與其他國內社會團體區(qū)別對待、專門立法?！稌盒幸?guī)定》所體現(xiàn)的政府單向管理模式及一成不變的管理制度已經明顯無法適應我國當前開放的環(huán)境。一方面，一些外資尋求建立代表其利益的社會團體，并利用該團體開展正常活動的意愿難以實現(xiàn)；另一方面，迫于當前開放經濟之現(xiàn)實，政府對外商組織的管理亦缺乏明確標準，困難重重。

(一)法律制度不健全

1.立法滯后

時至今日，《暫行規(guī)定》仍舊是我國中央政府規(guī)范在華外國商會成立及活動的主要依據(jù)。盡管2013年有關部門對《暫行規(guī)定》的部分條文進行了修改，但作為規(guī)制外國商會的“憲法性文件”，《暫行規(guī)定》對外國商會本身的職能、權益、運作程序、社會義務及應當承擔的責任等并無詳細的規(guī)定，“使外國商會開展活動的法律依據(jù)不足，合法性難以保障”[4]。此外，無法反映社會實踐需要的制度反而限制該制度所規(guī)范對象的發(fā)展，《暫行規(guī)定》就是如此。同時，其也給政府的管理活動帶來了難題。“目前，大量外國商會的準合法化運作已成事實。如果外國商會都出現(xiàn)這樣的情況的話，以后政府對他們就很難監(jiān)管了。一旦如果以后制定出來的法律與現(xiàn)在他們運行的機制出現(xiàn)抵制矛盾，這些商會就會選擇不注冊，從而陷入兩難境地。”[5]178-179

2.財務管理制度不明確

《暫行規(guī)定》中沒有對在華外國商會的稅收優(yōu)惠政策作出規(guī)定，然而商會作為非營利組織的一種類別，非營利性將其與企業(yè)區(qū)分開來，在財稅管理方面具有其特殊性。在我國財稅制度與合法身份息息相關，組織的合法登記是開展財稅管理的必要條件。然而，由于商會登記制度的不規(guī)范，財稅管理面臨以下難題：[6]81首先，我國對非營利組織的稅法體制并不完善，在管理活動中需要主管部門與商會進行不斷交涉，產生了大量的管理成本。其次，商會以何種名義登記注冊存在稅收差別：如以社團名義登記注冊可以免稅，而以民辦非企業(yè)名義注冊則需要交稅，這樣一來收稅與否的判定需要耗費大量的精力。再次，商會作為非營利組織雖不進行營利活動，但仍需經費維持其組織運轉，部分商會雖有會費支撐，但除掉成本外的利潤若需繳稅，則會限制組織自身發(fā)展。目前，我國稅務部門對已注冊的在華外國商會所進行的活動和印刷品收稅，限制了商會活動的開展，從而使政府和商會都陷入兩難的境地。最后，外國商會的非營利性界定標準缺失。目前，中國的社團登記管理條例是針對以前的情況而設定，以前的社團則多是政府職能的延伸，肯定和政府站在同一立場，因而不用擔心。但現(xiàn)在的外國商會有其自身利益訴求，非營利性如果不能界定，監(jiān)管就會成為難題。[5]179

3.責任追究規(guī)定不全面

《暫行規(guī)定》規(guī)定了外國商會在違反管理規(guī)定時應承擔的行政處罰責任，對外國商會構成犯罪時應承擔的刑事責任付之闕如。實踐中，如果國外一些不法分子利用在華外國商會從事違法犯罪的活動，我國司法機關在追究不法分子的責任時，可否追究該外國商會的責任尚難確定。

4.外國商會結構體系不明確

商會體系的全球化發(fā)展趨勢，“正日益影響著處于改革開放和經濟轉型期的我國社會。隨著政府職能從微觀經濟領域退出，非政府組織正在我國社會各領域發(fā)揮越來越大的作用。但從整體來看，非政府組織在我國各個領域的發(fā)展很不均衡，絕大部分組織缺乏民間性和自治性，發(fā)揮作用十分有限”[7]。在商會結構體系方面，由于我國堅持“一國一會”的注冊原則，因而對在華外國商會在不同地方結構的安排及在華外國商會與地方外國組織之間的關系均無明確規(guī)定，這也導致了在華外國商會地方分會林立，難以監(jiān)管。

(二)監(jiān)督體系不完善

1.監(jiān)督主體不明確

《暫行規(guī)定》2013年修改時廢除了“在華外國商會的登記機關是民政部，業(yè)務主管單位是商務部的雙重管理規(guī)定”，明確了民政部既是在華外國商會的登記機關，也是主管單位。顯然，這次修訂為外國商會的成立與活動提供了便利，同時也方便了政府的監(jiān)管。但《暫行規(guī)定》第12條第1款規(guī)定：“外國商會應當接受中國有關主管機關的監(jiān)督。”這里的主管機關是僅指民政部，抑或是包括只要在華外國商會的活動可能涉及的所有部門，乃至主管部門授權的第三方監(jiān)督主體，這無疑又可能重新導致政府對在華外國商會的監(jiān)督困境，即機關之間互相推諉或部門之間爭奪權力。

《暫行規(guī)定》規(guī)定：“外國商會應當接受中國有關主管機關的監(jiān)督?！笨紤]到在華外國商會活動的復雜性和多樣性，授權專業(yè)的第三方監(jiān)督評估機構監(jiān)督外國商會的活動將更專業(yè)、更有效率。第三方監(jiān)督機構的缺失可能導致如下不利影響：其一，主管機關的監(jiān)督行為可能面臨公正性的質疑；其二，主管機關的具體監(jiān)督行為將失去權力的制衡，容易出現(xiàn)偏差，進而打擊在華外國商會合法活動的積極性；其三，由于《暫行規(guī)定》對主管機關的監(jiān)督內容并無明確規(guī)定，可能導致主管機關行使監(jiān)督權時“自由裁量權”過大。

3.活動報告制度存在缺陷

目前，對外國商會的活動，依據(jù)《暫行規(guī)定》的精神，外國商會應于次年向登記管理機關報告情況，亦即除日常監(jiān)督部門的監(jiān)督外，登記管理機關實質上行使的是事后審查權。再加上《暫行規(guī)定》并未授權監(jiān)督部門管理之職責，如此一來，對外國商會開展的活動，盡管政府可以了解基本情況，也可以滿足外國商會舉辦活動便利之需，但同時還將導致外國商會活動過程中一旦出現(xiàn)違法或違規(guī)行為，登記管理機關無法及時去管理和阻止的情形。

(三)對外國商會在華發(fā)展的支持力度不夠

誠如前述，目前在華的20家外國商會在我國吸引、留住外資，化解政府與外資企業(yè)的分歧，促進外資企業(yè)在我國的發(fā)展，繁榮我國的經濟及加強外資企業(yè)與我國和其所在國家政府的溝通等方面起到了積極的作用。隨著我國經濟結構和社會結構的變革，外國商會所具有的特殊身份也將在我國社會發(fā)展的過程中扮演越來越重要的角色?！稌盒幸?guī)定》第10條第2款規(guī)定：“中國國際貿易促進委員會應當為外國商會設立、開展活動和聯(lián)系中國有關主管機關提供咨詢和服務?！边@是我國支持和鼓勵外國商會的設立和發(fā)展的體現(xiàn)。但眾所周知，中國國際貿易促進委員會是由中國經濟貿易界有代表性的人士、企業(yè)和團體組成的全國民間對外經貿組織，經國務院的授權，其具有一部分的行政職能。但相對國家行政機關而言，其所能提供的服務也極為有限。況且，登記管理、咨詢和服務、監(jiān)督機關等涉及多個部門本身就會增加外國商會在華成立和開展活動的難度。

四、完善中國外國商會管理制度的對策

為適應社會發(fā)展之需，欲解決我國外國商會管理所面臨的問題，指引未來外國商會的發(fā)展方向，協(xié)調外國商會在華所關涉的各種關系，尚需從以下幾個方面完善我國對外國商會的管理。

(一)中國外國商會管理的指導思想及原則

美團點評 CEO王興曾說過，“按每人一頓飯10元計算，一年在餐飲上的消費至少1萬元。作為一門入口的生意，14億人帶來的就是14萬億元的市場。”

1.中國外國商會管理的指導思想

指導思想是貫徹整個過程中的理論基礎和思想準則，它關系管理活動的方向性、根本性和全局性的問題。它既是理論概括和思維抽象，又是思想指導和最高準則。明確了外國商會管理的指導思想之后，在制度的設計和具體的管理中，才不會出現(xiàn)方向性的偏差、根本性的錯誤。

第一，鼓勵與支持外國商會的成立和發(fā)展。國家對整個社會關系的調整是通過法律實施來實現(xiàn)的，而法律的制定或修改是達到其目的的保障。“法律的作用是法律通過對一定社會中的具體社會關系的實際調整而對社會中的社會主體和整個社會所產生的影響。”[8]30有了明確的法律指引，外國商會的成立和發(fā)展才能與整個社會中的各個主體和諧發(fā)展。外國商會在我國社會中所起到的積極作用需要得到法律的鼓勵和支持，這一指導思想也應體現(xiàn)在具體的法律條文中，例如：外國商會成立、變更、解散的程序明確具體，財務稅收優(yōu)惠制度、負面清單管理制度的設置，規(guī)定專門機關提供服務與支持等。

第二，嚴格監(jiān)管。利益的追求是商人的本性。在華外國商會作為其會員的代表，在功利的競爭與利害的角逐面前，難免以犧牲社會公平價值為代價去滿足利益的追求，這就需要我國政府的監(jiān)督和管理?！霸诂F(xiàn)代社會，無論是在政治國家層面的公域，還是在市民社會層面的私域，都貫穿著權力關系。而且，權力關系一直成為一種支配性的社會關系?！盵9]只是在不同的階段，權力關系的側重有所調整。外國商會所具有的雙重性質及涉外性，使其在華的活動極易產生深遠的社會影響和國際效應，甚至有損我國的國際形象。如中國歐盟商會對我國反壟斷執(zhí)法的質疑[10]、美國商會認為“中國保護主義”抬頭的評價[11]等。

第三，與時俱進。盡管法諺有言：“法律一經制定，便落后于時代。”但作為社會制度的一部分，“法制的現(xiàn)代化伴隨著社會現(xiàn)代化而發(fā)生，是社會現(xiàn)代化的有機組成部分”[8]177?！稌盒幸?guī)定》已經實施了26年，而這段期間正好是我國經濟、社會發(fā)展最快的一個時期，與之相適應的社會經濟結構、政府管理能力、法律文化等各方面都發(fā)生了翻天覆地的變化。所以，起草或修改外國商會管理制度時，需要通過立法技術，借鑒國外先進經驗，做到與時俱進，只有這樣方能滿足社會的需要，實現(xiàn)法律的真實目的。

2.中國外國商會管理的原則

根據(jù)現(xiàn)有的《暫行規(guī)定》的條文及我國的實情，在今后法律的修訂或具體監(jiān)管過程中，我國外國商會制度應當堅持以下原則：

第一，“一國一會”原則。“一國一會”原則是指外國在我國境內的商業(yè)機構及人員依法在我國境內根據(jù)其國別，每個國家只允許設立一家外國商會?！稌盒幸?guī)定》實施至今，我國一直堅持這一原則。盡管不少學者撰文對此原則提出異議。[6]81但我國應依然堅持“一國一會”原則。(1)“一國一會”原則是嚴格監(jiān)管的立法思想在具體制度中的體現(xiàn)。(2)“一國一會”原則方便主管部門對外國商會在華活動進行監(jiān)管。(3)對于學者們提出的“許多地方外國社團組織無法獲得合法身份，但開展活動已成事實的情況”是因“一國一會”原則所導致的困境，且導致政府監(jiān)管更加困難，[5]179這種觀點是一種“本末倒置”的錯誤認識。事實上，并非“一國一會”原則引發(fā)了注冊難、監(jiān)管難的問題，而是由于未給予正確引導、疏于監(jiān)管及放任外國社團發(fā)展而導致的所謂“注冊難”、“開展活動已成事實”的問題。況且，在“一國一會”原則下，可以通過在地方設立分會、代表處等措施達到外國商會欲在不同地方開展活動的目的，而不應放開、允許一個國家多個商會存在。否則，我國政府的監(jiān)管難度將更大，引發(fā)的問題會更多。因為：其一，允許各地分別注冊外國商會后，由于各地主管機關的監(jiān)管水平不一，可能出現(xiàn)同一國家商會在不同地方面臨不同監(jiān)管尺度和標準的問題。其二，外國商會所兼具的本地屬性和本國屬性的雙重本性，決定了其最終仍將代表其本國會員的利益。一旦某一地區(qū)疏于監(jiān)管，迫于其會員壓力，外國商會就可能出現(xiàn)違法、違規(guī)的行為。不僅會導致該國商會在其他地方的形象受挫，甚至還會影響到同一地區(qū)其他國家商會和我國的國際聲譽。其三，同一國家多個在華商會，是否能統(tǒng)一意見與我國政府和其本國政府進行溝通也將是一個問題。

第二，堅持透明度的原則。透明度原則最早出現(xiàn)于1947年的《關稅與貿易總協(xié)定》第10條中，后來作為一個重要原則被世界貿易組織所繼承。“透明度原則是指各成員方一切影響貿易活動的政策和措施都必須及時公開，以便于各成員方的政府和企業(yè)的了解和熟悉。”[12]外國商會管理制度中的透明度原則是指我國政府及主管部門實施的影響在華外國商會成立及活動的所有政策或措施都應向國內外及時公開，便于外國商會、外國商業(yè)機構或人員了解和熟悉。否則，非經正式公布，不得實施。[13]由于外國商會制度具有涉外性，其對透明度的要求顯得格外重要。不僅包括政府頒行的政策和措施，還包括司法、行政和準司法(如仲裁)方面的規(guī)定。所以，涉及外國商會的立法、執(zhí)行和司法部門應一以貫之地堅持透明度的原則。這既是踐行我國加入WTO時的承諾，也是公正對待在華外國商會的要求。

(二)完善中國外國商會管理對策之具體舉措

1.完善相關法律制度

完善相關法律制度，首先應解決路徑選擇的問題。目前完善我國外國商會管理法律制度面臨的三條路徑：一是修訂《暫行規(guī)定》；二是將外國商會管理制度與國內商會管理制度統(tǒng)一在一部商會法里予以規(guī)定；三是將外國商會管理制度并入《外國投資法》*根據(jù)《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》和《國務院2014年立法工作計劃》，商務部啟動了《中外合資經營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》《中外合作經營企業(yè)法》的修改工作，形成了《中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)》。商務部2015年1月19日公布《外國投資法(草案征求意見稿)》，向全社會廣泛征求意見。。相比較而言，我國宜分兩個階段，逐步完善我國的外國商會管理制度，最終實現(xiàn)統(tǒng)一的商會法律體系。第一階段，設計合理的條文，將外國商會管理制度以專章的形式融入《外國投資法》；第二階段，在時機成熟、立法技術具備之后，制定我國的商會法典，統(tǒng)一我國國內、外國商會法律制度。需注意的是，無論哪一階段，除原有部分制度外，還應包括破解目前外國商會所遇到實際問題的條文。

2.監(jiān)管體系的構建

(1)明確監(jiān)督主體的范圍?，F(xiàn)行的《暫行規(guī)定》中，已經明確了民政部既是在華外國商會的登記機關，也是主管單位。對于監(jiān)督主體的范圍，《暫行規(guī)定》規(guī)定，外國商會應當接受“有關主管機關”的監(jiān)督。首先，“監(jiān)督”不同于“管理”，只要與在華外國商會的活動相關聯(lián)的政府主管部門，均有權對其行為進行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)問題，其無權行使管理權，但可以將相關情況反映給主管部門。其次，“有關主管部門”不限于某一具體部門，使所有國家行政主管部門都可能成為監(jiān)督的主體，符合“嚴格監(jiān)管”的立法思想。最后，《暫行規(guī)定》雖然將監(jiān)督權賦予所有“有關主管部門”，但同時也排除了主管部門以外的其他機構的監(jiān)督權。所以，制定或修改外國商會管理制度時，除“有關主管部門”可以行使監(jiān)督權外，還應賦予“有關主管部門”授權的第三方機構行使監(jiān)督權。

(2)引入第三方監(jiān)督和評估機制。在華外國商會活動多樣，“一個成熟的市場體系應包括三個層面：政府、商會、企業(yè)。政府發(fā)揮宏觀作用，商會發(fā)揮中觀作用，企業(yè)發(fā)揮微觀作用”[14]。隨著我國市場體系的成熟，外國商會的活動將更加多樣，對監(jiān)督主體的要求也更具專業(yè)化、職業(yè)化和隨機化。引入第三方監(jiān)督組織可形成“政府部門—外國商會—第三方監(jiān)督組織”為主體的制衡結構，實現(xiàn)政府從“管理”到“治理”的突破。將政府的一部分監(jiān)督職能授權第三方專業(yè)的監(jiān)督機構行使，這樣既減輕了政府的壓力，又增強了監(jiān)督的專業(yè)性和公正性。實際上，民政部早就意識到了第三方評估機構的作用，“自2007年《民政部關于推進民間組織評估工作的指導意見》和《全國性民間組織評估實施辦法》下發(fā)后，在民政部本級陸續(xù)啟動了基金會、涉外基金會、民辦非企業(yè)單位、全國性行業(yè)類、學術類、聯(lián)合類、職業(yè)類、公益類社團等8類社會組織的評估工作”[15]。2015年5月13日，民政部又發(fā)布了《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》，該“意見”從深化社會組織管理制度改革的全局出發(fā)，按照加快轉變政府職能，激發(fā)社會組織活力的新要求，明確了建立社會組織第三方評估的總體思路、基本原則、政策措施和組織領導。

(3)完善活動報告制度。在華外國商會的活動報告制度關系到外國商會在華所享有的權利和承擔的義務，而且與上文分析的“負面清單管理”的理念及“嚴格監(jiān)管”相聯(lián)系。所以，在完善活動報告制度時，應協(xié)調好其與其他制度之間的關系。《暫行規(guī)定》第10條規(guī)定了外國商會在華的事后報告制度，這實際上符合負面清單管理模式所賦予當事人充分自由權的理念，但與嚴格監(jiān)管所要求的側重事前、事中監(jiān)管的思想相悖。細究其因：其一，“報告”不等于審批，外國商會活動前的報告不違背“負面清單管理”的理念，只要是在法律允許范圍內的，非但主管部門不會禁止，反而還可能獲得政府的支持。其二，事前報告的目的是讓主管部門獲知外國商會活動的情況。一方面，主管部門可以監(jiān)督活動的過程或為外國商會的活動提供服務；另一方面，主管部門的監(jiān)督實際上可以防止外國商會犯錯，從某種角度上講，這也是保護外國商會在華的合法活動。所以，在完善我國外國商會管理制度時，應規(guī)定外國商會開展活動前先向主管機關報告的制度。

3.明晰財務稅收管理制度

財稅管理制度改革的主要內容包括稅收優(yōu)惠政策的制定、財務審計制度的推行。以注冊的商會組織為依據(jù)，應該適當放松對在華外國商會的稅收優(yōu)惠政策，對于非營利性質的商會活動應予以免稅，提高商會活動的積極性。事實上，在《國家稅務總局關于在京外國商會征免營業(yè)稅的批復》中對此予以了明確。不過，由于商會活動性質定位較復雜，可與活動報告制度相結合，以便稅收優(yōu)惠政策的制定。此外，還應規(guī)范財務審計制度，主管部門或第三方機構應定期對在華外國商會的活動和財務進行審查，并利用互聯(lián)網做好信息公開工作，提高公信力。

4.確定責任追究的范圍

“責任產生于人們沒有按照規(guī)范的指引去行為。”[16]“一個人在法律上要對一定行為負責，或者他為此承擔法律責任，意思就是他做相反行為時，他應受到制裁。”[17]根據(jù)法律責任的類型，可將其分為民事法律責任、行政法律責任、刑事法律責任和違憲責任四種?！坝捎谶`憲通常是指有關國家機關制定的某種法律、法規(guī)和規(guī)章以及國家機關、社會組織或公民的某種行為與憲法的規(guī)定相抵觸”[18]，一般而言，作為社會組織的外國商會的責任僅指其所應承擔的民事、行政和刑事責任。目前，《暫行規(guī)定》只規(guī)定了在華外國商會的行政責任，將來應加入民事和刑事責任追究的條文。我國是成文法國家，唯有《刑法》才可以規(guī)定剝奪人身自由、處以刑罰的制度。但在外國商會管理制度中也應加入“構成犯罪的，依法追究其刑事責任”的條文，否則，一旦在華外國商會構成犯罪，相關機關難以追究其責任。

5.厘清在華外國商會的結構體系

就在華外國商會的結構體系而言，首先，應允許在華外國商會在不同地方設立分會。其次，在地方設立分會后，外國商會的結構可分為總會與分會之間的關系、分會之間的關系以及總會與其本國其他商會之間的關系三類。第三類關系是外國商會會員所屬國家法律調整的內容，故不在本文討論之列。對于第一種關系，分會應當接受總會的領導和監(jiān)督，總會對分會的違法、違規(guī)行為承擔責任。對于第二種關系，不同地區(qū)的分會之間是平行關系，彼此互不隸屬，但均應服從總會的領導和監(jiān)督。

6.增加對在華外國商會成立和發(fā)展支持的力度

外國商會在華的成立與發(fā)展，開展正常的活動，需要我國政府給予多方面的支持。首先，支持的主體上，不僅中國國際貿易促進委員會有義務為外國商會提供咨詢和服務，外國商會的主管機關應負責協(xié)調外國商會在華活動中遇到的需要與其他主管部門協(xié)調的問題。其次，支持的內容上，外國商會的主管機關應當構建與外國商會人員之間良好的溝通渠道，定期聽取外國商會的意見，并將意見反饋至其他相關部門。最后，支持的方式上，應當設立公開、公正、明確的程序，以保證及時、有效地提供服務。

五、結 語

在全國各區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的實施、自貿區(qū)建設和“一帶一路”倡議的穩(wěn)步推進的背景下，我國將進一步加強對外交流與合作，外國商會在華的發(fā)展又將迎來一個高潮。根據(jù)十八屆三中全會“創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力”以及十八屆四中全會“全面推進依法治國”的要求，一方面，我國要為外國商會在華發(fā)展提供廣闊空間，發(fā)揮其在經濟和外交上的特殊作用，另一方面，還要依法規(guī)范外國商會在華的發(fā)展，使之在遵守我國法律的前提下進行活動。而欲實現(xiàn)以上目標，我國亟待完善現(xiàn)有的外國商會管理制度。本文在分析我國外國商會活動的現(xiàn)狀及現(xiàn)存法律規(guī)定的基礎上，指出了外國商會管理制度所存在的問題，并相應提出了完善的建議，希望能對我國外國商會管理制度的完善有所裨益。

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2016-09-22 基金項目：中國博士后科學基金資助項目(2016M591632)；華東政法大學科學研究項目(15HZK011) 作者簡介：張 虎(1984-)，男，博士，講師；E-mail:stevenzhanghu@163.com

1671-7031(2017)02-0017-07

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