庸官懶政的博弈分析

文/楊雨蓮 張國清

庸官懶政的博弈分析

文/楊雨蓮 張國清

庸官懶政的成因

公務(wù)員在公務(wù)活動中時常面臨權(quán)力沖突、角色沖突、利益沖突和責(zé)任沖突。一些公務(wù)員傾向于庸官懶政，選擇性地開展工作，做只對自己有意義、有價值的工作，而對自認為沒有意義、沒有價值的工作選擇不做或消極怠工。公務(wù)員不愿意做的工作大致有以下三類：

其一，不被上級重視的工作。公務(wù)員管理體系是一個嚴格的科層體系，等極森嚴、上下級關(guān)系明晰。如果工作表現(xiàn)能得到領(lǐng)導(dǎo)賞識，下層或低層公務(wù)員將獲得較大的升遷幾率。因此，對員工來說，領(lǐng)導(dǎo)的滿意度對其十分重要。然而，公務(wù)員的工作旨在完成政府機關(guān)規(guī)定的目標(biāo)，重視由政府提供給人民的所有服務(wù)的效率和經(jīng)濟。一些公務(wù)員忘記其服務(wù)對象最終不是領(lǐng)導(dǎo)，而是人民，為人民服務(wù)才是其工作宗旨。當(dāng)他認為，他所做的工作在上級看來意義不大，不能給他提供晉升渠道、相應(yīng)獎賞時，他就喪失了工作積極性。

其二，技術(shù)性、專業(yè)性比較強的工作。公務(wù)員工作分為兩種類型。一種是普通崗位，人們都能了解這類崗位的職責(zé)；另一種是技術(shù)性、專業(yè)性比較強的崗位，工作性質(zhì)相對獨立，工作績效主要依靠公務(wù)員的職業(yè)道德，外部一時難以監(jiān)管，縱使公務(wù)員工作懈怠或產(chǎn)生工作差錯，也難以被人察覺。在這些崗位上，公務(wù)員怎么做工作，做了多少，主要依靠其個人自主性和自覺性。崗位的性質(zhì)造成了考評的困難，也造成了監(jiān)管和監(jiān)督的困難，導(dǎo)致一些公務(wù)員任憑自己的性子拖沓、懈怠，不及時完成任務(wù)。由于技術(shù)性、專業(yè)性強的公務(wù)員具有不可替代性，即使上級也無可奈何，對這部分公務(wù)員的約束形同虛設(shè)。此外，一些難度較大的工作，超過基層公務(wù)人員工作能力。由于缺乏吃苦耐勞的精神，政府也缺乏相應(yīng)的激勵措施，多數(shù)公務(wù)人員選擇避重就輕，互相推諉。沒有人愿意多付出精力來解決燙手的山芋。目前國家高壓反腐、制度收緊，讓許多公務(wù)員不敢為，生怕做事犯錯，以“多一事不如少一事”的思想消極工作，工作的負效應(yīng)使他們選擇庸官懶政。

其三，職責(zé)、權(quán)限、義務(wù)不明晰的工作。公務(wù)員的工作存在交叉重疊，容易產(chǎn)生誰都能管又誰都不愿意管的責(zé)任空白地帶。部分政府機構(gòu)設(shè)置重疊，崗位職能重復(fù)，人員過于臃腫，公務(wù)員之間沒有劃定清晰的職責(zé)范圍，也沒有明晰的權(quán)限和義務(wù)。“多頭管理、多頭負責(zé)”，容易使公務(wù)員之間相互推諉，互相扯皮，誰都不愿意主動管理、主動負責(zé)。一件事情在誰都可以做的情況下，其結(jié)果不是大家都在做，而是大家都不做，都寄希望別人做，于是無人去做，事情便一拖再拖，甚至不了了之。這既導(dǎo)致行政效率低下，也培養(yǎng)了懶惰懈怠的公務(wù)員。

庸官懶政的囚徒困境

（1）假設(shè)

1）為了盡量簡化模型，假設(shè)在一個單位有兩名相同職位的公務(wù)人員，公務(wù)員1和公務(wù)員2。

2）他們享受同等的工資待遇，且工資待遇固定，不會因為工作量的大小而有所變化。

3）當(dāng)面對對自己意義不大工作時即上文提到的三種情況，他們有兩種選擇：偷懶或不偷懶。

4）當(dāng)兩個人都偷懶時，兩者的得益值都為A。

一人偷懶一人不偷懶，則偷懶者的得益值為C，不偷懶者的得益值為D。兩人都不偷懶時，兩者得益值為E。

5）D＜A＜C；D＜E＜C

其原因是：公務(wù)人員都拿到相同的基本工資，對于無法帶來客觀利益的工作，若一人偷懶一人不偷懶，則所有的工作由不偷懶者完成，不偷懶者付出了工作時間和精力，卻和偷懶者拿到的工資相同，因此不偷懶者的綜合得益減少，即C＞D；若兩者都偷懶則得益兩人平分，即D＜A＜C；若兩者都不偷懶則工作量平分，損失的得益也平分，即D＜E＜C。

（2）分析

在博弈中，有四種策略選擇：

當(dāng)公務(wù)員1偷懶時，公務(wù)員2偷懶的得益為A，不偷懶的得益為D，因為A＞D，公務(wù)員2選擇最優(yōu)得益A。

當(dāng)公務(wù)員1不偷懶時，公務(wù)員2偷懶的得益為C，不偷懶的得益為E，因為C＞E，公務(wù)員2選擇最優(yōu)得益C。

當(dāng)公務(wù)員2偷懶時，公務(wù)員1偷懶的得益為A，不偷懶的得益為D，因為A＞D，公務(wù)員1選擇最優(yōu)得益A。

當(dāng)公務(wù)員2不偷懶時，公務(wù)員1偷懶的得益為C，不偷懶的得益為E，因為C＞E，公務(wù)員1選擇最優(yōu)得益為C。

由此分析可得，公務(wù)員1和公務(wù)員2都偷懶成為最優(yōu)選擇。在這個博弈中，博弈雙方各自的利益不僅取決于自己的策略選擇，而且取決于對方的策略選擇。這種偷懶的行為十分隱蔽，不易被發(fā)現(xiàn)，承擔(dān)的風(fēng)險損失小。更為重要的是，偷懶者與不偷懶者的工資獎金得益是相同的。當(dāng)公務(wù)員1偷懶，公務(wù)員2不偷懶，則公務(wù)員2付出了較多精力與時間，相當(dāng)于公務(wù)員2的綜合得益受損。因此，在公務(wù)員1選擇偷懶情況下，公務(wù)員2面對自身行為的兩種選擇：偷懶和不偷懶，他會傾向于選擇偷懶。在博弈中，我們不能忽視另一方的選擇對自己得益的影響。當(dāng)公務(wù)員1不偷懶，公務(wù)員2若不偷懶，則兩者共同分擔(dān)工作要付出的精力與時間，獲得相同的工資獎金得益。若公務(wù)員2選擇偷懶則減少了需要付出的精力與時間，公務(wù)員2的綜合得益增加。結(jié)果，偷懶是他們選擇的“上策”。

庸官懶政的改進博弈分析

雖說公務(wù)員自身的利益選擇使其選擇了雙方都偷懶的策略，但這與政府的監(jiān)管與激勵分不開。政府監(jiān)管不力大大減少了公務(wù)人員偷懶所要承擔(dān)的風(fēng)險。公務(wù)人員偷懶，如果不被發(fā)現(xiàn)或是不受到懲處，則偷懶的綜合得益就會上升。與劣幣驅(qū)逐良幣的原理相同，在利益最大化目標(biāo)的驅(qū)使下，越來越多的公務(wù)員選擇了偷懶。

對于努力工作的公務(wù)員，政府沒有相應(yīng)有效的激勵措施來鼓勵他們積極工作，這將嚴重打擊公務(wù)員的工作積極性。積極工作的公務(wù)員比消極工作的公務(wù)員付出了多倍努力，卻與后者取得相同的經(jīng)濟、政治和社會利益。更甚的是，他們付出了精力和時間，綜合得益卻少于那些偷懶者。這種博弈將產(chǎn)生不良后果，使越來越多的公務(wù)員選擇放棄損害自己綜合得益的工作，轉(zhuǎn)向與偷懶者共享偷懶帶來的得益。政府希望的工作態(tài)度是公務(wù)人員均選擇不偷懶的策略。那么當(dāng)?shù)靡姘l(fā)生怎樣的變化時，博弈雙方的選擇會變?yōu)槎疾煌祽心兀?/p>

上述假設(shè)前提不變，值得注意的是，博弈雙方之所以選擇偷懶，是因為偷懶的綜合得益值相對較高。因此，政府要加大對偷懶者的懲罰力度和對不偷懶者的獎勵力度。

假如政府對偷懶者實行懲治或處罰，那么，偷懶者偷懶所得的收益將遠小于懲罰的損失；假如政府對不偷懶者實行激勵，那么，他們不偷懶所損失的收益將遠小于激勵帶來的收益，那么A＜C＜D，并且C＜D＜E。

當(dāng)公務(wù)員1偷懶時，公務(wù)員2偷懶的得益為A，不偷懶的得益為D，因為A＜D，公務(wù)員2選擇最優(yōu)得益D。

當(dāng)公務(wù)員1不偷懶時，公務(wù)員2偷懶的得益為C，不偷懶的得益為E，因為C＜E，公務(wù)員2選擇最優(yōu)得益E。

當(dāng)公務(wù)員2偷懶時，公務(wù)員1偷懶的得益為A，不偷懶的得益為D，因為A＜D，公務(wù)員1選擇最優(yōu)得益D。

當(dāng)公務(wù)員2不偷懶時，公務(wù)員1偷懶的得益為C，不偷懶的得益為E，因為C＜E，公務(wù)員1選擇最優(yōu)得益為E。

由此，一旦政府從制度上采取獎勤罰懶的措施，那么博弈雙方最佳策略選擇為都不偷懶。當(dāng)策略選擇得益發(fā)生改變時，博弈方的選擇會發(fā)生改變。因而，改進公務(wù)員庸官懶政與政府有效監(jiān)管及相應(yīng)激勵機制是分不開的。

庸官懶政的解構(gòu)

前面分析已知，改變公務(wù)員的懶政怠政行為，除了外部制度監(jiān)督和其他約束方法以外，公務(wù)員自身的內(nèi)部激勵也很重要。只有公務(wù)員自身認識到庸官懶政造成的不利影響，進行自我約束，才是解決庸官懶政的長久之計。因為影響公務(wù)員行為的最直接利益是其工資獎金，所以，通過調(diào)整工資獎金比例來激勵公務(wù)員的工作熱情和自我約束，是解決公務(wù)員庸官懶政的重要途徑。公務(wù)員工資由國家分發(fā)，其來源是國庫稅收。因此，制定合理的公務(wù)員工資獎金制度十分必要。筆者嘗試通過建立“工作競爭模型”來分析公務(wù)員內(nèi)部激勵機制。

（一）模型建立

工作競爭模型是在公務(wù)員之間相互競爭的前提之下，政府通過讓公務(wù)員之間進行競賽的方法實現(xiàn)有效激勵的博弈模型。

基本假設(shè)：

1）為了簡化模型，假設(shè)一個政府有兩名公務(wù)員。

公務(wù)員的努力程度是由其自身決定的，當(dāng)然努力程度也會有負效應(yīng)。其中有種種因素，例如努力工作會延長工作時間，高強度工作會損害身體健康等等，也是導(dǎo)致公務(wù)員偷懶的重要因素之一。負效用隨著努力程度的提高而增大，并且增大的速度不斷加快。當(dāng)然這是符合人的心理效應(yīng)的。

2）因為公務(wù)員的努力程度是無法觀察的，政府無法用努力程度來支付薪酬。所以，政府根據(jù)公務(wù)員的工作業(yè)績來支付薪酬，當(dāng)然這可以理解為，所有公務(wù)員都有基本工資，而表現(xiàn)好業(yè)績好的公務(wù)員會得到額外的獎金。

3）公務(wù)員在已知這個工資獎金的制度的情況下，選擇自己的工作努力程度。

4）假設(shè)公務(wù)員和政府都是尋求利益最大化的經(jīng)濟人。

顯然，這是個兩階段的博弈模型。第一階段，政府決定公務(wù)員工作業(yè)績的報酬階段。第二階段兩個公務(wù)員在知道政府頒布的工資標(biāo)準之后同時選擇努力程度的過程。在該博弈中，兩公務(wù)員的得益即工資減去努力的負效應(yīng)，政府得益即產(chǎn)出（業(yè)績）減去成本（工資成本）。

需要注意的是，若政府定的工資太低，公務(wù)員將不接受這種競賽機會，繼續(xù)選擇偷懶，或是離開工作崗位。因此，政府開給公務(wù)員的工資是有最低限度的。

（二）模型分析

我們采用逆推歸納法來分析這個動態(tài)博弈，先從第二階段開始分析。

1. 第二階段分析

首先假設(shè)當(dāng)政府決定了工資，而且公務(wù)員愿意參與競賽并選擇自己的努力程度，那么政府決定公務(wù)員工作業(yè)績的報酬為不變因素，則兩個公務(wù)員之間的競爭就變?yōu)殪o態(tài)博弈問題，博弈的最終努力水平會達成靜態(tài)納什平衡。假定兩個公務(wù)員都是風(fēng)險中性的，在使自己利益最大化的目標(biāo)驅(qū)使下，對工作努力者的獎勵越大時，公務(wù)員的努力程度也會越高。反而當(dāng)獎勵不變，而對產(chǎn)出的擾動因素的影響擴大，那么公務(wù)員會認為這場競賽的結(jié)果更多地取決于“運氣”，而非他們的努力程度時，他們會覺得自己的努力是不值得的，這樣他們就會選擇減少努力程度。

因此，要想有效地抑制庸官懶政，就要設(shè)立合理的公務(wù)員工資獎金制度。根據(jù)對公務(wù)員工作的公正績效評估來確定其獎金等級。以工作的努力程度和業(yè)績設(shè)立梯級獎金制度，對工作努力的公務(wù)員提供高獎金，以此激發(fā)公務(wù)員的工作積極性，提高其努力程度。同時，確立公正有效的績效考核制度。公正合理地評估每一位公務(wù)員的努力程度，將產(chǎn)出的隨機擾動因素的影響減到最小，讓公務(wù)員確信競賽的結(jié)果并非來自“運氣”，而是來自自己的努力程度。

2. 第一階段分析

因為公務(wù)員的參與是政府激勵機制有效的起碼條件，所以，我們必須保證兩個公務(wù)員都愿意接受并且參與激勵制度的考核。滿足上述假設(shè)，則必須設(shè)有“參與約束”。保證公務(wù)員接受工作和參與競賽的基本條件是所有經(jīng)濟人都追求自身利益的最大化，如果把政府當(dāng)作獨立的經(jīng)濟人，政府選擇工資水平是以利潤最大化為目標(biāo)，那么在公務(wù)員接受工作和參與競賽的前提下，政府會盡可能地壓低工資獎金。

具有有效激勵作用，且符合政府利益的獎金水平，只與工作成績的不確定性有關(guān)，工作成績的不確定性越小，符合政府利益的獎金水平就越高，政府的激勵效果越顯著。因此，要減小工作成績的不確定性，就要有效公正地評估公務(wù)員的工作成績，建立合理的績效考核制度。

與此同時，公務(wù)員之間能力水平差距越大，激勵越有效。能力強的人獲得獎金多，能力弱的人獲得獎金少，以此帶來激勵效用，讓能力弱的公務(wù)員向能力強的公務(wù)員學(xué)習(xí)，推動整體效率提高。若公務(wù)員之間水平相差小，每個公務(wù)員得到的獎金相似，激勵作用也隨之減小。因此，要建立合理的公務(wù)員錄用、淘汰、晉升機制，將公務(wù)員之間的能力方差控制在激勵有效的區(qū)間內(nèi)。在錄用、淘汰、晉升三個環(huán)節(jié)中嚴格把關(guān)公務(wù)員的能力素質(zhì)，合理分配崗位。這樣可以充分調(diào)動公務(wù)員的積極性，參與工作競爭，使其獲得成就感，實現(xiàn)人生價值。

必要的建議

我們通過囚徒困境和工作競爭模型對庸官懶政進行了分析。從囚徒困境模型可知，庸官懶政的主要原因是政府監(jiān)管不力和缺乏有效的激勵機制。從工作競爭模型可知，為了減少公務(wù)員工作成績的不確定性，應(yīng)該建立合理的績效考核制度，有效公正地評估公務(wù)員的工作成績。最后，我們提出三點建議作為本文的總結(jié)。

首先，設(shè)立公務(wù)員績效考核制度。公正合理的績效考核制度是衡量公務(wù)員工作能力的制度保障，是實施獎懲的重要依據(jù)。要建立權(quán)威的績效考核組織，來負責(zé)制定整理各單位具體的績效考核制度。建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系，對公務(wù)員工作開展定量定性評估。既要對公務(wù)員工作量進行考評，還要對公務(wù)員工作質(zhì)量進行評估。可以參考民眾對其工作的滿意度、每日工作報告、及工作影響等一系列指標(biāo)對公務(wù)員的工作進行績效考核。

其次，建立公務(wù)員梯級獎金制度。設(shè)置合理的工資獎金制度對促進公務(wù)員內(nèi)部激勵有著顯著影響，當(dāng)公務(wù)員的努力程度與獎懲力度成正比，獎懲力度越大，公務(wù)員工作的積極性也越高。設(shè)立公務(wù)員的梯級獎金制度，根據(jù)公正的績效評估來決定獎金分配，達到公務(wù)員努力程度與獎懲力度的平衡。

最后，重視公務(wù)員職業(yè)倫理教育。道德教育是訓(xùn)導(dǎo)公務(wù)員的重要路徑。從入職開始，就要對公務(wù)員進行職業(yè)倫理教育，使其樹立起全心全意為人民服務(wù)的職業(yè)精神，培養(yǎng)他們愿意在不同崗位上積極工作、默默奉獻的工作態(tài)度。這不是某個特殊職業(yè)群體的崇高道德要求，而是公務(wù)從業(yè)者的基本職業(yè)要求。

【楊雨蓮系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，張國清系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授；摘自《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2017年第2期】