當(dāng)代傳媒的政治性及其法律規(guī)制

文/陳柏峰

當(dāng)代傳媒的政治性及其法律規(guī)制

文/陳柏峰

當(dāng)前，中國傳媒業(yè)的發(fā)展欣欣向榮，傳統(tǒng)媒體在市場化條件下如魚得水，而新型媒體如互聯(lián)網(wǎng)、自媒體微博、微信等更是蓬勃發(fā)展。傳媒在社會(huì)發(fā)展和法治建設(shè)過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，在社會(huì)熱點(diǎn)問題的議程設(shè)置、進(jìn)程引導(dǎo)、事件分析、方案探尋等多方面，傳媒都處于引領(lǐng)性位置，傳媒對公共事件的介入也達(dá)到了前所未有的高度和深度。有不少傳媒和傳媒人不斷宣稱其中立性和公共性，將傳媒權(quán)力比喻為立法、行政、司法之外的“第四種權(quán)力”，聲明其對社會(huì)熱點(diǎn)問題的討論、對公共事件的介入、對政府和企業(yè)的監(jiān)督，都秉持著客觀中立的立場。

然而，傳媒公共性問題的復(fù)雜性超出想象。與傳媒公共性的預(yù)設(shè)不同，傳媒的政治性和商業(yè)性貫穿了傳媒的發(fā)展史，對傳媒的公共性構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。政治性從來都是傳媒的重要特性，今天中國的傳媒也不例外。承認(rèn)并有效約束傳媒的政治性，是重建傳媒公共性、確保其人民性的基礎(chǔ)，也是從政治、法律、職業(yè)倫理等多方面對傳媒進(jìn)行規(guī)制的必要條件。

西方自由主義理論關(guān)于傳媒公共性的預(yù)設(shè)

傳媒的公共性，與傳媒在公共領(lǐng)域中的職能密切相關(guān)。在公共領(lǐng)域中，對公共事務(wù)自由發(fā)表意見、交流看法，這是公眾的基本權(quán)利。資產(chǎn)階級(jí)革命早期，這種權(quán)利在小規(guī)模的咖啡館、圖書館、大學(xué)等場所實(shí)現(xiàn)，后來則主要通過傳媒來實(shí)現(xiàn)。公眾從傳媒獲取真相，在傳媒上表達(dá)意見，以協(xié)助解決政治和社會(huì)問題。

公共領(lǐng)域以及傳媒在其中的功能和作用，主要立基于自由主義理論。自由主義為傳媒在公共領(lǐng)域中的功能提供了政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)方面的理論基礎(chǔ)。輿論是人民監(jiān)督政府的重要方式，傳媒則是輿論的主要表達(dá)渠道。在傳媒的自由主義理論譜系中，霍布斯、洛克、孟德斯鳩、盧梭等人的思想起到了奠基作用，而在彌爾頓、密爾、杰斐遜等人的努力下，最終形成了“觀念自由市場”的理論雛形。中國雖然不接受自由主義作為政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，但也面臨自由主義傳媒理論的壓力，學(xué)者討論問題時(shí)常常將之作為隱含前提。

當(dāng)代傳媒“去政治化”的政治性

資產(chǎn)階級(jí)在與封建王權(quán)的斗爭中勝利之后，傳媒獲得了獨(dú)立性，傳媒的公共性成為可能。但在實(shí)踐中，傳媒公共性的理想，自始至終都受到傳媒政治性的制約。

資產(chǎn)階級(jí)革命后，逐漸確立了議會(huì)民主和多黨競爭選舉體制。歐美各國一般經(jīng)歷了“政黨報(bào)刊”為主的階段，傳媒具有直接的強(qiáng)政治性。不同黨派創(chuàng)辦或控制報(bào)刊，作為政治斗爭的工具。

“黨報(bào)時(shí)期”之后，是自由報(bào)刊時(shí)期，政黨不再直接控制媒體。這一時(shí)期，無論是自由報(bào)刊，還是巨型傳媒集團(tuán)，都以賺取市場利益為目的，但這并不意味著商業(yè)化的傳媒就不具有政治性。傳媒在市場條件下運(yùn)作，它有自身獨(dú)立的利益，是一個(gè)獨(dú)立的利益集團(tuán)。在此邏輯的支配下，傳媒必然會(huì)產(chǎn)生出影響其公共性的取向：出于保護(hù)自身利益的需求，傳媒經(jīng)常與國家、政治集團(tuán)或其他利益群體達(dá)成妥協(xié)。資本勢力為了控制經(jīng)濟(jì)就必然要求控制政治，要求控制政治就要控制輿論工具。政治活動(dòng)需要通過傳媒來宣傳，政治造勢也需要通過傳媒來實(shí)現(xiàn)。

發(fā)展到傳媒壟斷階段之后，傳媒自身也獲得了獨(dú)立自主的政治能力，作為一個(gè)利益集團(tuán)，傳媒可以防止或抵御政府和其他權(quán)勢集團(tuán)的壓力。傳媒報(bào)道因其設(shè)置議程的能力提高，甚至對政治過程可以施加很大影響。

新中國的新聞體制在理論上主要受馬列主義、毛澤東思想的影響，在實(shí)踐上一方面受到蘇聯(lián)新聞實(shí)踐的影響，另一方面受到20世紀(jì)三四十年代共產(chǎn)黨報(bào)刊實(shí)踐的影響。報(bào)刊、廣播電視等傳媒定位，突出政治性和人民性。毛澤東曾說：“我們的制度就是不許一切反革命分子有言論自由，而只許人民內(nèi)部有這種自由。我們在人民內(nèi)部，是允許輿論不一律的，這就是批評的自由，發(fā)表各種不同意見的自由?！眰髅奖灰蟆白鳇h的喉舌，發(fā)出人民心聲”。

改革開放以后，新聞傳播體制雖然有一些變化，市場化、商業(yè)性媒體在中國蓬勃發(fā)展，但“黨的喉舌”傳統(tǒng)依然有所保持，政治性和人民性仍然是主流媒體的宗旨和要求。但與此同時(shí)，市場化媒體帶來的政治性問題長期被忽略。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來的市場化媒體，并非沒有政治訴求，相反，在改革開放和市場經(jīng)濟(jì)條件下，各種社會(huì)群體活躍于其中，其政治訴求的表達(dá)也時(shí)而清晰、時(shí)而隱晦，一種不同于黨政主流的政治性在傳媒中逐漸發(fā)展。

互聯(lián)網(wǎng)對民主政治的發(fā)展有著巨大的推動(dòng)作用，但它并沒有改變傳媒的政治性特征。由于各種缺陷，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的民主政治存在各種問題，這為傳媒在新條件下的政治性奠定了基礎(chǔ)。有政治意圖的人或利益集團(tuán)在互聯(lián)網(wǎng)中可以成為一個(gè)普通的信息形成者、傳播者，完全可以基于特定的政治立場和意識(shí)形態(tài)的主觀目的，而故意提供不真實(shí)、不客觀的信息，其目的就在于誤導(dǎo)公眾。此外，傳統(tǒng)的報(bào)刊、廣播電視等媒體也不斷向互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)軍，將現(xiàn)實(shí)社會(huì)中強(qiáng)大的影響力帶入互聯(lián)網(wǎng)，將傳統(tǒng)媒體左右、控制民眾思想的方式帶入互聯(lián)網(wǎng)，從而在互聯(lián)網(wǎng)條件下繼續(xù)左右國家乃至跨國的公共決策，謀取利益集團(tuán)的政治利益。

當(dāng)前中國傳媒政治性的考察

（一）伴生于市場化的傳媒政治性

改革開放以后，中國傳媒業(yè)也開始了漸進(jìn)的市場化改革，媒體日益成為市場化運(yùn)作的商業(yè)機(jī)構(gòu)。但是，一旦傳媒市場化，新聞、政治方面會(huì)有新的變化，與市場結(jié)合，媒體就有了很大的空間。人們對公共事件的關(guān)注依賴于傳媒，傳媒作為一種獨(dú)立的力量就可以凸顯，進(jìn)而就可能有獨(dú)立的政治利益、政治訴求，同時(shí)一些有特定政治傾向和政治訴求的社會(huì)群體也可能聚集在傳媒平臺(tái)上，傳媒的政治性由此表現(xiàn)出來。

傳媒及其從業(yè)人員、活躍其中的知識(shí)分子、有特定訴求的利益集團(tuán)，都可以運(yùn)用傳媒進(jìn)行議程設(shè)置，引導(dǎo)人們關(guān)注特定的事件，制造特定的輿論。執(zhí)政黨由于非常關(guān)注社會(huì)輿論，就容易被特定利益集團(tuán)利用網(wǎng)絡(luò)輿論設(shè)置的議程牽制，從而可能在決策上受到影響。因此，在傳統(tǒng)社會(huì)主義傳媒“黨的喉舌”的政治性之外，傳媒可能生發(fā)出另外一種以“去政治化”的形式所表現(xiàn)出來的政治性。汪暉曾指出，新自由主義全球化伴隨著當(dāng)代世界的“去政治化”，“通過新的、政治性的安排置于‘去政治化’表象之中，新的社會(huì)不平等被‘自然化’了”。

（二）傳媒政治性的運(yùn)作規(guī)律

傳媒實(shí)現(xiàn)其政治意圖，在新聞炒作上有一定的規(guī)律可循。第一波推動(dòng)往往是針對某個(gè)或某類事件形成調(diào)查報(bào)告。具體事件需要精心選擇，要能夠抓住受眾的“眼球”，調(diào)動(dòng)受眾某一方面的情緒。之后還需要第二波推動(dòng)，那就是帶動(dòng)受眾進(jìn)入公共討論環(huán)節(jié)，這主要由評論來完成。評論不是隨意的，而一般由特定的寫手完成。寫手中有著名的傳媒人、律師和學(xué)者，他們的共同點(diǎn)是認(rèn)同傳媒所持有的政治理念和政治意圖。這些評論的主要目的是引導(dǎo)受眾，將受眾對公共事件的思考引到傳媒試圖導(dǎo)向的軌道上去。這些評論最終要指向第三波推動(dòng)，就是要推動(dòng)公共政策的變化。這種公共政策的變化，可能在政治經(jīng)濟(jì)上有利于特定利益群體，但推動(dòng)公共政策的方式卻有損于政府信譽(yù)和執(zhí)政黨合法性。

傳媒政治性的規(guī)制現(xiàn)狀

目前中國傳媒可以分為三種類型，一是承擔(dān)政治宣傳職能的黨報(bào)黨刊及其網(wǎng)絡(luò)載體，二是大多數(shù)以商業(yè)經(jīng)營為目標(biāo)的市場化傳媒及互聯(lián)網(wǎng)傳媒，三是各種組織和個(gè)人借由微博、微信等平臺(tái)形成的“自媒體”。不同類型傳媒的規(guī)制有相同之處，也有不同之處。

（一）傳統(tǒng)傳媒的規(guī)制方式及問題

對所有的黨報(bào)黨刊、市場化媒體和新媒體，宣傳部門常用的管理規(guī)制方式是分級(jí)負(fù)責(zé)、內(nèi)容管理。不同層級(jí)的宣傳部門負(fù)責(zé)管理同一層級(jí)的相關(guān)傳統(tǒng)媒體和新媒體，根據(jù)媒體單位的性質(zhì)和級(jí)別，中央、省、市、縣各有負(fù)責(zé)的具體傳媒單位；在宣傳部門內(nèi)部，不同科室部門負(fù)責(zé)聯(lián)系、監(jiān)督具體傳媒單位。對黨報(bào)黨刊的規(guī)制沿襲“社會(huì)主義傳統(tǒng)”，體現(xiàn)為宣傳工具的管理和運(yùn)用。宣傳部門對黨報(bào)黨刊的領(lǐng)導(dǎo)，主要通過行政指令、思想政治、組織人事和紀(jì)律約束來實(shí)現(xiàn)。

但當(dāng)前，上述管理和規(guī)制方式存在一些問題。隨著社會(huì)日益多元化，黨報(bào)黨刊的新聞和評論范圍極廣，宣傳部門不可能面面俱到、事事顧及，就所有新聞事件下達(dá)直接指令；在此背景下，在宣傳部門的指令所未觸及的地方，一些新聞從業(yè)人員就可能按照其他訴求編輯新聞、發(fā)表評論，表現(xiàn)出另外一種政治性。

傳統(tǒng)傳媒的管理規(guī)制，也有一些法規(guī)依據(jù)，但在立法層面還不完善，在操作層面困難重重。目前我國缺乏完善系統(tǒng)的新聞傳媒法律規(guī)范體系，憲法中有些相關(guān)條文，如針對言論自由、批評建議的一般性規(guī)定，但更多的法律規(guī)范依據(jù)散見于各類行政法規(guī)中。相關(guān)法律法規(guī)大多過于抽象和分散，無論是新聞工作者，還是司法者，都很難明確權(quán)利的范圍和界限。

（二）互聯(lián)網(wǎng)傳媒的規(guī)制方式及挑戰(zhàn)

近年，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)傳媒，特別是自媒體的不斷發(fā)展，政府在傳媒規(guī)制上積極回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)中的新問題，推動(dòng)了互聯(lián)網(wǎng)傳媒政治性的法律規(guī)制。其出臺(tái)的一系列辦法和規(guī)定，一定程度上將互聯(lián)網(wǎng)傳媒的規(guī)制納入了內(nèi)容管理與渠道管理相結(jié)合的法制軌道，在主體上體現(xiàn)為對互聯(lián)網(wǎng)傳媒平臺(tái)和網(wǎng)民兩類主體的規(guī)制。這種規(guī)制模式在規(guī)制傳媒政治性方面起到了很大作用，但在目前的規(guī)制體系之下，傳媒政治性的規(guī)制同時(shí)存在兩大方面的問題。

一方面，在規(guī)制市場化傳媒和網(wǎng)絡(luò)傳媒的政治性方面，既有方法的作用有限。行政控制手段對市場化媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體的作用有限，與此同時(shí)，法律規(guī)制卻表現(xiàn)出明顯的滯后性。在自由主義思想盛行，傳媒被譽(yù)為“第四種權(quán)力”的語境之下，“黨的喉舌”的社會(huì)主義傳媒傳統(tǒng)不斷遭到自由主義和新聞專業(yè)主義的沖擊，政治紀(jì)律控制和行政指令手段的合法性面臨困境，常常被認(rèn)為是不正當(dāng)干預(yù)甚至壓制。

另一方面，在當(dāng)前傳媒環(huán)境下，公眾的傳媒表達(dá)權(quán)利缺乏保障。群眾路線一直以來是作為“黨的喉舌”的傳統(tǒng)黨報(bào)黨刊遵循的重要工作原則，它體現(xiàn)為新聞稿件大量來源于工作在各行各業(yè)的普通人民，來源于基層和任何想說話的人。群眾路線原則和“黨的喉舌”傳統(tǒng)是保持傳媒人民性和公共性的政治性保障。但傳媒市場化之后，新聞專業(yè)主義情緒高漲，市場化傳媒呈現(xiàn)出另外一種政治性，需要予以有效的規(guī)制。

傳媒政治性之法律規(guī)制的建議

（一）法律規(guī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域

從法治的角度對傳媒政治性進(jìn)行法律規(guī)制，還有很遠(yuǎn)的路要走，有很細(xì)致的工作要做。本文不準(zhǔn)備從細(xì)微處討論建構(gòu)規(guī)制的法律體系，重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面討論原則性問題和建議：

第一，保障傳媒及新聞從業(yè)者的權(quán)利，即傳媒權(quán)利。傳媒權(quán)利是對傳媒依法所享有的采訪權(quán)、報(bào)道權(quán)、批評權(quán)等權(quán)利的合稱。傳媒權(quán)利是傳媒存在和發(fā)展的法律基礎(chǔ)。目前我國雖然沒有專門的法律法規(guī)明確規(guī)定媒體權(quán)利，但傳媒所享有的一系列權(quán)利可以從憲法推導(dǎo)出來。傳媒及新聞工作者在行使權(quán)利時(shí)不受法律以外的其他因素的干涉，在法律許可的范圍內(nèi)，自由的采訪、報(bào)道、批評而不受他人的強(qiáng)制。

第二，法律為傳媒權(quán)利的行使設(shè)置底線。在充分保障傳媒權(quán)利的前提下，需要為傳媒權(quán)利的行使設(shè)置法律底線。傳媒號(hào)稱擁有“第四種權(quán)力”，其權(quán)利是為傳遞信息、反映輿論、實(shí)施監(jiān)督而存在，依法行使更是有所必要。否則，“第四種權(quán)力”所可能導(dǎo)致的“暴政”可能比公權(quán)力濫用的后果更為嚴(yán)重。

第三，保障公眾的表達(dá)權(quán)利和被聽到的權(quán)利。表達(dá)的權(quán)利和被聽到的權(quán)利，都是言論自由的應(yīng)有含義，是民主和法治的當(dāng)然內(nèi)涵。國家應(yīng)當(dāng)通過國有媒體來介入言論自由領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)國有媒體深入群眾，真正洞悉群眾的政治訴求和利益訴求，表達(dá)這種訴求，宣傳這種訴求，保障這種訴求被權(quán)力機(jī)關(guān)和廣大社會(huì)力量聽到。

（二）法律規(guī)制的輔助措施

法律規(guī)制措施的有效運(yùn)行，還需要一些有針對性的輔助措施。筆者認(rèn)為，至少還有以下三個(gè)方面需要大力加強(qiáng)：

第一，改進(jìn)政府管制傳媒的方式，尤其針對市場化媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體，要充分發(fā)揮“網(wǎng)信辦”、新聞出版廣電局在法律規(guī)制方面的作用。盡量少的對具體問題進(jìn)行具體指示，而是建立普遍適用的法律規(guī)則，從法律上對傳媒責(zé)任進(jìn)行事后追究，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。

第二，創(chuàng)造健康的新聞市場，發(fā)揮國有傳媒的正面引導(dǎo)作用。除了目前的《人民日報(bào)》、中央電視臺(tái)等媒體之外，還應(yīng)當(dāng)發(fā)展適應(yīng)市場化環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)化傳媒，它們應(yīng)當(dāng)既符合年輕網(wǎng)民的閱讀習(xí)慣，也能夠與時(shí)俱進(jìn)傳播正能量，與那些有負(fù)面暗示作用的傳媒信息、評論進(jìn)行競爭。

第三，建設(shè)新聞行業(yè)倫理。新聞行業(yè)倫理是是新聞行業(yè)和從業(yè)人員自身的自覺規(guī)范和約束，是行業(yè)內(nèi)部的規(guī)范和行業(yè)組織的自律。良好的行業(yè)倫理對國家和傳媒是雙贏的，傳媒可以提高行業(yè)聲譽(yù)，國家可以節(jié)省法律規(guī)制成本。

結(jié)語

現(xiàn)代社會(huì)中，傳媒在傳遞信息、反映輿論、發(fā)表評論、實(shí)施監(jiān)督等多方面承擔(dān)著無可替代的功能，在推進(jìn)政府信息公開、推動(dòng)社會(huì)民主進(jìn)程、推動(dòng)公共參與、維護(hù)公共利益等方面實(shí)際發(fā)揮了巨大作用。在理想狀態(tài)下，傳媒應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出中立性和公共性。然而，現(xiàn)實(shí)與理想有著巨大鴻溝，傳媒的獨(dú)立性和公共性，往往受到傳媒政治性和商業(yè)性的威脅。從歷史實(shí)踐來看，傳媒政治性是與生俱來的，雖然在不同歷史時(shí)期有著不同的表現(xiàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)推動(dòng)了民主政治的發(fā)展，似乎使控制傳媒難度更大，但由于各種原因，現(xiàn)實(shí)并未從根本上得到改善。中國是一個(gè)邁向市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義國家，社會(huì)主義傳統(tǒng)中表現(xiàn)為“黨的喉舌”的傳媒政治性依然存在，市場經(jīng)濟(jì)催生了另外一種“去政治化”的政治性。

傳媒政治性很難簡單祛除。承認(rèn)傳媒政治性的現(xiàn)實(shí)，并不意味著放棄傳媒公共性的理想。真正意義上的傳媒公共性，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為人民性，這是一種人民利益至上的政治性。傳媒能夠客觀反映并表達(dá)不同社會(huì)群體的利益訴求，成為不同群體利益協(xié)商的空間和平臺(tái)，從而最終維護(hù)最廣大人民的最根本利益。在建設(shè)社會(huì)主義法治國家的背景下，傳媒的人民性需要有效的法治保障。目前的傳媒規(guī)制還存在諸多缺陷，為此需要完善法律制度，將傳媒納入法律規(guī)制范圍，讓傳媒政治性接受法律約束和控制，進(jìn)而推動(dòng)我國傳媒事業(yè)的法治化和規(guī)范化。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授；摘自《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第3期）