政府清廉評(píng)價(jià)的中國話語體系建設(shè)

文/郭劍鳴

政府清廉評(píng)價(jià)的中國話語體系建設(shè)

文/郭劍鳴

在全球治理語境下，頗具影響的世界性評(píng)價(jià)越來越多，諸如清廉指數(shù)、預(yù)算透明度、創(chuàng)新力指數(shù)、治理能力指數(shù)、發(fā)展指數(shù)等等。清廉評(píng)價(jià)因涉及政府的正義性問題，對(duì)一國的主權(quán)會(huì)產(chǎn)生合法性的影響，更需特別重視。

政府清廉評(píng)價(jià)是具有主權(quán)屬性的話語權(quán)

任何國家的話語權(quán)都是“國家話語權(quán)利和國家話語權(quán)力的統(tǒng)一體”。 但任何國家的話語權(quán)利和權(quán)力又都不是一個(gè)簡單固定的地理和法理邊界問題。國家和政府合法性的鞏固固然有賴于其歷史傳統(tǒng)、法理依據(jù)和現(xiàn)實(shí)的施政績效，但又離不開與此相得益彰的建構(gòu)性解釋。這種解釋的法理資格和客觀能力就是每一個(gè)國家在國際和國內(nèi)場合捍衛(wèi)其合法性的話語權(quán)利與權(quán)力的統(tǒng)一。政府清廉評(píng)價(jià)正是國家合法性建構(gòu)解釋的一個(gè)重要組成部分。建構(gòu)主義經(jīng)典的認(rèn)知理論認(rèn)為，“圖式”是最關(guān)鍵的關(guān)于使客觀知識(shí)內(nèi)化為認(rèn)知的結(jié)構(gòu)。政府清廉評(píng)價(jià)的話語體系及其形成的結(jié)論無疑就是人們認(rèn)知政府形象的圖式和國家身份建構(gòu)的一個(gè)重要來源。不論從何種維度和標(biāo)準(zhǔn)，也不論是歷史上或現(xiàn)有國際組織對(duì)政府的清廉評(píng)價(jià)，都會(huì)涉及政府的德性、公正性、合法性和有效性等因素，但基于何種話語體系、由誰掌控話語體系以及如何運(yùn)用這種話語體系，會(huì)直接影響其關(guān)于各國政府清廉狀況的評(píng)價(jià)客觀性。而一旦評(píng)價(jià)做出并有效傳播開來，就構(gòu)成人們對(duì)一國政府清廉認(rèn)知的“圖式”。 當(dāng)前，有關(guān)國際組織開展的政府清廉度評(píng)價(jià)越來越成為國際上觀察地區(qū)投資環(huán)境、政府作風(fēng)和社會(huì)輿情的常用指標(biāo)。而且，廉政評(píng)價(jià)正在發(fā)生“蝴蝶效應(yīng)”，它可以直接影響或間接嵌入到其他的評(píng)價(jià)話語體系中，影響人們對(duì)一個(gè)國家的創(chuàng)新能力、競爭能力和治理能力的認(rèn)知?？梢?，關(guān)于政治和政府的評(píng)價(jià)對(duì)國家主權(quán)的影響力不容小視。關(guān)鍵是如果這個(gè)評(píng)價(jià)“圖式”是不公正的，即便國家和政府意志層面可以置之不理、不參與和不采信，但在自媒體時(shí)代，卻很難約束他國政府、國際組織、跨國公司以及本國民眾不去接受這一“圖式”。面對(duì)評(píng)價(jià)話語的中傷，傳統(tǒng)的主權(quán)維護(hù)方法難以發(fā)揮應(yīng)有的功能，必須豎立自己的清廉評(píng)價(jià)話語權(quán)，才能展開“以牙還牙”式的回?fù)簟?/p>

西方主要廉政評(píng)價(jià)體系的缺陷及其非對(duì)稱性影響

當(dāng)今世界的政府清廉度評(píng)價(jià)雖各具特色，但都存在一些共同的缺陷：

其一，評(píng)價(jià)理念和標(biāo)準(zhǔn)的單一性。這些評(píng)價(jià)主要以西方“憲政”理念和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則為標(biāo)尺來評(píng)判各國公務(wù)行為是否存在“腐敗”及其程度，無視各國社會(huì)制度與民眾文化背景的顯著差異，因而缺乏公正評(píng)價(jià)的價(jià)值觀基礎(chǔ)。

其二，評(píng)價(jià)主體和應(yīng)用的商業(yè)性。這些評(píng)價(jià)征詢的對(duì)象主要是專家和商業(yè)人士，以商界人士的民意調(diào)查和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的分析為基礎(chǔ)，而忽略了普通民眾對(duì)于腐敗現(xiàn)象的態(tài)度，并不能代表完整意義上的公眾意見。特別是一些主要的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)如透明國際的資金主要來自歐美發(fā)達(dá)國家的資助，這就容易將未提供資助的國家置于不利評(píng)價(jià)的境地。

其三，評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)和樣本的間接性。多數(shù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)不是根據(jù)自主的原始調(diào)查數(shù)據(jù)編制統(tǒng)計(jì)指數(shù)，而是采用其他民調(diào)機(jī)構(gòu)的調(diào)查報(bào)告加工合成的，而且使用的數(shù)據(jù)極為有限，采集的不同國家清廉狀況的數(shù)據(jù)標(biāo)本量差異又很大。其評(píng)價(jià)結(jié)果在科學(xué)性上也值得質(zhì)疑。

其四，評(píng)價(jià)過程和方法的主觀性。評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)所采信的調(diào)查對(duì)象多數(shù)并不是被調(diào)查國公眾，而主要是到訪過這些國家，與被評(píng)價(jià)國家政府、企業(yè)和公民有過短暫接觸或有生意往來的人士，他們對(duì)該國實(shí)際清廉情況的了解主要通過海內(nèi)外新聞媒體的報(bào)道間接形成的，容易出現(xiàn)誤判而缺乏客觀性。

在上述評(píng)價(jià)話語和施評(píng)模式主導(dǎo)下，事實(shí)上也出現(xiàn)了大凡秉持西方價(jià)值和文化傳統(tǒng)的國家被評(píng)為較高等級(jí)，即比較清廉或存在輕微腐?。欢渌麌冶辉u(píng)為較低等級(jí)，即腐敗比較嚴(yán)重、極其腐敗和最腐敗，大有“上品無寒門，下品無望族”現(xiàn)代版的嫌疑。特別是長期以來發(fā)達(dá)國家控股的跨國公司為了在發(fā)展中國家迅速形成壟斷而大肆行賄，比如，輝瑞、葛蘭素史克、朗訊、西門子等都曾在有關(guān)國家深陷行賄丑聞，然而這些輸入性的腐敗卻都通過所謂的國際調(diào)查機(jī)構(gòu)和商人列舉為發(fā)展中國家的腐敗證據(jù)。但即便是這樣有著諸多公正性、可信性、科學(xué)性和客觀性質(zhì)疑的評(píng)價(jià)，卻在影響國際社會(huì)和國內(nèi)公眾認(rèn)知各國政府清廉狀況中起著毋庸置疑的作用。一方面，美國等西方國家常拿這樣或那樣由他們掌控的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)在聯(lián)合國、二十國集團(tuán)、亞太經(jīng)合組織等重要國際場合對(duì)其他國家提條件、加壓力。另一方面，在國內(nèi)也有兩種現(xiàn)象值得警惕：一是國際清廉評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)結(jié)果已在我國公眾認(rèn)知政府清廉狀況中形成“先入為主”式的影響；二是國際清廉評(píng)價(jià)體系和施評(píng)模式對(duì)我國清廉狀況研究起到示范性影響?？梢?，對(duì)主要西方國家而言，這些清廉評(píng)價(jià)報(bào)告給他們增加的是正能量，因?yàn)檫@種評(píng)價(jià)為他們增添了內(nèi)部合法性和外部好感與吸引力；而對(duì)另外的國家來說則主要是負(fù)面的，經(jīng)常給他們造成了“莫須有”的合法性流失。

將中國反腐敗的“故事”建構(gòu)成制度性的清廉評(píng)價(jià)話語

制度性話語權(quán)就是“用制度形式固化的話語權(quán)，它通過制度化形式對(duì)國際事務(wù)產(chǎn)生長期影響”。 維護(hù)這種話語權(quán)當(dāng)然需要有好的話語形式和話語內(nèi)容。用習(xí)近平總書記的話說就是“講好中國故事，傳播好中國聲音，闡釋好中國特色”。建構(gòu)中國特色清廉評(píng)價(jià)話語體系和話語權(quán)也是如此。

1.中國倡導(dǎo)和努力打造的清廉是一個(gè)對(duì)腐敗“零容忍”的公權(quán)力運(yùn)行環(huán)境。

這一建設(shè)理念和目標(biāo)在多個(gè)方面突破了西方簡單狹隘的清廉評(píng)價(jià)范疇，更為先進(jìn)和全面。其一，中國對(duì)腐敗“零容忍”的清廉理念不局限于制度邊界。在西方“法治”概念下的腐敗與清廉的區(qū)分是根據(jù)法與制度規(guī)定為邊界的，但由于法和制度的制定是由政黨政治控制的，它可以通過制度和法律抑制腐敗，也可以修改法律和制度將一些明顯會(huì)影響公權(quán)力運(yùn)行的做法藏納其中。中國一直在完善抑制腐敗的法律、扎緊權(quán)力的制度籠子，不僅在法律與制度內(nèi)是不容忍腐敗的，還將抑制腐敗的高壓傳導(dǎo)到非制度范疇的作風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣層面，是一種追求從源頭上保障清廉的理念。其二，中國對(duì)腐敗“零容忍”的清廉要求不局限于“在任官員”群體?，F(xiàn)代政治體系一般都會(huì)約束在任（或離任一定時(shí)間內(nèi)的）官員經(jīng)商辦企業(yè)，防止利益輸送。但中國的廉政追求并不止步于此，還要約束縣級(jí)及以上在任官員的家屬經(jīng)商辦企業(yè)行為，并對(duì)一定崗位的“裸官”現(xiàn)象予以排除。相比之下，西方一些國家的總統(tǒng)、州長等重要公職人員本人就是商人也不鮮見，即便他們?nèi)温毢笊昝鲗⑸饨唤o親人打理，但至少也是對(duì)重要公職人員近親屬經(jīng)商的制度性容忍，多少還預(yù)留了公權(quán)力外溢的空間。其三，中國對(duì)腐敗“零容忍”的清廉問責(zé)范圍不局限于“公權(quán)力消費(fèi)”領(lǐng)域。單純的“公權(quán)力消費(fèi)”恰當(dāng)與否可以用法律和制度去評(píng)判和糾責(zé)，但是對(duì)私人消費(fèi)的正當(dāng)性除了接受法和制度審查之外，還需要更多地接受道德和公序良俗的拷問。正如習(xí)近平總書記要求的“領(lǐng)導(dǎo)干部要把家風(fēng)建設(shè)擺在重要位置，廉潔修身、廉潔齊家”。

2.在低薪酬和高奉獻(xiàn)中實(shí)現(xiàn)廉價(jià)政府的建設(shè)目標(biāo)。

中國共產(chǎn)黨無論是在革命時(shí)期還是在建設(shè)時(shí)期，對(duì)公職人員的薪酬水平及其增長都是從嚴(yán)把握的。方志敏樹立了革命年代清貧之廉的典范。中國現(xiàn)今的公務(wù)員薪酬增長率一直低于行政管理費(fèi)增長率；公務(wù)員薪酬增長率低于人均國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率和人均財(cái)政收入增長率；公務(wù)員薪酬水平趕不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐，在各行業(yè)薪酬中的位置始終處于中值位置，薪酬水平偏低。如果拿中國同等級(jí)的公務(wù)員與西方任何一個(gè)清廉度排名靠前的國家公務(wù)員進(jìn)行薪酬比較，不論是絕對(duì)數(shù)還是與本國其他行業(yè)比較的相對(duì)數(shù)，都要低得多。倘若再將中國公務(wù)員比較常見的“五加二”、“白加黑”工作模式，特別是對(duì)所轄地域、分管業(yè)務(wù)、提供服務(wù)的責(zé)任近乎無限擔(dān)當(dāng)考慮進(jìn)來，就更加廉價(jià)了。換言之，中國是在相對(duì)低薪酬、高奉獻(xiàn)的約束下，實(shí)現(xiàn)高增長和低腐敗的，這種不依賴制度性成本提升，而是綜合運(yùn)用制度約束和非制度約束（歷史文化、政黨動(dòng)員、意識(shí)形態(tài)宣傳）的合力，或許是更多發(fā)展中國家需要的廉政建設(shè)路徑選擇，因而更具有推廣意義。

3.以增加公眾獲得感為依歸的清廉評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

習(xí)近平總書記關(guān)于“我們著力解決發(fā)生在基層和群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，讓正風(fēng)反腐給老百姓帶來更多獲得感”的講話，明確指出了中國建設(shè)的清廉不是自封、自賞的，也不是別的遠(yuǎn)離中國實(shí)情的機(jī)構(gòu)評(píng)判出來的，而是由中國民眾依據(jù)自己的切身感受認(rèn)可的，其標(biāo)準(zhǔn)就是廉政建設(shè)的努力能否讓民眾享有更多的政治權(quán)利、得到更多的經(jīng)濟(jì)實(shí)惠、擁有更公平的發(fā)展機(jī)會(huì)和法制保障以及更健康的生活環(huán)境。這其中有三方面的中國經(jīng)驗(yàn)可以對(duì)豐富世界清廉評(píng)價(jià)話語體系做出貢獻(xiàn)：其一，政府清廉與否的評(píng)價(jià)權(quán)只能老老實(shí)實(shí)交給本國公眾。正所謂“鞋子合不合腳自己穿著才知道”。對(duì)一國的廉政制度、廉政實(shí)踐和廉政成效，本國公眾最有發(fā)言權(quán)。因?yàn)椋妼?duì)政府清廉與否的感知評(píng)價(jià)就像一架先敵發(fā)現(xiàn)腐敗的“預(yù)警機(jī)”。公眾對(duì)腐敗的感知，最能揭示什么樣的腐敗、什么人的腐敗、什么層次的腐敗、什么腐敗行為最讓他們痛恨、最需要遏制和最需要先行遏制。公眾的感知也最能給出什么樣的機(jī)制、方式才是最有反腐敗效果的。其二，強(qiáng)化民生實(shí)務(wù)一線工作領(lǐng)域的廉政建設(shè)，讓公眾在廉政建設(shè)中增加獲得感。許多評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和廉政研究者往往注重從一國一地查處高官、審判貪腐案件和處理違紀(jì)人員等數(shù)據(jù)中獲得評(píng)估素材。中國廉政建設(shè)踐行的是“抓鐵有痕、踏石留印”的務(wù)實(shí)精神，不做“反腐秀”，更不把正風(fēng)反腐工作與增加公眾實(shí)惠當(dāng)做“兩張皮”，而是將正風(fēng)反腐在做足黨政機(jī)關(guān)干部工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步走進(jìn)社會(huì)、走進(jìn)公眾、走進(jìn)民生實(shí)務(wù)，開展各種形式的工作作風(fēng)專項(xiàng)整治活動(dòng)，將廉政建設(shè)與公眾希望做的“難事辦好”、“好事辦實(shí)”有機(jī)結(jié)合起來。換言之，腐敗乎？清廉乎？不在于一些與腐敗案件相關(guān)的數(shù)據(jù)，而在于讓公眾在提升獲得感中體認(rèn)到廉政工作的成效。其三，以整體治理觀應(yīng)對(duì)腐敗問題，將廉政建設(shè)納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中統(tǒng)籌推進(jìn)。清廉反腐不是單純的政治建設(shè)。西方思維中的“法治”、“公開”、“透明”和“預(yù)算控制”等因素盡管是廉政建設(shè)必要的制度保障，但還不是廉政建設(shè)的真諦，不能僅僅根據(jù)這些因素來度量評(píng)價(jià)政府的清廉。倘若為了滿足其中一些因素，政府公職人員縮手縮腳、不敢擔(dān)當(dāng)、無所作為和大搞隱形的慵懶散政，那么這種高清廉的數(shù)據(jù)肯定不會(huì)是民眾需要和喜歡的。中國不斷提升政府清廉度是為了推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化，可持續(xù)地保障公民有體面的生活。為此，我們打出的“一手抓貪腐、一手治慵懶”“德、績、廉一體考核”的組合拳。公職人員既要做到清廉，又要做到有作為。在保持中高速經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)比較清廉和穩(wěn)定的政治格局，這才是中國反腐敗“故事”需要講給西方聽的精彩之處。

中國清廉評(píng)價(jià)體系建設(shè)的科學(xué)安排

1.評(píng)價(jià)指標(biāo)和內(nèi)容的科學(xué)性。

首先，它必須符合中國自己的廉政價(jià)值觀。中國清廉評(píng)價(jià)指標(biāo)要綜合中國優(yōu)良的道德傳承、現(xiàn)行的反腐敗法律、制度和中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律規(guī)定等多方面的要求，不能囿于西方法治、“憲政”和預(yù)算框架內(nèi)的狹隘清廉觀，應(yīng)該有比西方清廉評(píng)價(jià)更豐富的內(nèi)容。其次，它必須反映中國民眾對(duì)反腐敗的現(xiàn)實(shí)要求。清廉評(píng)價(jià)是民評(píng)，不是政府自評(píng)，所以，反腐敗的評(píng)價(jià)導(dǎo)向要更多考慮人民的感受，而不是公務(wù)機(jī)關(guān)和公務(wù)人員自身的感受。中國老百姓更多關(guān)注清廉的作為能否給他們帶來實(shí)惠，否則，程序清廉的行為也不一定會(huì)被他們感知評(píng)價(jià)為清廉。因此，中國的清廉評(píng)價(jià)話語要更有親民感，表達(dá)民眾的獲得感。再次，它要完整反映清廉建設(shè)過程的內(nèi)在邏輯。2012年黨中央作出“八項(xiàng)規(guī)定”后，全國各級(jí)政府和部門都緊密結(jié)合實(shí)際，開展了內(nèi)涵豐富的反腐敗制度和實(shí)踐創(chuàng)新。如何將這些創(chuàng)新成果反映到清廉評(píng)價(jià)的話語中來呢？一個(gè)好的辦法就是按照廉政推進(jìn)的過程邏輯，從“制度—行為—結(jié)果”逐項(xiàng)將其總結(jié)進(jìn)來，好比“順藤摸瓜”一個(gè)不漏。為此，這個(gè)評(píng)價(jià)話語體系至少應(yīng)該包括制度完備性 、程序公正性 、業(yè)務(wù)規(guī)范性 、行為正義性、作風(fēng)正派率、文化清明度、結(jié)果公平度、成效顯著度等內(nèi)容。最后，廉潔反腐敗的公眾感知指標(biāo)體系選取須依照四個(gè)原則。（1）完整性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)盡可能全面地反映地方政府廉潔行政各方面的因素。（2）重要性原則。在完整性的基礎(chǔ)上，指標(biāo)要能體現(xiàn)地方政府反腐敗、廉政建設(shè)中重要的具有典型性、代表性的指標(biāo)。（3）系統(tǒng)性原則。廉潔、反腐敗的公眾感知指標(biāo)之間互相聯(lián)系和互相制約?？v向指標(biāo)之間是相互聯(lián)系的，具有不同層次的包含關(guān)系；橫向指標(biāo)之間是相互制約的，即不同方面的指標(biāo)之間具有制約關(guān)系。（4）可操作性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)均應(yīng)盡量選擇量化指標(biāo)，并可用于指標(biāo)與指標(biāo)之間的兩兩比較。

2.施評(píng)模式的科學(xué)性。

要保證中國的清廉評(píng)價(jià)有高信度和高效度，必須在施評(píng)過程中做到：一是不夾帶評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)自己的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和感情直覺，完全忠實(shí)于受訪民眾的感知。二是直接訪談?wù){(diào)查，全部依據(jù)一手?jǐn)?shù)據(jù)，不受新聞媒體、政府發(fā)布信息的影響，不唯地方查處的違紀(jì)人員和審判的貪腐案件數(shù)作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所有評(píng)價(jià)區(qū)域都沒有典型經(jīng)驗(yàn)意義上的偏好，也不先驗(yàn)地看待某個(gè)地方的黨風(fēng)、政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。否則，就會(huì)產(chǎn)生逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)。三是堅(jiān)持屬地評(píng)價(jià)，即本地常住居民評(píng)價(jià)本地政府清廉狀況，避免異地評(píng)價(jià)的膚淺、不負(fù)責(zé)任和缺乏對(duì)屬地政府清廉狀況持續(xù)一貫的認(rèn)知等因素的干擾。四是科學(xué)劃分評(píng)價(jià)內(nèi)容的輕重和權(quán)重，體現(xiàn)廉政建設(shè)對(duì)不同層次公職人員的差異化要求。中國是超大公民的國家，有世界最大規(guī)模的公務(wù)人員隊(duì)伍，他們的區(qū)域和身份特質(zhì)差異很大，對(duì)他們都按一個(gè)最高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清廉評(píng)價(jià)不現(xiàn)實(shí)也不科學(xué)。中國政治語境下，廉政查考的范圍不僅僅拘于法與制度的邊界，實(shí)質(zhì)上包括了“公德良俗—國家法律與制度—黨風(fēng)黨紀(jì)”三個(gè)遞進(jìn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，其中，守公德是清廉的基礎(chǔ)，守法制是清廉的保障，守黨風(fēng)黨紀(jì)是清廉的信仰。但是，從公眾感知角度看，他們對(duì)公德、法制和黨紀(jì)的認(rèn)知程度有可能反過來，特別是公眾對(duì)基層公務(wù)員行為清廉的判斷很大程度是基于公德民俗標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)不同層次、區(qū)域的公務(wù)員清廉評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重應(yīng)有所區(qū)別。

（作者系浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授；摘自《學(xué)習(xí)與探索》2017年第4期）