南海秩序的新常態(tài)及其未來(lái)走向

左希迎

南海秩序的新常態(tài)及其未來(lái)走向

左希迎

南海問(wèn)題長(zhǎng)期難以解決，其深層次原因在于南海問(wèn)題同時(shí)存在著兩種截然對(duì)立的秩序觀念，即中國(guó)堅(jiān)持的以主權(quán)原則為基礎(chǔ)的秩序觀念，以及美國(guó)、菲律賓和越南等國(guó)堅(jiān)持的以國(guó)際規(guī)則為基礎(chǔ)的秩序觀念。近年來(lái)，通過(guò)島礁建設(shè)、行政建設(shè)和資源開采，中國(guó)對(duì)南海的實(shí)際控制有了質(zhì)的飛躍，談判議價(jià)能力大為提升。與此同時(shí)，美國(guó)通過(guò)國(guó)際規(guī)則和國(guó)際法對(duì)中國(guó)施壓的邊際收益正在遞減，中國(guó)與東盟國(guó)家之間的關(guān)系也在緩和，南海秩序進(jìn)入到一種新常態(tài)。隨著新權(quán)力格局的形成，重新調(diào)整既有南海秩序，構(gòu)建與新權(quán)力格局相匹配的南海新秩序，已經(jīng)具備了條件。

南海秩序 國(guó)際規(guī)則 主權(quán)原則 實(shí)際控制

[作者介紹] 左希迎，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授，主要研究國(guó)際安全、美國(guó)外交政策和亞太地區(qū)安全。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，南海問(wèn)題逐漸演變?yōu)閬喬貐^(qū)的一個(gè)突出的安全議題?；仡檸资甑陌l(fā)展歷程，南海秩序一直處于變動(dòng)之中。在1994年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效之前，各國(guó)在南海問(wèn)題上以爭(zhēng)奪島礁為主要目標(biāo)，南海秩序是以主權(quán)原則為基礎(chǔ)的。此后，雖然國(guó)際法理化斗爭(zhēng)在增加，但以主權(quán)原則為基礎(chǔ)的南海秩序仍然占主要地位。2009年5月，中國(guó)向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交相關(guān)劃界信息，引起了南海周邊國(guó)家的抗議。隨后美國(guó)也逐漸介入南海問(wèn)題，以國(guó)際法和國(guó)際規(guī)則向中國(guó)施壓，國(guó)際法理化斗爭(zhēng)的成分急劇上升，以國(guó)際規(guī)則為基礎(chǔ)的南海秩序逐漸占據(jù)了優(yōu)勢(shì)。*張潔：“對(duì)南海斷續(xù)線的認(rèn)知與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇”，《國(guó)際政治研究》，2014年第2期，第45～60頁(yè)。2012年黃巖島事件更是意味著南海問(wèn)題的升級(jí)，隨后中國(guó)開啟了島礁建設(shè)工作，菲律賓則單方面提起國(guó)際仲裁，這兩個(gè)事件分別代表著主權(quán)原則和國(guó)際法兩種秩序觀念的現(xiàn)實(shí)努力。

“南海仲裁案”以后，南海秩序進(jìn)入到一種新常態(tài)。由于美國(guó)特朗普政府將朝鮮核問(wèn)題置于亞太地區(qū)安全議題的優(yōu)先地位，加之中國(guó)與其他直接當(dāng)事國(guó)展開了良好的互動(dòng)，南海問(wèn)題趨于緩和。然而，這一局勢(shì)正在發(fā)生變化，特朗普政府在南海問(wèn)題上正在逐漸升級(jí)對(duì)中國(guó)的壓力。*Ben Doherty, “US Escalates Pressure on China over South China Sea and North Korea”, https://www.theguardian.com/us-news/2017/jun/05/us-escalates-pressure-on-china-over-south-china-sea-and-north-korea.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年6月5日)事實(shí)上，南海暗流涌動(dòng)，顯示了中國(guó)與美國(guó)、中國(guó)與南海問(wèn)題直接當(dāng)事國(guó)之間在秩序理念上的政治角力，這與各方在“南海仲裁案”上的政治博弈一脈相承。那么，當(dāng)前各國(guó)的戰(zhàn)略博弈對(duì)南海秩序有何影響？未來(lái)南海秩序?qū)⒆呦蚝畏?？本文將針?duì)這些問(wèn)題展開討論。

一、南海問(wèn)題上的兩種秩序觀念

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)與越南、菲律賓等南海問(wèn)題直接當(dāng)事方之間存在的分歧更多是歷史遺留的領(lǐng)土爭(zhēng)議問(wèn)題，爭(zhēng)議的核心是領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題，并沒(méi)有上升到秩序理念的高度。*Fu Ying and Wu Shicun, “South China Sea: How We Got to This Stage”, http://nationalinterest.org/feature/south-china-sea-how-we-got-stage-16118?page=6.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年5月9日)然而，美國(guó)介入南海問(wèn)題后，其軍事活動(dòng)逐漸增加，所謂踐行自由航行和支持國(guó)際仲裁等行徑更是使得這一問(wèn)題逐漸復(fù)雜化。與之相對(duì)應(yīng)，南海問(wèn)題的爭(zhēng)議核心轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際規(guī)則和國(guó)際法問(wèn)題，并形成了兩種針鋒相對(duì)的秩序觀念。

第一種秩序觀念來(lái)自中國(guó)，它堅(jiān)持以主權(quán)原則為基石，追求通過(guò)談判協(xié)商和平解決爭(zhēng)端，主張不管爭(zhēng)議國(guó)家選擇何種方式，都不能違背主權(quán)國(guó)家的意志。目前中國(guó)是國(guó)際社會(huì)中主權(quán)原則的堅(jiān)定捍衛(wèi)者，這種主權(quán)觀念的形成，不僅來(lái)源于過(guò)去幾十年甚至上百年的歷史記憶，也是基于中國(guó)所處國(guó)際地位的考慮。有學(xué)者指出，中國(guó)堅(jiān)持剛性主權(quán)，對(duì)國(guó)際法的看法是二元的，不接受領(lǐng)土問(wèn)題司法化。*李柯：“中美在南海：兩種秩序想象的碰撞”，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1497955.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年7月13日)中國(guó)在此理念指導(dǎo)下，在南海問(wèn)題上堅(jiān)持以下原則。

第一，堅(jiān)持通過(guò)雙邊談判解決領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題。對(duì)中國(guó)而言，南海問(wèn)題涉及到領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端，需要中國(guó)與各爭(zhēng)議方進(jìn)行一對(duì)一的談判，這也符合國(guó)際關(guān)系的基本原則。中國(guó)政府的立場(chǎng)是一貫的、連續(xù)的，在最新的立場(chǎng)文件中有更明確、更清楚的表述。具體而言，這一立場(chǎng)包括兩個(gè)核心內(nèi)容：其一，談判是雙邊的、而非多邊的。在南海問(wèn)題上，堅(jiān)持與南海直接當(dāng)事國(guó)進(jìn)行雙邊談判一直是中國(guó)南海政策的支柱。2013年1月22日，菲律賓單方面就南海問(wèn)題提出國(guó)際仲裁。為此，中國(guó)政府連續(xù)發(fā)表多個(gè)立場(chǎng)文件和聲明，表述自己的立場(chǎng)和原則。中國(guó)政府明確指出：“通過(guò)雙邊談判解決中菲在南海的有關(guān)爭(zhēng)議，既是中國(guó)政府的一貫政策，也是中菲之間達(dá)成的明確共識(shí)。”*中華人民共和國(guó)外交部：“中華人民共和國(guó)外交部關(guān)于堅(jiān)持通過(guò)雙邊談判解決中國(guó)和菲律賓在南海有關(guān)爭(zhēng)議的聲明，http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/t1370477.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年6月8日)中國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和政策界也大多支持這一政策主張，認(rèn)為雙邊談判仍是解決問(wèn)題的唯一正道，爭(zhēng)端的多邊化、國(guó)際化往往會(huì)導(dǎo)致問(wèn)題復(fù)雜化。*代表性的論述，參見(jiàn)胡波：“南海之爭(zhēng)：越南若賭必輸 雙邊談判方有出路”，《中國(guó)新聞周刊》，2014年第24期，第18～19頁(yè)。其二，反對(duì)任何國(guó)際仲裁?；跉v史記憶和現(xiàn)實(shí)環(huán)境的考慮，中國(guó)不會(huì)接受在南海問(wèn)題上進(jìn)行國(guó)際仲裁。在回應(yīng)仲裁案的判決時(shí)，中國(guó)外交部發(fā)表聲明指出，“在領(lǐng)土問(wèn)題和海洋劃界爭(zhēng)議上，中國(guó)不接受任何第三方爭(zhēng)端解決方式，不接受任何強(qiáng)加于中國(guó)的爭(zhēng)端解決方案?！?“中華人民共和國(guó)外交部關(guān)于應(yīng)菲律賓共和國(guó)請(qǐng)求建立的”南海仲裁案”仲裁庭所作仲裁的聲明”， http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/t1379490.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年7月12日)

第二，主張通過(guò)和平手段解決南海問(wèn)題，支持航行和飛越自由。南海問(wèn)題涉及六國(guó)七方，利益眾多而矛盾復(fù)雜，中國(guó)作為其中最大的國(guó)家，始終受到其他各方的質(zhì)疑，包括美國(guó)在內(nèi)，各國(guó)對(duì)中國(guó)會(huì)以大欺小的擔(dān)憂一直存在。中國(guó)為了安撫其他各方，自始至終聲明主張通過(guò)和平手段解決南海問(wèn)題。對(duì)于航行自由原則，國(guó)際社會(huì)存在一個(gè)誤解，即只有美國(guó)才是捍衛(wèi)者。事實(shí)上，中國(guó)同樣堅(jiān)定支持航行自由原則，屢次承諾尊重和支持各國(guó)根據(jù)國(guó)際法在南海享有的航行和飛越自由，并為之做了大量工作。2015年10月9日，中方舉行了南沙華陽(yáng)礁和赤瓜礁燈塔啟用儀式，外交部發(fā)言人華春瑩在答記者問(wèn)時(shí)指出，這“將為航經(jīng)該海域的船舶提供高效的導(dǎo)航助航服務(wù)，大大提高南海海域的船舶航行安全”。*“外交部發(fā)言人華春瑩就南沙華陽(yáng)礁和赤瓜礁燈塔啟用答記者問(wèn)”，http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/fyrbt/t1304807.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2015年10月10日)到目前為止，中國(guó)已經(jīng)在南海島礁上建成了5座燈塔，這些設(shè)施正在為南海海域提供公共產(chǎn)品。這背后的原因在于，作為一個(gè)大國(guó)，堅(jiān)持自由航行不僅是中國(guó)遵守國(guó)際規(guī)則的體現(xiàn)，也是戰(zhàn)略利益之所在。

第三，反對(duì)外來(lái)力量干涉南海問(wèn)題。南海在地緣上位置重要，亞太大國(guó)無(wú)一例外試圖介入這一問(wèn)題。奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)提出“戰(zhàn)略再平衡”，積極介入南海問(wèn)題，并視為其核心利益。在這個(gè)大環(huán)境下，日本、澳大利亞和印度等國(guó)都躍躍欲試，以不同手段施加影響。從外交政策的指導(dǎo)原則和現(xiàn)實(shí)利益考慮，中國(guó)反對(duì)外來(lái)力量介入到南海問(wèn)題的解決過(guò)程中。不過(guò)考慮到現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，中國(guó)提出以“雙軌思路”來(lái)處理南海問(wèn)題。王毅外長(zhǎng)指出，“雙軌思路”意指“有關(guān)具體爭(zhēng)議由直接當(dāng)事國(guó)在尊重歷史事實(shí)和國(guó)際法基礎(chǔ)上，通過(guò)談判協(xié)商和平解決，南海和平穩(wěn)定由中國(guó)和東盟國(guó)家共同加以維護(hù)。”*“Wang Yi: Handle the South China Sea Issue through the ‘Dual-Track’ Approach”, http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1181523.shtml. (上網(wǎng)時(shí)間：2014年8月9日)雖然“雙軌思路”歡迎東盟國(guó)家在維持南海和平與穩(wěn)定上發(fā)揮建設(shè)性作用，但是在領(lǐng)土爭(zhēng)主權(quán)端上，中國(guó)仍然堅(jiān)持由直接當(dāng)事國(guó)通過(guò)談判解決。

第二種秩序觀念以國(guó)際規(guī)則為導(dǎo)向，主張通過(guò)國(guó)際法或國(guó)際規(guī)范和平解決爭(zhēng)端，這種秩序觀念的堅(jiān)持者是菲律賓、越南和美國(guó)等國(guó)。這些國(guó)家意圖并不一致，對(duì)美國(guó)而言，通過(guò)國(guó)際規(guī)則可以塑造中國(guó)的行為，維持既有的亞太安全秩序；菲律賓和越南則因?yàn)閷?shí)力較弱，只能靠國(guó)際規(guī)則來(lái)彌補(bǔ)力量的不足，并削弱中國(guó)在南海問(wèn)題上的合法性。由于能力所限，這些國(guó)家已經(jīng)被裹挾到美國(guó)的秩序理念中去?？偟膩?lái)說(shuō)，這一種秩序理念擁有兩個(gè)要素。

第一，解決南海問(wèn)題需要遵守國(guó)際法和國(guó)際規(guī)則?；趪?guó)際地位和價(jià)值觀念，美國(guó)認(rèn)為一個(gè)開放、多邊和法治的南海符合其現(xiàn)實(shí)利益要求。因此，盡管美國(guó)沒(méi)有加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，但是它仍然要求南海各方遵守該《公約》，并質(zhì)疑中國(guó)對(duì)南海的索求和九段線缺乏國(guó)際法基礎(chǔ)。在2017年的香格里拉對(duì)話會(huì)上，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯也闡述了這層意思：“我們將繼續(xù)在國(guó)際法所允許的范圍內(nèi)飛行、航行和執(zhí)行任務(wù)，并通過(guò)在南海海域及其空域的實(shí)際行動(dòng)來(lái)表明我們的決心。我們?cè)谶@一區(qū)域的行動(dòng)同時(shí)也表達(dá)了我們捍衛(wèi)自身利益與國(guó)際法所賦予的自由的意愿?！?“Remarks by Secretary Mattis at Shangri-La Dialogue”, https://www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1201780/remarks-by-secretary-mattis-at-shangri-la-dialogue/.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年6月3日)正是在這一邏輯基礎(chǔ)上，美國(guó)強(qiáng)烈要求中國(guó)遵守“南海仲裁案”的判決，并將其看成檢驗(yàn)中國(guó)是否遵守國(guó)際法的試金石。此外，美國(guó)還將航行自由原則置于重要位置，并認(rèn)為是其踐行國(guó)際法，確保其軍事優(yōu)勢(shì)的重要工具。

第二，南海問(wèn)題需要和平解決，反對(duì)通過(guò)以大欺小改變現(xiàn)狀。由于直接當(dāng)事國(guó)之間的實(shí)力差距過(guò)大，美國(guó)支持通過(guò)和平手段解決南海爭(zhēng)端?！澳虾Ｖ俨冒浮惫贾俨媒Y(jié)果后，在美國(guó)國(guó)會(huì)參議院外交關(guān)系委員會(huì)舉辦的關(guān)于南海的聽證會(huì)上，美國(guó)退役海軍上將丹尼斯·布萊爾(Dennis C. Blair)就指出：“美國(guó)支持和平解決爭(zhēng)端，并堅(jiān)持所有國(guó)家，不論大小，都要服從國(guó)際法下的契約?！?Dennis C. Blair, “U.S. Policy Options in the South China Sea”, https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/071316_Blair_Testimony_REVISED.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年7月13日)隨著中國(guó)力量的增加，美國(guó)對(duì)于中國(guó)可能使用武力、以大欺小的擔(dān)憂在持續(xù)上升。2016年5月24日，奧巴馬在訪問(wèn)越南時(shí)在演講中指出：“國(guó)家是擁有主權(quán)的，不管國(guó)土大小，國(guó)家的主權(quán)必須得到尊重，領(lǐng)土不可侵犯。大國(guó)不能欺負(fù)小國(guó)，并應(yīng)和平解決爭(zhēng)端。”*“Remarks by President Obama in Address to the People of Vietnam”, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/05/24/remarks-president-obama-address-people-vietnam.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年5月24日)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的這種憂慮，更加凸顯了其在價(jià)值觀念上防止中國(guó)通過(guò)武力手段解決南海問(wèn)題的傾向。

綜上，中國(guó)和美國(guó)在南海問(wèn)題上堅(jiān)持了兩種不同的秩序觀念。那么，如何理解這兩種秩序觀念？這需要從長(zhǎng)歷史來(lái)考察。追根溯源，主權(quán)原則源于威斯特伐利亞體系形成之時(shí)，并在二戰(zhàn)后成為國(guó)際秩序的核心理念。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，二戰(zhàn)后國(guó)際秩序是以自由主義為基石，它既推崇國(guó)家主權(quán)，同時(shí)又包含著對(duì)人權(quán)、民族自決和自由航行的肯定。在冷戰(zhàn)期間，由于美蘇兩個(gè)陣營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，主權(quán)原則仍然被看成是國(guó)際關(guān)系中的首要核心原則。然而，冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美國(guó)成為國(guó)際體系中的唯一超級(jí)大國(guó)，人權(quán)、國(guó)際法和國(guó)際規(guī)則等普世原則日趨強(qiáng)勢(shì)，主權(quán)原則逐漸被侵蝕、流散，作為國(guó)際關(guān)系大廈支柱的地位也受到質(zhì)疑。由此，國(guó)際社會(huì)形成了兩種截然相對(duì)的邏輯：主權(quán)原則強(qiáng)調(diào)反對(duì)侵犯國(guó)家主權(quán)，普世權(quán)利則允許干涉主權(quán)。*左希迎：“‘南海仲裁案’與南海秩序的未來(lái)”， http://nads.ruc.edu.cn/upfile/file/20160718093358_236286_53398.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年7月17日)體現(xiàn)在南海問(wèn)題上，中國(guó)根據(jù)自我的價(jià)值觀念和利益考量而堅(jiān)持主權(quán)原則，然而由于實(shí)際控制能力較弱，無(wú)法踐行主權(quán)原則；美國(guó)和其他南海直接當(dāng)事方則基于其價(jià)值觀念和利益考量，傾向于更看重國(guó)際規(guī)則，并且依靠國(guó)際規(guī)則和實(shí)際控制占據(jù)優(yōu)勢(shì)。換言之，近年來(lái)兩種南海秩序觀念分庭抗禮，正是發(fā)生在主權(quán)觀念被侵蝕的歷史大背景下，這對(duì)于理解南海問(wèn)題非常重要。

二、南海秩序的新常態(tài)

長(zhǎng)期以來(lái)，由于地緣距離和技術(shù)條件所限，加之占領(lǐng)島礁數(shù)量甚少，中國(guó)對(duì)南海的實(shí)際控制較弱。在主權(quán)原則和國(guó)際規(guī)則的秩序觀念博弈中，中國(guó)與越南、菲律賓等國(guó)相比也處于劣勢(shì)。然而，自2012年黃巖島事件以來(lái)，南海局勢(shì)逐漸產(chǎn)生了重大變化。為了應(yīng)對(duì)危局，中國(guó)實(shí)時(shí)抓住機(jī)遇，開啟了在南沙群島的陸域吹填工程，并一舉改變了實(shí)際控制不足的局面。換言之，現(xiàn)在南海秩序形成了一種新常態(tài)，從目前各方的互動(dòng)和反應(yīng)來(lái)看，各方已意識(shí)到現(xiàn)實(shí)的發(fā)展?？傮w而言，南海秩序的新常態(tài)包括三個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，中國(guó)對(duì)南海的實(shí)際控制有了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，談判議價(jià)能力大幅提升。英國(guó)學(xué)者凱瑟琳·莫頓(Katherine Morton)認(rèn)為，中國(guó)在南海的抱負(fù)是被歷史任務(wù)所驅(qū)動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)作為海洋國(guó)家的合法地位。*Katherine Morton, “China’s Ambition in the South China Sea: Is a Legitimate Maritime Order Possible?” International Affairs, Vol.92, No.4, 2016, pp. 909-940.黃巖島事件以來(lái)，中國(guó)一方面加強(qiáng)實(shí)際控制，包括提升行政管理能力、加強(qiáng)資源開采、島礁建設(shè)和加強(qiáng)防務(wù)等努力，使得中國(guó)在堅(jiān)持以主權(quán)原則為基礎(chǔ)的秩序觀念上，擁有了強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)力量支撐，一舉改變了南海問(wèn)題的權(quán)力基礎(chǔ)。另一方面，中國(guó)調(diào)整了外交政策，提出了“雙軌思路”和“五個(gè)堅(jiān)持”，試圖與東盟進(jìn)行對(duì)話，對(duì)其進(jìn)行安撫。從政策邏輯上來(lái)看，這是一種兩面下注的戰(zhàn)略。就效用而言，實(shí)際控制是根本性的，中國(guó)主要做了以下三個(gè)方面的工作。

其一，強(qiáng)化了行政管理能力。近年來(lái)，隨著南海局勢(shì)逐漸升溫，中國(guó)政府逐漸在頂層設(shè)計(jì)和基層建設(shè)上強(qiáng)化對(duì)南海的行政管理能力。2012年6月21日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)成立三沙市，以加強(qiáng)對(duì)南海的治理和管理。同年，中央海權(quán)辦成立，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)家海洋局、外交部、公安部、農(nóng)業(yè)部和軍方等涉海部門，統(tǒng)籌海洋權(quán)益事宜。2013年，中國(guó)政府決定整合國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)，重新組建國(guó)家海洋局，以統(tǒng)一執(zhí)法。*鮑貞燁、魯韡、項(xiàng)月、尹曉宇：“國(guó)家海洋局重組：‘五龍治?！瘯r(shí)代終結(jié)”，《人民日?qǐng)?bào)》(海外版)，2013年7月26日。這些制度調(diào)整的成效是顯著的，它不僅為推進(jìn)南海治理提供了制度保證，更為重要的是，它使得中國(guó)實(shí)際控制南海具有了事實(shí)支撐，并走向了一種不可逆的過(guò)程。由此，在氣象觀察與預(yù)報(bào)、漁業(yè)管理、旅游開發(fā)、搜尋與救助、海洋科研以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，中國(guó)正在全面踐行對(duì)南海的治理。尤其是在海洋執(zhí)法力量上，中國(guó)更是飛速增長(zhǎng)。根據(jù)美國(guó)國(guó)防部的統(tǒng)計(jì)，2015年中國(guó)擁有海洋執(zhí)法船只205艘，與之相比，越南、印度尼西亞、馬來(lái)西亞和菲律賓分別只有55艘、8艘、2艘和4艘，*Department of Defense, The Asia-Pacific Maritime Security Strategy: Achieving U.S. National Security Objectives in a Changing Environment, July 27, 2015, pp.11-13.具有壓倒優(yōu)勢(shì)的執(zhí)法力量是中國(guó)在未來(lái)南海秩序安排上立于不敗之地的強(qiáng)有力保證。

其二，開展了島礁建設(shè)及其防務(wù)部署。自從2013年下半年以來(lái)，中國(guó)通過(guò)填海造陸，美濟(jì)礁、渚碧礁、東門礁、華陽(yáng)礁、赤瓜礁和南薰礁形成了大約3200英畝的土地。*Office of the Secretary of Defense, Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2017, Washington, D.C., May 15, 2017, pp.11-16; Ronald O’Rourke, Maritime Territorial and Exclusive Economic Zone (EEZ) Disputes Involving China: Issues for Congress, CRS Report, Prepared for Members and Committees of Congress, June 6, 2017, pp.29-31.美軍方稱，中國(guó)在短短時(shí)間內(nèi)的島礁建設(shè)面積是越南、馬來(lái)西亞和菲律賓過(guò)去40年島礁建設(shè)之和的17倍還多。*Terri Moon Cronk, “Pacom Chief: China’s Land Reclamation Has Broad Consequences”, http://www.defense.gov/News-Article-View/Article/612689.(上網(wǎng)時(shí)間：2015年7月24日)在島礁建設(shè)取得階段性進(jìn)展之后，中國(guó)在南海的防御力量的部署也隨之展開。根據(jù)美國(guó)媒體報(bào)道，早在2016年，中國(guó)就在永興島上部署了先進(jìn)的地對(duì)空導(dǎo)彈系統(tǒng)和“殲-11”“殲-7”戰(zhàn)斗機(jī)。*Lucas Tomlinson and Yonat Friling, “Exclusive: China Sends Surface-to-air Missiles to Contested Island in Provocative Move”, http://www.foxnews.com/world/2016/02/16/exclusive-china-sends-suface-to-air-missiles-to-contested-island-in-provocative-move.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年2月16日)； Barbara Starr and Ray Sanchez, “U.S. Says China Deploys Fighter Jets to Disputed South China Sea Island,” http://edition.cnn.com/2016/02/23/asia/china-missiles-south-china-sea/.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年2月24日)根據(jù)美國(guó)最新的《2017中國(guó)軍力報(bào)告》，在中國(guó)完成陸域吹填后，進(jìn)入了前沿陣地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段。到目前為止，中國(guó)已經(jīng)建成了可以供軍用運(yùn)輸機(jī)著陸的機(jī)場(chǎng)，并且部署了大型監(jiān)視雷達(dá)，以及地對(duì)空/海武器系統(tǒng)。*Office of the Secretary of Defense, Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2017, pp.11-16.加之中國(guó)整體上海軍力量的日益強(qiáng)大，南海秩序的軍事基礎(chǔ)發(fā)生了重大變化。美國(guó)學(xué)者艾立信(Andrew S. Erickson)和奧斯汀·斯特蘭奇(Austin Strange)認(rèn)為，“通過(guò)制造新陸地的事實(shí)，北京正在擴(kuò)展它控制的領(lǐng)土，并改變南海的安全格局?！?Andrew S. Erickson and Austin Strange, “Pandora’s Sandbox: China’s Island-Building Strategy in the South China Sea”, https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2014-07-13/pandoras-sandbox.(上網(wǎng)時(shí)間：2014年7月13日)

事實(shí)上，對(duì)南海島礁建設(shè)和防務(wù)部署要分兩方面看。不能忽視的是，這些島礁的防御能力較弱，在裝備使用與維護(hù)、戰(zhàn)場(chǎng)環(huán)境、力量投送等領(lǐng)域存在諸多挑戰(zhàn)。*祁昊天：“南沙島礁建設(shè)報(bào)告：做好島礁速戰(zhàn)速?zèng)Q之應(yīng)對(duì)”，http://pit.ifeng.com/dacankao/suzhansujue/1.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月17日)在美國(guó)一部分分析家看來(lái)，由于南海島礁在防務(wù)上非常脆弱，因此其軍事意義不大。不過(guò)，南海島礁建設(shè)并非全無(wú)作用，美國(guó)的一些學(xué)者也意識(shí)到了它在未來(lái)南海格局中的重要性。相對(duì)而言，島礁建設(shè)及其防務(wù)部署擁有三個(gè)方面的意義：一是它加強(qiáng)了中國(guó)對(duì)南海島礁的實(shí)際控制，在空間上提供了進(jìn)行戰(zhàn)略部署的基本條件。在美國(guó)有些分析家看來(lái)，中國(guó)試圖通過(guò)“切香腸戰(zhàn)術(shù)”(salami slicing)步步緊逼，構(gòu)建“沙長(zhǎng)城”(Great Wall of Sand)。二是島礁建設(shè)提升了中國(guó)在南海進(jìn)行戰(zhàn)略投射的能力?；谶@些島礁的軍事部署，包括情報(bào)偵察、反艦導(dǎo)彈和先進(jìn)戰(zhàn)機(jī)，將擴(kuò)大中國(guó)軍隊(duì)的作戰(zhàn)范圍，這也正是美國(guó)學(xué)者比較擔(dān)憂的。*趙明昊：“美國(guó)在南海問(wèn)題上對(duì)華制衡的政策動(dòng)向”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2016年第1期，第30頁(yè)。三是加強(qiáng)中國(guó)對(duì)其他國(guó)家的戰(zhàn)略威懾。雖然這些島礁的防務(wù)比較脆弱，但對(duì)能力較弱的周邊國(guó)家來(lái)說(shuō)，不管在現(xiàn)實(shí)上，還是在心理上，都可以對(duì)它們形成實(shí)實(shí)在在的軍事威懾，從而改變相關(guān)國(guó)家的政策評(píng)估和選擇。

其三，提升了資源開采的水平和能力。南海各方長(zhǎng)期以來(lái)通過(guò)與外國(guó)公司合資的方式，大量開采南海油氣資源。例如，30年以來(lái)，越蘇石油聯(lián)營(yíng)公司(Vietsovpetro)一共開采石油1.93億噸，天然氣230億立方米，為越南和俄羅斯創(chuàng)收數(shù)十億美元。*“VIETSOVPETRO”，http://vietnam.vnanet.vn/chinese/vietsovpetro/49838.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2013年9月3日)限于技術(shù)因素，中國(guó)一直在油氣資源開采方面處于劣勢(shì)。為了打破這一困局，中國(guó)從兩個(gè)方面進(jìn)行了諸多努力，一方面加大科研投入，實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破。2012年5月9日，中國(guó)首座自主設(shè)計(jì)建造的第六代海上鉆井平臺(tái)海洋石油981首次在南海海域進(jìn)行鉆探；此外，中國(guó)在深海載人潛水器、可燃冰開采技術(shù)等方面都取了重大進(jìn)展，這些工作極大地提升了中國(guó)在南海進(jìn)行資源開發(fā)的能力。另一方面，中國(guó)也加強(qiáng)了立法工作，從國(guó)內(nèi)法律層面保障海洋資源的開采。2016年2月26日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，以規(guī)范深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)活動(dòng)，推進(jìn)深?？茖W(xué)技術(shù)研究、資源調(diào)查，保護(hù)海洋環(huán)境，促進(jìn)深海海底區(qū)域資源可持續(xù)利用。*新華社：“授權(quán)發(fā)布：中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法”，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-02/26/c_1118175002.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年2月26日)

第二，美國(guó)通過(guò)國(guó)際規(guī)則和國(guó)際法對(duì)中國(guó)施壓的邊際收益正在遞減。在西方觀察家看來(lái)，南海問(wèn)題對(duì)美國(guó)之所以如此重要，在于它關(guān)系到以規(guī)則為基礎(chǔ)的自由主義秩序。*Leszek Buszynski, “Why Is the South China Sea So Important to the U.S.?” http://www.upi.com/Top_News/Voices/2017/01/18/Why-is-the-South-China-Sea-so-important-to-the-US/5761484751063/.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年1月18日)他們認(rèn)為中國(guó)試圖在南海推進(jìn)灰色區(qū)域(gray zone)戰(zhàn)略，以海洋執(zhí)法力量為工具，通過(guò)邊緣策略漸進(jìn)地侵蝕盟友對(duì)美國(guó)的信心，進(jìn)而瓦解既有秩序，從而使得秩序的守護(hù)人美國(guó)左右為難。*趙明昊：“美國(guó)在南海問(wèn)題上對(duì)華制衡的政策動(dòng)向”，第30頁(yè)；Hal Brands, “Paradoxes of the Gray Zone”, https://ssrn.com/abstract=2737593.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年2月26日); James R. Holmes and Toshi Yoshihara, “Deterring China in the ‘Gray Zone’: Lessons of the South China Sea for Alliances”, https://doi.org/10.1016/j.orbis.2017.05.002.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年5月11日)為此，美國(guó)在南海問(wèn)題上的遭遇令美國(guó)主流媒體感覺(jué)到當(dāng)前自由主義秩序正在受到?jīng)_擊，并呼吁美國(guó)政府捍衛(wèi)這一秩序。*Editorial Board, “The Liberal International Order Is under Fire, The United States Must Defend It”, The Washington Post, May 21, 2016.從南海目前的態(tài)勢(shì)來(lái)看，美國(guó)主要通過(guò)三種手段向中國(guó)施壓。

其一，試圖利用國(guó)際仲裁來(lái)規(guī)勸中國(guó)，這一訴求目前并未達(dá)到預(yù)期效果，未來(lái)見(jiàn)效的可能性也很小。這主要有四個(gè)方面的原因。一是美國(guó)至今仍然沒(méi)有加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，使得美國(guó)利用國(guó)際法名不正而言不順。約瑟夫·奈(Joseph S. Nye, Jr.)批評(píng)美國(guó)參議院拒絕批準(zhǔn)美國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，他認(rèn)為美國(guó)不能僅靠自由航行來(lái)對(duì)抗中國(guó)在南海的訴求。*Joseph S. Nye, Jr., “Will the Liberal Order Survive? The History of an Idea”, Foreign Affairs, January/February, 2017, p.16.二是“南海仲裁案”的判決過(guò)于偏袒菲律賓，使得這一判決喪失了基本的公平和正義。三是菲律賓在國(guó)內(nèi)大選后，羅德里戈·杜特爾特(Rodrigo Duterte)就任總統(tǒng)，他追求一種靈活獨(dú)立的外交政策，改善了中菲關(guān)系，使得“南海仲裁案”的效用大打折扣。四是中國(guó)做了大量的外交工作，以最大程度上降低“南海仲裁案”結(jié)果的影響。在這些因素的綜合作用下，“南海仲裁案”并沒(méi)有達(dá)到美國(guó)的預(yù)期。

其二，美國(guó)實(shí)施航行自由的成本在上升，收益在下降。奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)在南海島礁附近進(jìn)行了四次航行自由行動(dòng)，以維持對(duì)航行自由的承諾。*齊皓：“美國(guó)南海‘航行自由行動(dòng)’的國(guó)內(nèi)爭(zhēng)論及政策邏輯”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2016年第11期，第21～30頁(yè)。特朗普上臺(tái)后一度暫停了航行自由行動(dòng)，美國(guó)國(guó)內(nèi)有一種輿論認(rèn)為，停止航行自由行動(dòng)的成本是高昂的。*Mira Rapp-Hooper and Charles Edel, “Adrift in the South China Sea: The High Cost of Stopping Freedom of Navigation Operations”, https://foreignaffairs.org/articles/asia/2017-05-18/adrift-south-china-sea. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年5月18日)2017年5月25日，美軍“杜威”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦在南海開展航行自由行動(dòng)，但是其政策效果并不佳。此后，只要美軍不是高密度地定期開展航行自由行動(dòng)，其政策收益將維持在較低水平。這是因?yàn)?，目前?lái)看，美國(guó)在南海及其周邊區(qū)域的軍事力量并不充足，這限制了美國(guó)高密度地定期開展航行自由行動(dòng)。根據(jù)美國(guó)國(guó)防部的統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在中國(guó)人民解放軍海軍擁有超過(guò)300艘水面艦艇、潛水艇、兩棲戰(zhàn)斗艦和巡邏艇，在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)還將持續(xù)增加。*Department of Defense, The Asia-Pacific Maritime Security Strategy: Achieving U.S. National Security Objectives in A Changing Environment, p. 10.美國(guó)在南海地區(qū)極為有限的軍事力量，恐怕難以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的中國(guó)海軍力量。此外，隨著美國(guó)開展航行自由行動(dòng)次數(shù)的增加，周邊國(guó)家的敏感度也越來(lái)越低，政治效用也在邊際遞減。

其三，在軍事上加碼，這將增加美國(guó)在南海及其周邊區(qū)域的戰(zhàn)略負(fù)擔(dān)。在奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)的南海政策也經(jīng)歷了一個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，第一任期主要以外交施壓為主，第二任期則加大了軍事介入。*焦世新：“‘亞太再平衡’與美國(guó)對(duì)南海政策的調(diào)整”，《美國(guó)研究》2016年，第6期，第64～89頁(yè)。盡管沒(méi)有將南海問(wèn)題置于優(yōu)先外交議題，但是特朗普政府基本上延續(xù)了奧巴馬政府的政策。一是鞏固與盟友、戰(zhàn)略伙伴的關(guān)系，提升防務(wù)合作。針對(duì)盟友和戰(zhàn)略伙伴對(duì)特朗普?qǐng)?jiān)持“美國(guó)優(yōu)先”理念的疑慮，美方嘗試安撫這些國(guó)家。例如，2017年6月1日，越南總理阮春福訪問(wèn)美國(guó)后美越兩國(guó)在聯(lián)合聲明中一致同意加強(qiáng)雙邊防務(wù)關(guān)系，美國(guó)政府決定向越南移交漢密爾頓級(jí)巡邏艦。*劉樂(lè)凱：“越南總理訪美簽百億美元經(jīng)貿(mào)大單，還有興趣買更多美國(guó)軍備”，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1698139.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年6月1日)二是擴(kuò)大軍事演習(xí)規(guī)模，在南海地區(qū)展示力量。三是想方設(shè)法增加在南海地區(qū)的軍事存在，強(qiáng)化其前沿基地的軍事力量。2017年4月18日，美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)1250名人員抵達(dá)澳大利亞達(dá)爾文港，這是自2012年起第五批美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)赴澳大利亞輪訓(xùn)。*新華社：“1250名美海軍陸戰(zhàn)隊(duì)人員抵澳輪訓(xùn)”，http://news.xinhuanet.com/mil/2017-04/18/c_129547737.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年4月18日)此外，根據(jù)美新兩國(guó)的協(xié)定，美國(guó)計(jì)劃在2018年前把4艘瀕海戰(zhàn)斗艦部署到新加坡的樟宜海軍基地。

第三，東盟國(guó)家在中美之間的地位尷尬，并在“南海仲裁案”公布裁決后與中國(guó)的關(guān)系逐漸走向緩和。在南海兩種秩序觀念同時(shí)存在的情況下，中美在國(guó)際規(guī)則、地區(qū)秩序和軍事存在等問(wèn)題上出現(xiàn)分歧，處在中美兩個(gè)大國(guó)中間的東盟的地位難免會(huì)變得尷尬。自2012年?yáng)|盟外長(zhǎng)會(huì)議首次因南海問(wèn)題而未發(fā)表聯(lián)合聲明以來(lái)，東盟國(guó)家內(nèi)部已經(jīng)屢現(xiàn)齟齬，這反映出由美國(guó)一手炒熱的南海問(wèn)題已經(jīng)造成東盟國(guó)家內(nèi)部出現(xiàn)裂痕。不過(guò)在“南海仲裁案”公布裁決結(jié)果后，中國(guó)與東盟國(guó)家間關(guān)系得到了極大的改善。在2016年7月召開的東盟外長(zhǎng)會(huì)議上，中國(guó)與東盟國(guó)家外長(zhǎng)發(fā)表聯(lián)合聲明，聲明承諾各方尊重國(guó)際法規(guī)定的在南海的航行及飛越自由，各方重申通過(guò)和平手段解決領(lǐng)土和管轄權(quán)爭(zhēng)議，各方承諾保持自我克制等。同年9月7日，第19次中國(guó)-東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議落下帷幕，并發(fā)表了《中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)指導(dǎo)方針》和《中國(guó)與東盟國(guó)家關(guān)于在南海使用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》，達(dá)成了兩個(gè)重要的共識(shí)。2017年4月召開的東盟峰會(huì)上，菲律賓作為輪值主席國(guó)淡化了南海問(wèn)題，在主席國(guó)聲明中并沒(méi)有提及“南海仲裁案”。*“Chairman’s Statement: Partnering for Change, Engaging the World”, http://asean.org/storage/2017/04/Chairs-Statement-of-30th-ASEAN-Summit_FINAL.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年4月29日)

根據(jù)以上討論，目前南海秩序出現(xiàn)了一種新常態(tài)，主要包括以下幾個(gè)特點(diǎn)。一是中國(guó)實(shí)際控制的能力有了極大的提升，消弭了以往堅(jiān)持主權(quán)原則與實(shí)際控制能力不足之間的鴻溝，使得中國(guó)擁有了強(qiáng)大的議價(jià)能力，部分補(bǔ)足了在國(guó)際規(guī)則上的不利地位，在未來(lái)南海秩序安排上占據(jù)了先機(jī)。二是經(jīng)過(guò)幾年的戰(zhàn)略博弈，南海的權(quán)力格局正在走向新的均衡狀態(tài)。在這其中，中國(guó)島礁建設(shè)和“南海仲裁案”是其中兩個(gè)重要的界點(diǎn)，分別代表了主權(quán)原則和國(guó)際法的力量。總的來(lái)說(shuō)，包括美國(guó)在內(nèi)的諸多國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到現(xiàn)實(shí)的變化，并一定程度上默認(rèn)了這種格局變化。三是南海秩序的新常態(tài)仍然是動(dòng)態(tài)的，還沒(méi)有達(dá)到最后的均衡狀態(tài)，各方博弈仍在繼續(xù)。

三、南海能否形成新的秩序

事實(shí)上，圍繞著南海問(wèn)題形成新秩序的一些有利條件正在緩慢生長(zhǎng)，一些有利條件已經(jīng)階段性出現(xiàn)。一是經(jīng)過(guò)幾年的島礁建設(shè)工作，中國(guó)對(duì)南海實(shí)際控制的能力已經(jīng)今非昔比。換言之，南海地區(qū)的新權(quán)力格局已經(jīng)基本形成，重新調(diào)整既有南海秩序，在新權(quán)力格局下生長(zhǎng)出新的秩序，這已經(jīng)是一種歷史必然。二是中國(guó)與南海直接當(dāng)事國(guó)及東盟關(guān)系正在改善。杜特爾特上臺(tái)后堅(jiān)持獨(dú)立自主的外交政策，正在走向緩和的中菲關(guān)系有利于雙方達(dá)成和解。2017年年初越共中央總書記阮富仲訪華后，中越關(guān)系改善。中國(guó)與東盟其他國(guó)家關(guān)系的改善，也有助于共建南海新秩序。三是與奧巴馬相比，特朗普對(duì)南海的注意力較少，加之其喜歡“做交易”的外交風(fēng)格，可能成為推進(jìn)南海的新秩序建設(shè)的契機(jī)。

未來(lái)南海地區(qū)的新秩序?qū)⒂幸韵绿攸c(diǎn)。一是未來(lái)的秩序以新權(quán)力格局為基礎(chǔ)。隨著中國(guó)陸域吹填基本結(jié)束，島礁的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將成為未來(lái)一段時(shí)間的重點(diǎn)，中國(guó)在南海實(shí)際控制的能力還將繼續(xù)提升，這種現(xiàn)實(shí)會(huì)成為影響秩序的重要變量。必須看到，南海的權(quán)力格局與秩序變化是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，但是秩序匹配權(quán)力格局的時(shí)間會(huì)比較漫長(zhǎng)，甚至有可能會(huì)一直存在錯(cuò)位。二是未來(lái)的秩序是一種復(fù)合型的秩序。它可能是基于主權(quán)原則，但是也會(huì)融合國(guó)際法和國(guó)際規(guī)則，也就是說(shuō)，它是兩種秩序觀念妥協(xié)的結(jié)果。三是未來(lái)新秩序的基本架構(gòu)主要由直接當(dāng)事國(guó)設(shè)定，但是美國(guó)和東盟將會(huì)扮演重要角色，它們?nèi)绾伟l(fā)揮作用將在一定程度上決定新秩序的性質(zhì)。在這方面，未來(lái)中國(guó)與東盟國(guó)家推進(jìn)落實(shí)《南海各方行為宣言》的過(guò)程有可能是增加信任和秩序建設(shè)的重要部分。

回顧歷史，南海地區(qū)的規(guī)則建設(shè)一直在進(jìn)行，核心工作之一就是落實(shí)《南海各方行為宣言》(DOC)，形成“南海行為準(zhǔn)則(COC)”。2002年11月4日中國(guó)與東盟國(guó)家簽訂了《南海各方行為宣言》，開啟了為南海制定規(guī)則的過(guò)程，但長(zhǎng)期難以達(dá)成實(shí)質(zhì)性共識(shí)。自2004年12月7日在馬來(lái)西亞吉隆坡舉行的第一次落實(shí)《南海各方行為宣言》高官會(huì)開始，截止到目前為止，中國(guó)與東盟國(guó)家一共進(jìn)行了14次磋商。在前期十余次磋商中進(jìn)展非常有限，*參見(jiàn)周士新：“關(guān)于‘南海行為準(zhǔn)則’磋商前景的分析”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2015年第3期，第21～30頁(yè)。轉(zhuǎn)機(jī)發(fā)生在“南海仲裁案”仲裁結(jié)果公布前后。2016年8月15～16日，在落實(shí)《南海各方行為宣言》第13次高官會(huì)上，審議通過(guò)了“中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)指導(dǎo)方針”和《中國(guó)與東盟國(guó)家關(guān)于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》兩份成果文件。*中華人民共和國(guó)外交部：“落實(shí)《南海各方行為宣言》第13次高官會(huì)在中國(guó)滿洲里舉行”，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1389417.shtml. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年8月16日)2017年5月18日，中國(guó)與東盟國(guó)家落實(shí)《南海各方行為宣言》第14次高官會(huì)在貴陽(yáng)舉行，會(huì)議審議通過(guò)了“南海行為準(zhǔn)則”框架，菲律賓也對(duì)這一成果表示歡迎。作為重要階段性成果，“準(zhǔn)則”框架包括原則、目標(biāo)、基本承諾等要素，為下一步“準(zhǔn)則”磋商奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

對(duì)于通過(guò)落實(shí)《南海各方行為宣言》，最終形成“南海行為準(zhǔn)則”的前景，有一種聲音是謹(jǐn)慎樂(lè)觀的。例如，中國(guó)外交部邊界與海洋司司長(zhǎng)歐陽(yáng)玉靖認(rèn)為，“準(zhǔn)則”框架旨在為南海地區(qū)國(guó)家確立南海規(guī)矩，它將是南海秩序形成的重要節(jié)點(diǎn)。*徐方清、曹然：“‘南海行為準(zhǔn)則’”框架是完善‘南海規(guī)矩’的重要新節(jié)點(diǎn)——專訪外交部邊界與海洋司司長(zhǎng)歐陽(yáng)玉靖”，http://www.inewsweek.cn/news/politics/1123.html. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年6月1日)對(duì)中方來(lái)說(shuō)，域內(nèi)的分歧和域外的干涉是阻礙談判進(jìn)程的最重要因素，但是談判是唯一的出路。另外一種觀點(diǎn)則相對(duì)悲觀，認(rèn)為中國(guó)與東盟在南海問(wèn)題上難以實(shí)現(xiàn)突破。*Prashanth Parameswaran, “Beware the Illusion of China-ASEAN South China Sea Breakthroughs”, http://thediplomat.com/2016/08/beware-the-illusion-of-china-asean-south-china-sea-breakthroughs/.(上網(wǎng)時(shí)間：2016年8月17日)對(duì)剛剛達(dá)成的“準(zhǔn)則”框架，有外國(guó)學(xué)者就認(rèn)為，中國(guó)需要的是表面看起來(lái)在合作，但并不希望看到一個(gè)有約束力的“準(zhǔn)則”，因此不應(yīng)對(duì)“準(zhǔn)則”框架抱有希望。*Mark J. Valencia, “A South China Sea Code of Conduct? Don't Get Your Hopes Up”, http://thediplomat.com/2017/05/a-south-china-sea-code-of-conduct-dont-get-your-hopes-up/.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年5月30日)拋開觀點(diǎn)之爭(zhēng)，僅僅從操作程序上來(lái)看，南海新秩序的構(gòu)建是充滿了挑戰(zhàn)的工作。其中一個(gè)難題在于，南海問(wèn)題的核心是中國(guó)與其他直接當(dāng)事國(guó)之間的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端，問(wèn)題最終還是要通過(guò)直接談判來(lái)解決。東盟國(guó)家作為整體并不是這一進(jìn)程的參與者，如果它們僅僅參與制定南海問(wèn)題上的規(guī)則，那么東盟作為一個(gè)主體參與的界限在哪里？這一問(wèn)題將隨著落實(shí)《南海各方行為宣言》的深入而日趨凸顯，并有可能成為阻礙進(jìn)程的關(guān)鍵。

此外，南海新秩序的未來(lái)走向，除了取決于中國(guó)與東盟國(guó)家的磋商與妥協(xié)，還受制于外部的大環(huán)境。最為重要的外部因素就是美國(guó)的干涉與施壓。冷戰(zhàn)后，美國(guó)視中國(guó)崛起為其亞太戰(zhàn)略優(yōu)先考慮。*Michael Green, By More Than Providence: Grand Strategy and American Power in the Asia Pacific since 1783, New York: Columbia University Press, 2017.中美之間在南海問(wèn)題上的齟齬，應(yīng)該置于這一維度下考察，由此，中國(guó)在南海問(wèn)題上的行為往往被美國(guó)戰(zhàn)略家看成是一個(gè)方向標(biāo)。在美方看來(lái)，中國(guó)在南海進(jìn)行島礁建設(shè)、強(qiáng)化防務(wù)和踐行所謂“切香腸戰(zhàn)術(shù)”的行為，沖擊到既有國(guó)際秩序和美國(guó)信譽(yù)，而這勢(shì)必引起美國(guó)的干預(yù)。*Patrick M. Cronin, “Hearing on America’s Security Role in the South China Sea”, http://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20150723/103787/HHRG-114-FA05-Wstate-CroninP-20150723.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2015年7月23日)美國(guó)干涉的手段非常多元，包括加強(qiáng)軍事存在，實(shí)施航行自由行動(dòng)，利用國(guó)際法規(guī)勸中國(guó)，加強(qiáng)與東盟的協(xié)調(diào)，鞏固與盟友、戰(zhàn)略伙伴的合作，其目的是增加中國(guó)的戰(zhàn)略成本，塑造中國(guó)的行為。如果南海新秩序不符合美國(guó)利益，與美國(guó)的理念距離太遠(yuǎn)，美國(guó)干涉的意愿會(huì)很強(qiáng)烈。

同時(shí)，周邊的一些國(guó)家國(guó)內(nèi)政治對(duì)外交政策的影響值得引起關(guān)注。杜特爾特贏得大選后，改變了菲律賓的外交政策方向，并在很大程度上改善了中國(guó)在“南海仲裁案”后的外部環(huán)境。然而理性地看，杜特爾特政府的轉(zhuǎn)向乃基于菲律賓的國(guó)家利益考慮，并非完全基于感情上認(rèn)可中國(guó)。根據(jù)菲律賓最新的《國(guó)家安全政策2017～2022》，“‘西菲律賓海(南海)’的爭(zhēng)端仍然是菲律賓主權(quán)和領(lǐng)土完整首要的安全威脅?！?National Security Policy 2017-2022, http://www.nsc.gov.ph/attachments/article/NSP/NSP-2017-2022.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年6月10日)菲律賓對(duì)外部安全環(huán)境的判斷，將成為期未來(lái)五年的指導(dǎo)方針。對(duì)越南而言，情況更為復(fù)雜?；趪?guó)內(nèi)政治和外部環(huán)境的考慮，越南一直在執(zhí)行多面下注的外交政策。在與中國(guó)改善關(guān)系的同時(shí)，積極發(fā)展與美國(guó)、日本之間的關(guān)系。2017年5月底到6月初，越南總理阮春福先后訪問(wèn)美國(guó)和日本，以圖平衡各方關(guān)系。在訪問(wèn)日本期間，兩國(guó)表示嚴(yán)重關(guān)切南海問(wèn)題，并且承諾加強(qiáng)雙方防務(wù)合作。*“VN, Japan Issue Joint Statement on Deepening Partnership”, http://vietnamnews.vn/politics-laws/377881/vn-japan-issue-joint-statement-on-deepening-partnership.html#YUDQhCUd6oXQRdoL.97. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年6月6日)

另外，未來(lái)周邊某些國(guó)家可能會(huì)提出仲裁案，或者以提出仲裁案向中國(guó)施壓。菲律賓提出的”南海仲裁案”給中國(guó)帶來(lái)了極大的壓力，越南從中獲益甚多，并有可能效仿這一策略。越南一直支持菲律賓在南海上通過(guò)國(guó)際仲裁的方式來(lái)解決，并以觀察員國(guó)身份積極參加“仲裁案”聽證會(huì)。事實(shí)上，越南早前曾經(jīng)考慮通過(guò)國(guó)際仲裁方式提起訴訟。2014年6月1日，時(shí)值中國(guó)在西沙海域部署981鉆井平臺(tái)，時(shí)任越南總理的阮晉勇在接受采訪時(shí)曾說(shuō)：“我們已經(jīng)做好準(zhǔn)備采取法律行動(dòng)，我們正在考慮何時(shí)才是采取此舉的最佳時(shí)機(jī)。”*“總理阮晉勇：就爭(zhēng)議海域部署鉆井平臺(tái) 越南擬對(duì)中國(guó)采取法律行動(dòng)”，[新加坡]《聯(lián)合早報(bào)》，2014年6月1日。相對(duì)而言，越南提交國(guó)際仲裁的可能性比較小，但以提出“仲裁案”為策略向中國(guó)施壓的可能性較高。

另一種可能是其他直接當(dāng)事國(guó)開啟大規(guī)模島礁建設(shè)。中國(guó)充分利用強(qiáng)大的基建能力，通過(guò)大規(guī)模島礁建設(shè)掌握了對(duì)南海實(shí)際控制的優(yōu)勢(shì)局面。然而南海其他直接當(dāng)事國(guó)也可以大規(guī)模進(jìn)行島礁建設(shè)。只要擁有財(cái)政保證和相應(yīng)的技術(shù)支持，越南和菲律賓同樣可以通過(guò)大規(guī)模島礁建設(shè)改變現(xiàn)狀。正是因?yàn)橐庾R(shí)到了這一點(diǎn)，2017年5月25日，中國(guó)商務(wù)部發(fā)布了2017年第28號(hào)公告，宣布為維護(hù)國(guó)家安全，中國(guó)對(duì)耙吸式挖泥船、絞吸式挖泥船、斗式挖泥船、吸沙船和自航自卸式泥駁實(shí)施出口管制。*“商務(wù)部、海關(guān)總署公告2017年第28號(hào)”， http://www.mofcom.gov.cn/article/b/e/201705/20170502582557.shtml. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年5月26日)

四、結(jié)語(yǔ)

“南海仲裁案”以后，南海問(wèn)題有所緩和。然而局面緩和無(wú)法掩飾南海的復(fù)雜性，南海問(wèn)題長(zhǎng)期難以解決，其深層次原因在于其中同時(shí)存在著兩種截然對(duì)立的秩序觀念，即中國(guó)堅(jiān)持的以主權(quán)原則為基礎(chǔ)的南海秩序，以及美國(guó)、菲律賓和越南等國(guó)堅(jiān)持的以國(guó)際規(guī)則為基礎(chǔ)的南海秩序，這兩種秩序觀念是針鋒相對(duì)的，很難達(dá)成妥協(xié)。近年來(lái)，通過(guò)大力推進(jìn)島礁建設(shè)，強(qiáng)化南海防御，提升行政管理能力，加快資源開采，中國(guó)對(duì)南海的實(shí)際控制有了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，談判議價(jià)能力大幅提升。與此同時(shí)，美國(guó)通過(guò)國(guó)際規(guī)則和國(guó)際法對(duì)中國(guó)施壓的邊際收益正在遞減，中國(guó)與東盟國(guó)家之間的關(guān)系也在緩和，南海秩序進(jìn)入到一種新常態(tài)。

隨著新權(quán)力格局的形成，重新調(diào)整既有南海秩序，構(gòu)建與新權(quán)力格局相匹配的南海新秩序，已經(jīng)具備了條件。但需要看到，南海新秩序的形成將是一個(gè)漫長(zhǎng)的、艱難的過(guò)程。除了南海直接當(dāng)事國(guó)之間的內(nèi)部矛盾，還有諸多外部挑戰(zhàn)，尤其是美國(guó)的干涉。因此，構(gòu)建南海新秩序，中國(guó)需要盡量削弱美國(guó)干涉造成的影響，使南海問(wèn)題回歸到其本來(lái)的實(shí)質(zhì)，即南海問(wèn)題是中國(guó)與其他直接當(dāng)事國(guó)之間的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端問(wèn)題，這才是解開南海問(wèn)題的鑰匙?！?/p>

(責(zé)任編輯：王文峰)