網絡、城市與東亞區(qū)域環(huán)境治理：以北九州清潔環(huán)境倡議為例*

薛曉芃

網絡、城市與東亞區(qū)域環(huán)境治理：以北九州清潔環(huán)境倡議為例*

薛曉芃

近年來，東亞區(qū)域環(huán)境合作出現(xiàn)了一些特殊的治理現(xiàn)象，跨國城市網絡合作取得了明顯成效，尤其是以地方政府為合作主體的城市環(huán)境網絡激勵了成員的自主貢獻，形成了“自下而上”的治理模式。東亞區(qū)域國家處于不同的經濟發(fā)展階段，面臨的環(huán)境問題各不相同，在區(qū)域環(huán)境治理上要形成協(xié)調一致的立場確有難度。在合作實踐中，環(huán)境網絡提供了新的選擇，化整為零地將區(qū)域環(huán)境問題本地化，松散的結構和彈性的合作方式倡導成員自愿參與、自主貢獻。城市是國家環(huán)境政策的具體執(zhí)行者，在環(huán)境政策方面有著相對獨立的自主權，因此在環(huán)境合作中比中央政府有著更大的活動空間，能夠更有創(chuàng)新性地解決合作難題，從而成為東亞環(huán)境治理新的增長點。本文考察了北九州清潔環(huán)境倡議網絡的結構及其權力來源，分析了其治理過程，考察了城市合作的優(yōu)勢，旨在揭示網絡、城市與東亞區(qū)域環(huán)境治理的關系。

網絡治理 城市 北九州清潔環(huán)境倡議 東亞環(huán)境治理

[作者介紹] 薛曉芃，大連外國語大學國際商務學院副教授、大連外國語大學東北亞研究中心副主任，主要研究東北亞非傳統(tǒng)安全。

自1992年里約地球峰會以來，東亞地區(qū)在環(huán)境問題上形成了眾多的雙邊、多邊以及次國家區(qū)域層面的廣泛合作。盡管如此，因為尚未出現(xiàn)有約束力的區(qū)域治理機制，學界普遍認為該地區(qū)的環(huán)境治理尚處于初級階段。東亞地區(qū)環(huán)境合作受制于復雜的歷史和現(xiàn)實因素，傳統(tǒng)路徑難有突破，但近些年以城市為主要參與方的環(huán)境網絡合作卻取得了一定進展，其中一項重要的成果是在2005年，參加北九州清潔環(huán)境倡議(Kitakyushu Initiative for a Clean Environment)的12個城市自愿制定了各自到2010年的環(huán)境治理目標，并從2007年開始接受北九州倡議的持續(xù)監(jiān)督。*這些城市的治理目標包括減少城市二氧化硫排放，減少化學需氧量以及減少垃圾產出和增加循環(huán)使用率等?！癒itakyshu Initiative Final Report”, p.5, http://kitakyushu.iges.or.jp/publication/KI_FinalReport_2010.05.19.pdf.(上網時間：2017年3月11日)2010年至今，17個城市又再次制定了2011～2022年的治理目標，涵蓋了固體垃圾管理，空氣質量改善、氣候變化、環(huán)保意識提高以及城市環(huán)境合作等等。*詳見北九州清潔環(huán)境倡議第五次網絡會議成果，http://kitakyushu.iges.or.jp/activities/network_meetings/environmental%20target.html.(上網時間：2017年3月11日)盡管地方政府無法像中央政府那樣具有廣泛的代表性，但城市實實在在的自主貢獻，扎扎實實地改善了亞太地區(qū)的城市環(huán)境質量，增強了人們健康，實現(xiàn)了治理目標。*“City Environment Commitment Report 2007-2010”, http://kitakyushu.iges.or.jp/publication/KI%20 COMMIT%20REPORT%20WEB.pdf.(上網時間：2017年3月12日)北九州清潔環(huán)境倡議能夠取得進展有兩個重要因素，一是網絡合作框架，二是地方政府而非中央政府成為合作主體,跨國城市環(huán)境網絡成為東亞區(qū)域環(huán)境治理的實踐選擇之一。本文將以北九州清潔環(huán)境倡議為例梳理東亞區(qū)域環(huán)境治理的實踐路徑。

一、跨國城市網絡的含義及特點

20世紀90年代，“網絡”這一概念開始進入國際關系學界，逐漸被視為全球治理的多種選擇之一。網絡是“多邊治理結構的一種形式，連接了行為體在合作制度內外松散的相互交往?！?Ley Hwee Yeo, “Institutional Regionalism versus Networked Regionalism: Europe and Asia Compared”, International Politics, 3/4, 2010, p.332；李紅，覃巧玲：“基于網絡視角的東盟地緣中心性戰(zhàn)略環(huán)境分析”，《世界經濟與政治論壇》，2016年第2期，第36頁。如果至少兩個行為體認識到彼此相互影響，并以某種社會關系聯(lián)系在一起，為解決共同問題進行合作，網絡就形成了。網絡不是等級嚴明的制度安排，而是去權威化、多中心的開放結構，通過經常性的互動，而非正式談判建立關系，其主要功能是傳遞信息，制定公共政策并從事集體行動。網絡成員通過信息分享和相互說服汲取有利于本國執(zhí)行和實施的外來經驗，因而足夠靈活，能夠包容國家間的差別；同時又能夠制定并執(zhí)行共同的標準或規(guī)則，具有足夠的實質化。*徐婷：“跨政府網絡與G20的治理模式”，《國際觀察》，2011年第2期，第24頁。網絡是具有創(chuàng)造性的制度安排。如今在全球治理中扮演重要角色的二十國集團(G20)就是沒有總部、沒有永久雇員甚至沒有充分合法性權威的網絡合作框架，但是G20通過協(xié)調人會議、財長央行行長會議和農業(yè)部長會議等將各國負責各問題領域的政府官員聯(lián)系起來，形成全球治理的跨政府專家聯(lián)盟；同時，G20同國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織官員組成專家組和工作組，將政府官員與國際組織官員相聯(lián)系，為專家和解決技術性問題指引方向。*同上。G20這種靈活的架構能夠隨著全球治理議題的不斷豐富將不同領域的行為體囊括進合作框架，進行持續(xù)互動，形成共同認知，并能夠將不同領域的問題相互連通，彼此聯(lián)系，從根本上解決人類面臨的共同問題。因此，G20歷經8年時間，能夠從應對危機的臨時安排發(fā)展成為全球治理的重要平臺。

跨國城市網絡治理的發(fā)展同全球治理權威轉移的路徑相關。治理性質的不斷變化導致治理的合法性和權威在地方和國家政府之間重新配置。國家權威向上轉移到國際和跨國組織和機構，向下轉移到城市和地區(qū)。*James Rosenau and Ernst Otto Czempiel, Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1992，pp.1-29.因此在跨國網絡中，城市越來越扮演重要的角色。20 世紀90年代初以來，世界各地開始涌現(xiàn)出各種以特定治理議題為導向的跨國城市網絡。目前，亞太地區(qū)專注環(huán)保議題的城市環(huán)境網絡有北九州清潔環(huán)境倡議、亞洲清潔空氣倡議網絡(CAI Asia)和倡導地方可持續(xù)發(fā)展國際理事會(ICLEI East Asia)等。跨國城市網絡為全球治理提供了一種自下而上的治理模式，在環(huán)境治理領域發(fā)揮著獨特的作用。

第一，城市是全球環(huán)境治理的基層單位，跨國城市網絡使全球環(huán)境治理的層級得以完善。環(huán)境問題本身具有區(qū)域性的特點，即一定區(qū)域內面臨更多共同問題的社會共同體在共享知識和共有身份的前提下，能夠更好地就本地區(qū)的環(huán)境問題制定有針對性的行動戰(zhàn)略并出臺切實可行的行動方案。同時，國家和全球層面的政策更多依賴于地方行動的實施。全球問題首先需要在地區(qū)層面得以踐行,將宏觀的目標分階段分層次進行消化，而城市是這一過程中的重要行為體和主要推動力。*李昕蕾、任向榮：“全球氣候治理中的跨國城市氣候網絡——以C40為例”，《社會科學》，2011年第6期，第41頁。城市是環(huán)境問題的制造者，也是環(huán)境治理的第一責任人，城市環(huán)境治理能力決定著全球環(huán)境治理的水平和效果，是不可或缺的治理層級。

第二，城市具有靈活的身份，既具有政府的權威，又不代表國家主權，因而更容易進行互動，形成一致的規(guī)范。很多城市在認識到自身的環(huán)境脆弱性以及在環(huán)境方面應負的重要責任之后,開始制定環(huán)境減緩策略，這種做法往往能夠補充國家合作的縫隙和失敗的空間。2001年美國小布什政府宣布退出《京都議定書》之后，洛杉磯、舊金山、休斯頓、華盛頓等城市卻致力于提出自身的減排目標。這些城市還結成各種合作網絡并保持了制度慣性,以一種靈活的方式將更多的城市納入合作網絡之中，推動了綠色規(guī)范的擴散和集體身份的形成*同上，第42頁。；2017年6月，特朗普宣布美國退出《巴黎協(xié)定》，但美國國內60多個城市的市長都表達了批評意見，其中，加利福尼亞州州長明確聲明加州將予以抵制，并在地方政府層面推進應對氣候變化。城市網絡的合作慣性和形成的認知對國家參與全球環(huán)境治理提供了必要的壓力和補充。

第三，作為次國家行為體，城市能夠比中央政府更直接地利用地方權力來提供區(qū)域甚至是全球治理的公共產品。隨著全球化的拓展，盡管國家間差異性仍然巨大，但全球城市卻高度相似，加之城市沒有主權代表壓力，因而更容易學習和嘗試他者經驗。城市管轄范圍有限，因而各部門的互動較為頻繁，更容易彼此了解和形成相互信任，也更容易將發(fā)展目標和規(guī)劃、土地使用政策、交通政策等整合起來實現(xiàn)環(huán)境治理目標。因此，城市相比中央政府而言具有更大的靈活性和選擇空間。從另一方面說，由于城市擁有的權力和資源不及中央政府，因而在治理中需要非政府組織、企業(yè)、個人和社區(qū)團體等非國家行為體的協(xié)助，這使城市治理網絡的主體更加完善。

二、北九州清潔環(huán)境倡議及其治理路徑

跨國城市網絡在全球環(huán)境治理中始終發(fā)揮著獨特的作用，本文以北九州清潔環(huán)境倡議為例說明跨國城市環(huán)境網絡的治理過程。

北九州清潔環(huán)境倡議成立于2000年，以城市作為主要參與方，經過十多年的不斷發(fā)展，目前囊括了來自19個亞洲國家的173個城市*“Kitakyushu Initiative Final Report”, pp.35-36.。北九州清潔環(huán)境倡議有一個協(xié)調中心——全球環(huán)境政策研究院(IGES)，這一機構在聯(lián)合國亞太經濟與社會委員會(UNESCAP)的領導下開展秘書處的工作，旨在協(xié)調各成員間的行動。北九州倡議的合作范圍包括治理空氣和水污染，減少各類垃圾產出以及減少其他城市環(huán)境問題，所依托的主要項目活動包括組織主題研討和培訓、推進能力建設、實施示范項目，搜集、分析和整理成功經驗并推廣成功經驗在網絡成員中的應用。

北九州倡議至今已經完成了兩個“五年計劃”，在這十年中，該項目為參與網絡的東亞城市提供了廣闊的合作平臺，促進了彼此間的相互學習。其間，環(huán)保經驗、技術和理念得到了廣泛而充分的交流和應用，實現(xiàn)了成員資源的互補和共享，其中較為成功的案例之一是泗水城市固體垃圾處理經驗的傳播和應用。*對于泗水垃圾處理案例的信息均來自北九州清潔環(huán)境倡議的工作報告。“Kitakyshu Initiative Final Report”, pp.9-16.

泗水(Surabaya)是印度尼西亞第二大城市，人口約300萬，通過對占城市垃圾總量50%的有機垃圾進行堆肥處理，四年內，泗水的垃圾總量減少了20%。此外，堆肥肥料還應用于城市公園和主要街道的綠植，這不僅綠化了城市環(huán)境，減少了化學肥料對土地的污染，而且創(chuàng)造了新的工作機會。通過堆肥技術的應用，社區(qū)的衛(wèi)生和健康狀況得以改善，這些變化又反過來激勵了市民更加積極地參與垃圾管理活動。*“Kitakyshu Initiative Final Report”, p.9.泗水固體垃圾管理模式的成功經驗主要有兩點。一是很好地利用了當?shù)睾屯獠繖C構的資源和力量，對其他城市來說有著巨大的參考價值。泗水垃圾處理方式依托了泗水與北九州的友好城市關系，由北九州國際技術合作協(xié)會(KITA，Kitakyushu International Techno-cooperative Association)和泗水的地方非政府組織共同開發(fā)了適合泗水環(huán)境的堆肥技術，并動員地方非政府組織建立堆肥中心，為城市居民家庭分發(fā)堆肥桶，同時吸引了當?shù)氐乃饺似髽I(yè)和地方媒體共同在社區(qū)內組織減少垃圾和清掃活動。*IGES, “Waste Reduction Model of Surabaya City”, http://kitakyushu.iges.or.jp/publication/Takakura/Surabaya_Experience_Full.pdf.(上網時間：2017年3月11日)二是制造堆肥具有巨大的經濟效益，堆肥可以取代化學肥料應用于公園和城市景觀綠植，減少了垃圾產出并且節(jié)約城市垃圾處理成本，這對于財力有限的地方政府來說有著不小的吸引力。

為推廣泗水經驗，全球環(huán)境政策研究院發(fā)揮了重要作用。促使眾多城市爭相仿效泗水模式的最初推動力來自于全球環(huán)境政策研究院的分析報告，報告使用了大量積極、正向的語言以及大量圖表描述了堆肥技術帶給泗水的改變，通過大量地圖說明堆肥技術在印尼的推廣情況，展示大量圖片直觀地反映城市居民積極使用堆肥技術以及綠色組織活動的場景。*IGES, “Waste Reduction Model of Surabaya City”, http://kitakyushu.iges.or.jp/publication/Takakura/Surabaya_Experience_Full.pdf.(上網時間：2017年3月11日)北九州清潔環(huán)境倡議的另外一份關于泗水垃圾處理的成果報告同樣使用了積極、正向的語言描述了泗水的經驗，比如在報告中，“可持續(xù)”(sustainable)一詞使用了6次，“潔凈”(clean)一詞使用了10次，與管理(manage)同根的詞使用了29次，另外，報告中還頻繁使用了可回收(recycle)、潛力(potential)等令人產生美好聯(lián)想的詞匯。*Johan Silas, “Waste Management Problems in Surabaya: An Integrated Sustainable Approach”, http://kitakyushu.iges.or.jp/docs/sp/swm/3%20Waste%20management%20problems%20in%20Surabaya.pdf.(上網時間：2017年3月12日)這些語言的使用目的在于設置一種價值導向，設定特定的話語情境，在這個情境中語言變成了一種驅動力，成為建構參與者行為和觀念的工具，話語實際上在泗水模式推廣的過程中構建了首推力量。全球環(huán)境政策研究院在對泗水模式的成功經驗進行分析和總結后開始推進引導活動，激發(fā)亞太地區(qū)的城市等找適合本地環(huán)境治理的合適政策。*Freier Zugriff, Mushtaq Ahmed and MeCmon Hidefumi Imura, “Kitakyushu Initiative for a Clean Environment: Monitoring and Evaluation System for Urban Environmental Management”, CiteSeerX, 30, July, 2015, p.3.https://getinfo.de/en/search/id/citeseerx%3Asid～oai%253Ads2%253Aciteseer%252F54d4ae9cf526fac428017804/Kitakyushu-Initiative-for-a-Clean-Environment-Monitoring/.(上網時間：2017年3月12日)

2008年8月，北九州倡議網絡在泗水舉行固體垃圾管理研討會，共有來自20個城市和中央政府的官員參加，在網絡成員中也激起熱議。研討會結束后北九州倡議網絡動員日本國際協(xié)力事業(yè)團基層組織(JICA Grassroots)支持了印尼四個城市復制泗水模式。隨后，菲律賓的六個城市以及泰國、馬來西亞、尼泊爾的城市也相繼開始將泗水模式本地化。這些城市復制泗水經驗的過程中，不是單純照搬，而是對這項工作進行了創(chuàng)新。泗水的做法不僅在北九州倡議網絡內部得以應用，還在網絡外得以不斷的擴展。越來越多的東亞城市開始關注固體垃圾治理的問題并嘗試將泗水模式本地化，在這一互動過程中，區(qū)域內城市整體的環(huán)境治理能力得以提升。

北九州清潔環(huán)境倡議網絡不慍不火、不急不躁地為成員塑造了成功榜樣、相互學習的場所和選擇的空間，使成員潛移默化地受到影響。環(huán)境網絡在執(zhí)行具體項目時，其價值觀也會得到潛移默化的傳遞。在北九州清潔環(huán)境倡議網路中，參與合作的城市一開始只是希望能夠解決各自城市化帶來的具體環(huán)境問題，但是在合作推進的過程中，參與城市的自我定位已經從經驗接受者轉變成經驗傳播者，有些城市走得更遠：在北九州倡議的第二個五年計劃中，12個城市的市長制定了各自明確的環(huán)境治理目標，鄭重許下了環(huán)保承諾，并接受了北九州倡議網絡的監(jiān)測和監(jiān)督。從2007年開始，北九州倡議持續(xù)監(jiān)督了這些城市環(huán)境治理目標的執(zhí)行情況，以及這些城市承諾的兌現(xiàn)程度。絕大多數(shù)的地方政府都在其制定的目標基礎上取得了重大的成果，例如：泰國曼谷和印尼泗水都在2010年超額完成了其制定的環(huán)保目標，其他的地方政府，如日本北九州市，泰國暖武里和中國威海也都在2010年比預期更理想地完成了其設定的目標。威海承諾在2010年實現(xiàn)在2005年的基礎上減少二氧化硫排放量5%，實際上在2008年這一指標就達到了8%。*“Kitakyshu Initiative Final Report”, p.5.北九州倡議還在第二個五年工作中建立了監(jiān)測和評估體系，來評估項目的資源是否與預算和時間表相契合，以及項目成果是否在時間和資金成本上得到有效產出，并最終評估項目執(zhí)行的效率和效力。*Freier Zugriff, Mushtaq Ahmed and MeCmon Hidefumi Imura, “Kitakyushu Initiative for a Clean Environment: Monitoring and Evaluation System for Urban Environmental Management”, CiteSeerX, 30, July, 2015, p.2.

在北九州倡議網絡的互動過程中，成員身份和行為發(fā)生了深刻變化，地方政府認識到環(huán)境治理的核心不僅在于環(huán)保經驗的學習，更在于整體環(huán)境目標的設計，以及依據(jù)各自的能力持續(xù)執(zhí)行的環(huán)保政策。參與網絡合作的城市不僅著眼于解決具體的環(huán)境問題，漸漸開始成為總體環(huán)境規(guī)劃的思考者和設計者，其身份也隨之從被動的經驗接受者變成主動的環(huán)境合作的倡導者。參與北九州倡議的地方政府都執(zhí)行了新的地方環(huán)境政策，將成功的做法制度化，有些城市還擴大了行動范圍，執(zhí)行了新的計劃和項目，這表明城市網絡合作引導了地方政府獨立、自覺地規(guī)劃城市的環(huán)保路線圖并能夠長遠地思考，制定有效的環(huán)境政策，并取得切實的成果。在這一系列的變化過程中，參與網絡合作的地方政府間的信任逐漸建立并加深，對環(huán)境問題的認知也逐漸趨同。*Rachel Parker, “Networked Governance or Just Networks? Local Governance of the Knowledge Economy in Limerick (Ireland) and Arlskrona (Sweden)”, Political Studies, vol. 55, 2007, p. 119.

有意思的是，北九州倡議網絡不僅改變了一些城市的環(huán)境認知，還順帶改變了他們對于網絡合作的認知。北九州清潔環(huán)境倡議還將環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的理念傳遞給參與網絡合作的成員，目前，很多成員成為其他城市網絡的活躍參與者以及“環(huán)境可持續(xù)發(fā)展城市”項目的倡導者。因此，北九州清潔環(huán)境倡議網絡出現(xiàn)最明顯的治理現(xiàn)象就是成員對各自身份的再認定以及參與網絡合作方式的再調整。

三、跨國城市網絡與東亞環(huán)境合作

任何一種環(huán)境治理模式能夠取得成效，不僅需要合理的制度設計，還必須要與區(qū)域治理大環(huán)境相適應，北九州清潔環(huán)境倡議網絡雖不引人注目，但其治理方式順應了東亞環(huán)境合作的大趨勢。

東亞環(huán)境合作有三個基本特點，一是非約束性合作，東亞環(huán)境合作不能走硬治理的道路，必須遵循松散治理的原則；二是雙邊合作強于多邊合作，有成效的環(huán)境合作往往依托雙邊而非多邊合作框架；三是政治困局下的環(huán)境合作，東亞地區(qū)環(huán)境合作時常會受地區(qū)安全形勢和國家間政治關系的影響，因此環(huán)境治理模式需要一定程度上繞開政治困局。城市環(huán)境網絡合作能夠在東亞的特殊局勢下執(zhí)行治理功能，主要有以下原因。

第一，環(huán)境網絡符合非約束性合作的原則。東亞目前的環(huán)境合作與西方不同，最大特征是20年間未形成有約束力的區(qū)域環(huán)境協(xié)議，區(qū)域內國家抗拒有約束力的制度安排是主要原因。*Suh-Yong Chung. “Strengthening Regional Governance to Protect the Marine Environment in Northeast Asia: From a Fragmented to an Integrated Approach”， Marine Policy, Issue 3, 2010, p.549.約束性治理的基礎是國家政府的法律承諾，這種環(huán)境合作包含了高額的主權成本，東亞各國還沒有做好準備。非約束性合作符合東亞地區(qū)文化趨勢，東亞的環(huán)境合作模式基于不干涉原則，通過協(xié)商而非法律程序達成一致。 網絡合作本身就具備非約束性的特點，為東亞區(qū)域環(huán)境合作的提供了可能。

一是網絡發(fā)布的文件通常包括諒解、建議、宣言、遠景規(guī)劃、行動計劃等，不具備法律約束力，被稱為環(huán)境軟法。*D. Hunter, J. Salzman, et al. International Environmental Law and Policy, New York: Foundation Press, 2002.嚴格意義上說，軟法不是法律，不會約束各方行為，因此符合東亞地區(qū)合作的文化傳統(tǒng)。*Erik Nielsen, “Improving Environmental Governance through Soft Law: Lessons Learned from the Bali Declaration on Forest Law and Governance in Asia”, p.138, http://www.peacepalacelibrary.nl/plinklet/index.php?sid=related&ppn=299037487.(上網時間：2016年3月28日)二是網絡合作框架具有高度的包容性和一定的非正規(guī)性，合作門檻較低。東亞國家大多對主權和領土問題較為敏感，同時多國間存在領土爭議，但網絡不明示其規(guī)則，沒有固定的權利中心，對成員沒有法律約束，甚至允許成員自主進出，這就把存在隔閡的國家，或是害怕喪失自身控制權和自主性的國家或是附屬官方機構帶到談判桌前。因此，非約束性的規(guī)范和程序對于所有的參與方都具有吸引力；此外，網絡對成員國國內批準文件的程序沒有要求，能夠確保具有不同政治制度的國家在進行國際合作時能夠取得廣泛的一致。網絡合作以松散的方式進行，被稱為和諧的非機制治理。*Asami Miyazaki, “Emerging Loose System in Regional Institutions-Networked Cooperation on Transboundary Air Pollution in East Asia”, Conference paper for ESG, January 2013, p.2.這種靈活的合作方式能夠緩解東亞時而緊張的局勢對區(qū)域環(huán)境合作帶來的影響。三是東亞環(huán)境合作還存在領導權之爭，網絡合作可以緩解這一矛盾。比如，西北太平洋行動計劃(NOWPAP)為緩解日、韓領導權之爭最終將辦公室分設在韓國的釜山和日本的富山縣。這種分散的辦公方式使內部的溝通成為最大的障礙，更不用說辦公室還要承擔整個組織機構間的協(xié)調工作，這在一定程度上抵消了組織的工作效率。*Suh-Yong Chung, “Strengthening Regional Governance to Protect the Marine Environment in Northeast Asia: From a Fragmented to an Integrated Approach”, Marine Policy, Issue 3,2010, p.551.網絡合作多中心的特點使每一個行為體都能成為合作的協(xié)調中心，能夠發(fā)揮各自的長處和優(yōu)勢，避免不良競爭。

第二，環(huán)境網絡包含多種合作方式。東亞地區(qū)的環(huán)境合作沒能像歐洲那樣培育出高度法制化的多邊治理體系，而是轉而以雙邊合作為主要方式，這不僅因為東亞的環(huán)境合作開始于雙邊而非區(qū)域多邊協(xié)調，還同東亞地區(qū)的在二戰(zhàn)后的歷史相關。合作網絡的開放性意味著每個國家都沒有必要在全部問題上展開合作，它們只需要保持在特定問題上的合作。*Ley Hwee Yeo, “Institutional Regionalism versus Networked Regionalism: Europe and Asia Compared”, International Politics, 3/4, 2010, p.335.開放性也意味著每個國家沒有必要與全部成員展開合作，而是可以根據(jù)各自意愿選擇愿意交往的對象，以各自熟悉的互動方式(多邊或是雙邊)進行溝通和交流。在無壓力的互動過程中，成員之間的相互學習和社會互動會更容易促成相互理解，在廣泛的相互理解基礎上，即使是多邊磋商也會更容易進行。開放的合作體系能夠提供多種合作的選擇，讓東北亞地區(qū)有著糾纏不清的歷史與現(xiàn)實關系的各國總能夠找到合適的合作伙伴，也會弱化區(qū)域各國微妙的政治關系對環(huán)境合作的影響。盡管成員國無法在全部議題上展開合作，但是它們仍然能夠在所參與的網絡合作中得到各自的身份和行為的再調整，最終形成“融合的集體利益”，塑造共同的期待和相互信任。

在北九州倡議網絡中，成員可以選擇感興趣的項目參與，選擇各自認為合適的經驗學習，與同自己惺惺相惜的成員互動，這種合作的彈性可以減少成員對合作風險的擔憂，放松心情能夠讓成員的參與集中在合作項目上，而不是對政治風險的評估上。全球環(huán)境政策研究院的研究數(shù)據(jù)顯示，發(fā)展中國家的城市多數(shù)是以其他發(fā)展中國家的城市為學習對象而非向日、韓等發(fā)達國家的城市學習。*Hidenori Nakamura, Mark Elder and Hideyuki Mori, “Mutual Learning through Asian Intercity Network Programmes for the Environment”, p.17, http://pub.iges.or.jp/modules/envirolib/view.php?docid=2699.(上網時間：2017年3月12日)這種選擇的空間對于東亞地區(qū)的合作尤為重要，在北九州倡議網絡中雖然沒有達成成員都承諾執(zhí)行的條約，但成員仍然自覺地為自己定下環(huán)境目標，并在實際行動中超越目標取得了更大的環(huán)境治理成效。這種承諾并不是通過多邊談判商定，而是成員在彈性互動的基礎上自愿貢獻，因此在兌現(xiàn)承諾時更為自覺。

第三，城市環(huán)境網絡提供更大合作動力。20多年來，東亞環(huán)境合作雖未中斷，但起起伏伏，區(qū)域各國都沒能采取正確的合作方案來解決區(qū)域內嚴重的環(huán)境問題。東亞地區(qū)在1995～2012年這段區(qū)域環(huán)境機制如火如荼增長的時期也上升為全球主要碳排放的重點地區(qū)，碳排放量占全球碳排放量的1/3。*錢志權，楊來科：“東亞地區(qū)的經濟增長、開放與碳排放效率”，《世界經濟與政治論壇》，2015年第3期，第140頁。有韓國學者認為這是因為學術研究都集中在了中央政府層面的合作上，而忽視了地方政府參與的環(huán)境合作。*具體參見Sangbum Shin, “East Asian Environmental Co-operation: Central Pessimism, Local Optimism”，Pacific Affairs, Spring 2007; Laura B. Campbell, “The Political Economy Environmental Regionalism in Asia”, in T. J. Pempel, ed., Remapping East Asia: The Construction of a Region, Ithaca: Cornell University Press, 2005, pp. 216-35; Wakana Takahashi, “Problems of Environmental Co-operation in East Asia: T he Case of A cid Rain”, in Paul G. Harris, e d., International Environmental Co-operation: Politics and Diplomacy in Pacific Asia,Boulder: University Press of Colorado, 2002, pp. 221-47; Shin-Wha Lee, “Building Environmental Regimes in Northeast Asia: Progress, Limitations, and Policy Options”, in Paul G. Harris, ed., International Environmental Co-operation: Politics and Diplomacy in Pacific Asia,Boulder: University Press of Colorado, 2002, pp. 203-20; Miranda Schreurs and Dennis Pirages, eds., Ecological Security in Northeast Asia, Seoul: Yonsei University Press, 1998.事實上，城市網絡除了具備網絡合作的特點外，還因為其參與方為地方政府而非中央政府而具有了特殊的作用。

首先，地方政府的網絡合作可以降低政治敏感度。中央政府參與的合作之所以難以取得實質進展，是因為以國家名義的任何言辭都會被認為是一種立場宣示，因此東亞各國都難以突破彼此為自己設定的情境。地方政府相比中央政府而言有很大的行動空間，地方政府即不會被視為是國家主權的代表，又不會被視為像私人部門那樣毫無權威。*Sangbum Shin, “East Asian Environmental Co-operation: Central Pessimism, Local Optimism”，Pacific Affairs, Spring 2007, p.13.因此，地方政府既正式又非正式的角色使它們的承諾帶有官方色彩，又不至于束縛中央政府未來在環(huán)境合作中的手腳。當?shù)胤秸诃h(huán)境合作中沒有了這些約束，就可能會嘗試一些創(chuàng)新的做法。北九州倡議網絡中12個城市的市長對自己管轄的地區(qū)做出了為期5年的環(huán)保目標承諾，并接受了網絡的監(jiān)督和監(jiān)測，合作本身的意義大于其承諾的內容。

其次，在東亞地區(qū)，尤其是在中國和日本這兩個最大的區(qū)域國家里，環(huán)境治理有一個普遍的現(xiàn)象，那就是環(huán)境責任地方化，一方面地方政府在環(huán)保政策決策上有了較大的自主權；另一方面，由于地方政府要為環(huán)保出資，所以非常需要資金和技術的支持。在這種情況下，地方政府希望依靠國際資源來完成本地的環(huán)境治理目標。*Sangbum Shin, “East Asian Environmental Co-operation: Central Pessimism, Local Optimism”，Pacific Affairs, Spring 2007, p.14.區(qū)域內城市在這一需求上有了共同的目標，也面臨共同的問題，因此在城市環(huán)境合作的網絡中，這種強烈的需求和愿望可能填補它們在環(huán)境政策和環(huán)境標準上的差距，東亞地區(qū)環(huán)境城市網絡的合作成果因此較為突出。

最后，在地方政府的環(huán)境合作網絡中，地方政府往往能夠與企業(yè)和非政府組織實現(xiàn)密切的合作。北九州倡議網絡無論推廣固體垃圾處理技術還是低成本衛(wèi)生處理系統(tǒng)，非政府組織、私人企業(yè)和當?shù)氐拿襟w都是這些活動的主要參與者，這些行為體不但起到在網絡內的宣傳作用，還將這一技術在各自網絡外的關系網絡中進行傳播，促進了這些環(huán)保技術的推廣。也就是說，在城市環(huán)境網絡合作中，參與行為體的類型較為豐富，能夠更好地執(zhí)行治理功能。

結 語

東亞地區(qū)國家處于不同的經濟發(fā)展階段，面臨的環(huán)境問題各不相同，在區(qū)域環(huán)境治理的立場上達成協(xié)調一致確有難度。在合作實踐中，環(huán)境網絡提供了新的選擇，化整為零地將區(qū)域環(huán)境問題本地化，松散的結構和彈性的合作方式倡導成員自愿參與，自主貢獻。地方政府在東亞環(huán)境合作中扮演著重要的作用，在中央政府合作低迷的時候，地方政府是東亞國家協(xié)調環(huán)境共識，改善區(qū)域環(huán)境質量的重要角色。目前，隨著區(qū)域內關系網絡的擴大，越來越多的城市跨越國家邊界聯(lián)系在一起，這個聯(lián)合網絡甚至被認為是塑造東亞地區(qū)主義的關鍵要素。*Ley Hwee Yeo, “Institutional Regionalism versus Networked Regionalism: Europe and Asia Compared”, International Politics, 3/4, 2010, p.334.城市正在逐漸成為區(qū)域乃至全球合作的重要角色，跨國城市環(huán)境網絡應當成為東亞環(huán)境治理新的增長點?！?/p>

(責任編輯：王文峰)

* 本文是遼寧省教育廳人文社會科學一般項目“綠色一帶一路與中國國際話語權的構建”的階段性成果之一(項目編號2016JYT14)。