周邊國家的民族問題及其對中國國家安全的影響*

趙 磊 胥慧穎

周邊國家的民族問題及其對中國國家安全的影響*

趙 磊 胥慧穎

在國際社會中，一國自身和內部的民族問題，在內外因素的作用下很容易擴散到國境之外，影響到別國的國家安全，從而形成“外溢效應”。當前，周邊國家民族問題對中國國家安全產生切實影響的類型主要有國內民族沖突、跨界民族問題、移民類問題和“三股勢力”合流四種，其“風險外溢”類型按影響程度強弱可分為“滲入型”“跳板型”“溢出型”“移民型”和“侵擾型”五類。周邊地區(qū)民族問題的差異性對中國國家安全產生不同影響，必須抓住各問題的核心因素制定針對性政策。

周邊國家 民族問題 國家安全

[作者介紹] 趙磊，中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究院教授、國際關系與國家統(tǒng)一研究室主任，主要研究民族沖突管理、文化軟實力；胥慧穎，中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究院碩士生，主要研究周邊外交、民族問題。

國際社會是一個多民族的世界，民族問題具有外溢性，一國民族問題往往對鄰近國家民族、主權與安全產生重大關聯(lián)與影響。中國是世界上擁有鄰國最多的國家之一，且周邊絕大多數(shù)是多民族國家，因此也面臨著比其他國家更為復雜的周邊民族情勢和更為嚴峻的周邊安全問題。在中國2.2萬公里的陸上邊界中，1.9萬公里分布在少數(shù)民族地區(qū)；全國共有136個邊境縣(旗、市、市轄區(qū))，其中民族自治的地方有107個；邊境地區(qū)總人口2200多萬，少數(shù)民族人口占48%；還有30多個跨界民族。因此，周邊是我國的安身立命之所、發(fā)展繁榮之基；周邊國家的民族問題關系到我國周邊外交、邊疆穩(wěn)定和國家安全大局。

一、 中國周邊國家民族問題的類型

只有精準分析周邊國家民族問題的具體類型，才能有效應對其對我國家安全產生的實質影響。在中國周邊，民族自然因素和社會因素相互作用，民族生存和民族發(fā)展需求相互影響，內外因素相互滲透，民族問題錯綜復雜，呈現(xiàn)出如下類型與特征。

第一，國內民族沖突。國內民族沖突主要分為兩類：一是發(fā)生在主體性民族之間，即某個國家或地區(qū)內兩個或兩個以上的主體民族之間發(fā)生的民族沖突；另一種是發(fā)生沖突的只有其中一方是某個國家或地區(qū)的主體民族，其他為非主體民族。*趙磊：《國際視野中的民族沖突與管理》，社會科學文獻出版社，2013年，第79頁。從國內民族沖突的成因上看，其源頭不外乎如下幾種：一國國內各地區(qū)經濟、社會、文化發(fā)展失衡，少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展滯后，利益結構不平衡；國家發(fā)展以犧牲本國非主體民族的發(fā)展為代價；一國以強制手段提升某一民族的語言、宗教、文化、社會地位而貶抑其他民族的語言、宗教、文化、社會地位；單一民族壟斷國家權力、占據絕大部分社會資源而排擠其他民族；*孫代堯：“解釋民族沖突的三種理論圖式”，《貴州民族研究》，1999年第3期，第25～26頁。對稀缺性資源的爭奪等。在中國周邊地區(qū)，緬甸北部的民族沖突與印度東北部的民族分離運動是相對尖銳的國內民族沖突。

首先看緬北民族沖突。1947年《彬龍協(xié)議》規(guī)定緬甸各少數(shù)民族地區(qū)享有充分自治，可以擁有自己的武裝，成為緬甸民族地方武裝長期存在并與政府軍長期對抗的歷史原因。民族地方武裝力量是緬甸民族政治的“特色”，它可以“擁兵自立、占地自管”，類似“獨立王國”。這些民地武都在尋求獨立和自治，建立自己的政府。自2009年8月8日緬甸政府軍要求地方武裝接受整編被果敢拒絕而與果敢同盟軍爆發(fā)沖突之后，緬北部分地區(qū)長期處于時而打時而談的戰(zhàn)亂狀態(tài)。2016年11月20日，緬北烽煙再起。與以往相比，該地新一輪沖突呈現(xiàn)一些新的特點：一是緬甸民地武近30多年來首次合作行動，由克欽獨立軍(KIA)、果敢同盟軍(MNDAA)、德昂民族解放軍(TNLA)以及若開軍(AA)組成“緬北聯(lián)合陣線”；二是這次沖突早期是民地武主動以游擊戰(zhàn)的方式騷擾、侵襲緬北重鎮(zhèn)木姐以及木姐—臘戍公路沿線的交通運輸，而非政府軍圍攻民地武，這也是繼2015年2月果敢同盟軍發(fā)起“光復果敢”行動以來民地武再次主動出擊；三是沖突地點由之前的民地武控制區(qū)轉移到了緬甸政府的控制區(qū)。*李晨陽：“緬北烽煙再起的思考”，《世界知識》，2016年第12期，第72頁。

再看印度東北部民族分離運動。印度東北部的阿薩姆邦(Assam)、那加蘭邦(Nagaland)、梅加拉亞邦(Meghalaya)、曼尼普爾邦(Manipur)、特里普拉邦(Tripura)和米佐拉姆邦(Mizoram)，非主體民族人口相對眾多、民族意識強烈、在地區(qū)政治經濟中占有優(yōu)勢，并成立了眾多大小不一、各有特點的民族分離組織，都宣稱其民族受到了印度政府的壓迫，尋求脫離印度實現(xiàn)獨立或高度自治、以武裝斗爭和暴力活動為手段。這種分離運動屢剿不滅，成為印度至今難以擺脫的最為棘手的問題之一。印稱“阿魯納恰爾邦”(印度于1987年建立)是中印領土爭端地，在地形上多深山密林，為印度東北部其他民族分離組織提供了極佳的天然“避難所”和“戰(zhàn)術撤退區(qū)”；而對于“阿魯納恰爾邦”本土的地下武裝組織而言，也可以從這些“經驗豐富”的民族分離組織那里學習經驗、訓練人員，甚至購置武器裝備。在這些印度東北部民族分離組織用暴力解決問題的影響下，“阿魯納恰爾邦”的一些社會組織也開始效仿這種模式，如外來移民查克瑪、下丁人開始用極端的、暴力的方式解決與原住居民的矛盾，阿魯納恰爾那加解放陣線成員也開始用敲詐勒索政府官員、商業(yè)機構等方式獲取活動資金。*Atonu Choudhurri, “Outfit Rears Head in Arunachal”, The Telegraph, June 14, 2010.這不僅對中國西南部地區(qū)的穩(wěn)定和中印領土爭議地區(qū)的族際關系產生負面影響，還對“藏獨”等勢力產生輻射和帶動效應。除此之外，印度還向該地區(qū)大批移民，試圖實現(xiàn)文化、宗教、人口的“去中國化”。

第二，跨界民族問題?？缃缑褡逍纬傻脑驈碗s，一部分是民族自身內部原因，即由于民族自身經濟政治發(fā)展狀況和外界自然條件變化等因素而引發(fā)民族遷徙，使該民族一部分留在原地，另一部分則流散到新的地區(qū)；另一部分是外部原因，即國家在形成和發(fā)展過程中由于疆界的劃定導致同一民族被分隔。因此跨界民族問題很大程度上是歷史問題遺留的產物。同時，跨界民族的不同部分因所在國家不同、國情不同也就有了不同的民族問題屬性?？缃缑褡逅幉煌瑖业恼?、經濟、文化發(fā)展有差別，一國民族政策的失當、外部勢力干預，都會使跨界民族對傳統(tǒng)民族的向心力和對現(xiàn)存國家的離心力增強*王偉：“跨界民族問題的形成、表現(xiàn)及影響”，《黑龍江民族叢刊》，2014年第1期，第77頁。。在跨界民族“漣漪”和“共振效應”的連鎖反應下，*依據民族紐帶理論，一個國家的民族分裂活動容易得到海外同民族、同種族、同宗教或同語言群體的支持，民族紐帶的力量在于其能夠產生對民族整體的忠誠感和成員利益的有關感。國界并不能使民族成員忽視其同族在其他國家的狀況，民族成員認同的一致性能夠使跨越國界的群體成員形成利益一致、行動一致的自覺，且通過民族紐帶延伸，民族問題的影響可以向更大范圍震蕩。當民族向心力高于國家凝聚力時，跨界民族問題就會發(fā)展到危及國家主權安全的地步。參見嚴慶、青覺：“‘民族牌’背后的理論透析”，《廣西民族研究》，2009年第1期，第26頁。一個國家的不穩(wěn)定必然會影響到該地區(qū)的其他國家,“結果便形成了一個國家不穩(wěn)定，其他國家也不可能穩(wěn)定的局面”。*[美]胡曼·佩馬尼著，王振西譯：《虎視中亞》，新華出版社2002年，第2頁?？缃缑褡鍐栴}在中亞、東南亞地區(qū)表現(xiàn)較為突顯。

一是中亞“主體民族主義”。中亞五國均存在跨界民族問題，這使得族際間糾紛易于上升為國家間爭執(zhí)和領土糾紛，并進一步推動主體民族主義的復興，如“主體哈薩克民族主義”“主體烏茲別克民族主義”等均有不同程度的抬頭。哈薩克斯坦大力推動散居在世界各地的哈薩克人“回歸”自己的“歷史祖國”，專門制定了《哈薩克人重返歷史祖國的構想》《哈薩克斯坦人口遷移法》等相應官方文件和一系列優(yōu)惠政策，包括為“回歸者”解決土地、住房，補貼搬遷費，獎勵專家級或具備高級職稱的“回歸者”并為其解決工作，孩子就學一律免費并補助一定的生活費等。2016年通過的《移民和就業(yè)保障法修改案》不再限制“回歸者”落戶的地區(qū)，移民至全國任何地區(qū)的哈薩克族人均可享受歸國哈僑待遇。截至2015年，在“回歸”的近100萬名哈薩克族人中，有14.3%來自中國，成為“回歸”的第二大來源國(第一是烏茲別克斯坦)。*截至2015年1月1日，共有259159戶952882名哈薩克族人“回歸”哈薩克斯坦，占哈薩克斯坦總人口的5.5%。其中，61.5%來自烏茲別克斯坦，14.3%來自中國，9.3%來自蒙古國，6.8%來自土庫曼斯坦，4.6%來自俄羅斯，3.5%來自其他國家。哈國副總理塔斯馬加姆別托夫指出，2016年回歸哈國的僑民家庭共有1100個，較上一年增長了6倍。有研究指出，新疆部分哈薩克族人把哈薩克斯坦看成是自己的“祖國”，在哈薩克族和維吾爾族發(fā)生沖突的情況下，前者常因在中亞有哈薩克族為主體的主權國家而“驕傲”，并以此“貶低”沒有以自己民族為主體建立起主權國家的維吾爾族。*高汝東、宋德志：“跨界民族視角下新疆應對非傳統(tǒng)安全威脅的有利條件和不利因素”，《塔里木大學學報》，2011年第1期，第45頁。

此外，烏茲別克斯坦也將民族復興政策定為國策，隆重紀念布哈拉、希瓦建城2500周年，帖木兒誕辰660周年等活動，大力頌揚烏茲別克民族的歷史文化。吉爾吉斯斯坦也舉辦“全世界吉爾吉斯人代表大會”等活動，號召境外吉爾吉斯人(包括我國境內的柯爾克孜族)“回歸”。塔吉克斯坦、土庫曼斯坦兩國也采取了類似的政策。

二是中國與東南亞國家跨界民族問題。中國與越南、老撾、緬甸直接接壤，并鄰近泰國。在長達4000多公里的國境線兩側地區(qū)分別居住著壯族、傣族、苗族、瑤族、彝族、景頗族、布依族、哈尼族、傈僳族、拉祜族、阿昌族、獨龍族、怒族、佤族、布朗族、德昂族等16個跨界民族。其中，跨居中、越、老、緬四國的有苗族、瑤族、哈尼族和拉祜族等，跨居中、越、老三國的有傣族、彝族等，跨兩國而居的民族則更多。中國與中南半島諸國跨界民族的分布構成了中國西南邊疆獨特的地緣政治，也形成了特殊的跨界民族問題。中國與中南半島各國的跨界民族地區(qū)，均屬于邊疆的邊緣地區(qū)，呈現(xiàn)出“邊”“遠”“雜”“貧”等特點。在這些跨界民族地區(qū)，各自的經濟發(fā)展水平與本國其他地區(qū)相比存在巨大差距，而跨界民族內部也存在較為嚴重的經濟發(fā)展差距問題。這種經濟發(fā)展的多重不平衡性不可避免地造成人口跨國流動增加。

第三，移民類問題。移民類問題主要涉及移民與當?shù)卦【用裰g的關系，觸及社會生活的方方面面，如文化、教育、醫(yī)療、社會福利、就業(yè)等。由于經濟衰退、失業(yè)率上升等原因，一些國家的社會福利等各項政策不堪重負，于是制定一些具有明顯排外傾向的政策，如在移民政策中設置一些隱性障礙，或對移民進行分類并有選擇性地接受某類民族等。另一方面，各民族之間產生利益或觀念沖突又會衍生出民族歧視及排斥。又由于移民都來自不同的國度，所以移民在當?shù)厣畹暮脡淖罱K也會影響移民相關國家之間的外交關系；而相關國家之間關系的好壞反過來也會影響移民在遷入國的生存和發(fā)展。例如，雖然東南亞華人在加入所在國國籍后被認為是該國少數(shù)民族之一，尤其對于土生土長的新一代華人而言，他們并非外來移民，但在當?shù)刂黧w民族看來，仍是“外來”民族。在長期的歷史發(fā)展過程中，華人在民間經濟領域形成了較為優(yōu)越的地位，因此當?shù)鼐用裾J為，華人所獲得的利益是以當?shù)厝说母冻鰹榇鷥r的。因此在東南亞各國，華人給人的整體印象便是，華人掌握或支配著東南亞當?shù)氐慕洕?，但并非所在國國家的真正主人。一些學者、政客、媒體也對此多加渲染。*“Empires without Umpires: Asia’s Business Culture Is Good for Tycoons, not Shareholders”，Economist, April 7, 2001. 梁英明：《融合與發(fā)展》，(香港)南島出版社，1999年，第39頁；Hal Hall, The Indonesian Economy(Second Edition), Cambridge University Press, 2000, p.284.這些觀點普遍又被東南亞民眾、政治家所接受。而對于華人群體而言，他們以往并非鐵板一塊，內部存在分歧，態(tài)度上也不統(tǒng)一，很難用一個聲音維護其利益。

第四，“三股勢力”合流?！叭蓜萘Α焙狭魇侵副┝植绖萘?、民族分裂勢力、宗教極端勢力相互交織，其核心和實質是民族分離主義，特點是其往往同時利用民族、宗教等為幌子，以制造恐怖活動為手段，達到民族分離的目的。中亞極端民族主義(即民族分裂主義)同中亞宗教極端主義(即伊斯蘭極端主義)互相利用，用偏執(zhí)、片面、極端化的觀點詮釋宗教信仰，煽動宗教狂熱以及不同信仰、不同民族之間的仇恨，不斷制造暴力恐怖事件；并與毒品走私、武器販運等跨國犯罪活動相結合，以達到其圖謀推翻中亞各國的世俗政權、分裂主權國家，建立所謂的伊斯蘭政教合一國家的目標。2013年以來，受“阿拉伯之春”的影響，中亞極端組織加緊整合，呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢：一是極端行為的能力不斷提升，組織成員集結快速，自我動員能力強。二是組織體系分散化、隱蔽化、本土化、內生化?，F(xiàn)階段的“三股勢力”與之前“塔利班”等的高調出擊不同，經常利用一切可能的社會關系依附于當?shù)夭孔鍎萘?，化整為零、藏兵于民，導致分散的、小股的、目標不集中的暴力恐怖事件頻頻發(fā)生，而這些分散、盲目的行動又會因其無序性和突發(fā)性而帶來難以預警的困難。三是隨著互聯(lián)網、移動通訊和交通的便利化，跨區(qū)域流動和作戰(zhàn)能力強，溝通協(xié)同作戰(zhàn)能力強，且組織上多元化。土耳其、沙特、伊朗等伊斯蘭國家的民族分裂勢力和宗教極端勢力、阿富汗塔利班恐怖組織等都加緊了對中亞的思想滲透，這在阿巴地區(qū)的影響尤其明顯。中亞“三股勢力”還與中東、北非、南亞等地區(qū)極端勢力加強聯(lián)系，與中國周邊地區(qū)的“基地”組織、塔利班、“東突”勢力和車臣非法武裝等恐怖極端組織聯(lián)動互通，獲得了政治、資金、軍事、武器、人員上的幫助和培訓。這幾股勢力形成合流并經過重組派生出各種各樣的新組織，如“突厥斯坦伊斯蘭運動”“安拉使者”“伊斯蘭軍”“真主戰(zhàn)士”等。四是恐怖組織成員呈現(xiàn)年輕化、知識化、專業(yè)化趨勢，在哈薩克斯坦被起訴的涉嫌恐怖犯罪的人員中，有60%的人年齡在29歲以下。五是恐怖活動通常與毒品、走私、武器販運等跨國犯罪結合在一起。不僅中亞成為“三股勢力”的“重災區(qū)”，其恐怖活動范圍也向中國周邊國家蔓延，形成從中東到中亞、南亞和中國新疆的連續(xù)弧形地帶，對中國周邊國家安全和中亞地區(qū)局勢的和平穩(wěn)定產生了嚴重的影響。

二、 中國周邊國家民族問題的“風險外溢”

現(xiàn)階段的世界民族問題既受制于民族國家，又對民族國家產生了某種程度的超越，形成“外溢效應”。民族問題的“外溢效應”，即本來屬于一國自身和內部的民族問題，由于內外因素而擴散到國境之外，影響到別國的國家安全而成為其他國家安全的一部分，甚至演變?yōu)椤皣H化”的安全問題。世界民族問題的風險外溢在中國周邊也同樣表現(xiàn)明顯。

第一，外部民族、宗教問題滲入，內外勢力結合。這類民族問題的影響可稱為“滲入型”，即外部民族問題、分裂勢力緩慢地進入其他國家內部，對該國的民族事務和國內政治等產生侵蝕和破壞作用。除個別時候使用直接灌輸式影響之外，更多地采取間接方式，如非法撰寫和出版反動刊物和書籍，制作發(fā)布影視劇，利用網絡電臺等渠道，借用朝覲、觀光旅游、學術交流、在高校中開展社團活動、探親訪友等名義煽動敵對情緒?！皾B入型”影響主要有兩大特點：一是漸進性，但“滲入”的規(guī)模在逐漸擴大，方式日益多元化，滲透速度也在加快；二是全局性，且隨著地區(qū)之間人員、經貿、服務往來等越來越頻繁，傳播技術越來越發(fā)達，使其蔓延速度愈發(fā)加快、影響范圍持續(xù)擴大。

周邊國家與地區(qū)民族問題對中國的“滲入型”影響最為嚴重的表現(xiàn)在“三股勢力”及韓國的基督教兩大問題上。先看“三股勢力”對中國的滲透。中亞是“三股勢力”針對中國從事分裂活動、對新疆進行滲透、對恐怖分子進行武裝訓練的前沿陣地。一方面，“三股勢力”不斷進行集會、游行等，非法撰寫和出版反動刊物和書籍，制作發(fā)布影像視頻，書寫、張貼、發(fā)放反動標語、傳單，建立廣播電臺進行歪曲宣傳，以此加劇新疆地區(qū)民族分裂主義意識和離心傾向。如“東伊運”通過在大型網站建立宣傳發(fā)布平臺、利用社交網站進行傳播，僅2013年一年，就制作發(fā)布了107部宣揚暴力恐怖、宗教極端、民族分裂等煽動性極強的影像視頻，并在境外自行建立了“東突信息中心”“麥西來甫”等20多個網站發(fā)布反動信息并物色情報人員。另一方面，“三股勢力”還通過一些國家的新聞媒體和國際組織對中國施加國際輿論壓力，將中國對“三股勢力”的打擊說成侵犯“民主”和“人權”，顛倒是非黑白。更嚴重的是他們極力煽動大批新疆少數(shù)民族和穆斯林出國朝覲，并對其進行“洗腦式”的滲透和反動宣傳，鼓吹民族分裂，致使一些少數(shù)民族人民滋生極端主義思想。近年來，中國內部的暴恐活動與境外相互干擾或支持的關聯(lián)性趨強，相似度很高，呈現(xiàn)以下特點。一是，規(guī)模和頻率不斷增加，包括參與恐怖活動的人數(shù)、造成人員的傷亡和財產損失等；作案方式多樣化，如采用自殺式爆炸、選擇自駕而非乘坐公共交通工具等；活動范圍也有所擴大，從西北新疆向內陸中部、東南部等地蔓延，包括制造昆明(2014年3月1日)、北京(2013年10月28日)等地的恐怖事件。二是，出現(xiàn)短時間內對同一地點二次襲擊的現(xiàn)象，如2013年對色力布亞鎮(zhèn)發(fā)動了兩次襲擊(4月23日對鎮(zhèn)政府和11月16日對派出所的攻擊，兩地僅相距100米左右)，在國內尚屬首次。三是，受伊斯蘭極端主義影響增加，恐怖活動政治目的更加明確，如襲擊北京金水橋、色力布亞鎮(zhèn)和鄯善魯克沁鎮(zhèn)的鎮(zhèn)政府和派出所等政府機關以及當?shù)氐奶匮簿?、干警?/p>

再看韓國基督教對中國的滲透。韓國是僅次于美國的第二大基督教傳教國，自稱為“第二個以色列”。近年來一些韓國基督教團體加大利用宗教對我國進行滲透的力度，利用教會和企業(yè)進行產業(yè)布道和福利布道，并在中國從事非法傳教活動，發(fā)展信徒、培植代理人，企圖以控制信眾達到思想滲透的目的；推行所謂“福音西進計劃”，有人提出先把中國的220萬朝鮮族同胞“福音化”，再向中國西部地區(qū)和邊疆少數(shù)民族地區(qū)傳教，由大城市向農村延伸，由朝鮮族向漢族發(fā)展，把其他中國人“福音化”，試圖達到“中國龍被基督羊馴服”的目的。其中有的教會還以物質資助、友情感化等方式協(xié)助非法越境到中國的朝鮮“脫北者”偷渡到韓國、日本、美國等，以此發(fā)展教徒。近年來，韓國對中國宗教滲透出現(xiàn)一些新的特點：滲透渠道更加多樣，滲透范圍不斷擴大，滲透形式愈加隱蔽，滲透手段日益現(xiàn)代化，且有從東北、朝鮮民族聚居區(qū)和散居區(qū)、跨界民族地區(qū)向內地、西南地區(qū)輻射的趨勢。具體表現(xiàn)為：隱蔽性加強，或以人權保護為由從外部施壓，或利用經濟、文化交流、學術研究等手段，擴大其“文化布道”，散布“民族意識”；廣泛性加強，使用高科技、現(xiàn)代化信息手段進行“空中傳布”；加快本土化，一則神職人員本土化，二則教堂建設方面的本土化，三則基督教的教義實用化和日?；?，不斷降低入教門檻、簡化入教儀式；滲透對象年輕化，并加大對大學生等知識分子的滲透。隨著我國基督徒數(shù)量的增多，各種私設的地下教會也在不斷增多，出現(xiàn)了大量非法傳教活動，這類現(xiàn)象在基層地區(qū)和偏遠山區(qū)尤為突出。

第二，民族問題被外部勢力利用，成為牽制或干預別國的棋子和跳板。這種民族問題的影響可稱為“跳板型”，即指一國欲干預別國事務時，出于國際考量等無法直接插手干預，從而選取一個“第三方”作為“跳板”，通過靈活利用第三國的方式介入目標國的民族事務甚至蓄意制造民族事端，間接地達到干預相關國家的目的。

美國、印度利用尼泊爾推動西藏問題國際化是我周邊民族問題“跳板型”影響的典型代表。近年來，美國一方面加大對尼泊爾的拉攏，通過各種方式在尼泊爾政界培養(yǎng)親美勢力，企圖通過“西藏自由”運動在尼泊爾領土上煽動反華活動，一心想將尼泊爾變成“藏獨”等反華勢力的大本營。美國將尼泊爾選為其總數(shù)額達35億美元的“培育未來”計劃的20個重點國家之一，每年向尼提供7500萬美元的援助，誘使其放松對其境內“藏獨”勢力的管控；對尼政府施壓，為“藏獨”分子從尼過境創(chuàng)造便利。目前，在尼境內有2000多家具有美國或西方背景的非政府組織，推動尼泊爾本地的非政府組織直接進行反華活動，并支持“藏獨”勢力的民族分裂活動。據統(tǒng)計，加德滿都至少有七八十座藏傳佛教寺廟，基本上都由美國等西方國家的非政府組織或個人捐款支持，影響控制著大量藏胞。另一方面，美國還加緊在尼泊爾推進“民主化”，不斷加大對尼政治、經濟、文化、社會等各方面的影響和滲透，以離間中尼之間存在的共識。美國在尼泊爾擁有美國俱樂部、美國圖書館、美國國際發(fā)展協(xié)會等幾十家官方和非官方的機構及大量企業(yè)等，通過招募當?shù)孛癖姟⒙媚岬牟孛竦确绞絺鞑ノ鞣矫裰骱退^的普世價值。美聯(lián)社、路透社、BBC等主流西方媒體早已與尼泊爾主流媒體建立起免費供稿的“援助關系”，美國還通過注資、收購、投放廣告等方式實際上控制了尼泊爾一些主流媒體和新聞機構，使其成為西方國家的發(fā)聲器，嚴重影響了尼泊爾的對華輿論環(huán)境。但是尼泊爾政府基本上從未縱容或支持在其領土上的“藏獨”活動，不希望自身成為西方勢力反華活動的犧牲品。

印度也將尼泊爾視為其勢力范圍和抗衡中國的戰(zhàn)略防線，千方百計對尼予以拉攏。而尼泊爾不同民族的心理以及社會習俗各異，對待印度以及中國的態(tài)度各不相同。其中與印度有關的高級種姓(Bahun與Chhetri)掌握國家重要職位，占全國人口的32%，信仰印度教的特萊族占全國人口的13%，他們與印度原本一家，所以對印度充滿感情；原住民占37%，他們是蒙古人種，從情感上更親近中國，并且在語言文字、文化習俗、外貌特征、飲食習慣等方面與中國較為相似。賤民(Dalits)占13%，穆斯林占5%，他們在中印關系上較為中立。因此印度利用尼泊爾民族心理差異一方面通過在尼泊爾辦學校、修醫(yī)院、建寺廟等方式向尼滲透；另一方面，每年向尼提供超過3億美元的援助，控制了尼泊爾外貿通道和石油等戰(zhàn)略物資的供應，掌控了尼泊爾的經濟命脈。因此，在很多尼泊爾官員和民眾看來，尼泊爾不是一個完全主權獨立的國家，而是被印度監(jiān)管的“準獨立”國家。

一些域外大國也將中亞視為干預中國事務的“跳板”。中亞五國獨立后，美、歐、俄、土耳其、伊朗等世界大國和地區(qū)強國都大力調整其對中亞的政策，爭相向中亞地區(qū)滲透。而中亞地區(qū)復雜的民族問題則為各國對該地區(qū)的滲透提供了借口和契機，進而將中亞作為“跳板”對中國民族宗教事務進行干預。美國約翰·霍普金斯大學中亞與高加索研究所所長弗雷德里克·斯塔爾(Frederick Starr)在2005年提出涵蓋中亞五國、阿富汗、伊朗北部和巴基斯坦北部在內的“大中亞”概念，成為美國擴大對中亞影響力的地緣戰(zhàn)略框架，而斯塔爾本人也是旨在對中國進行領土分裂的“新疆工程”的主要推手。美國等西方勢力一面向中亞國家提供大量無償?shù)慕洕图夹g援助，一面推行西方的“人權”和“民主”標準。它們把新疆少數(shù)民族對跨界民族的文化認同以及與中亞國家民眾的共同宗教信仰作為削弱新疆少數(shù)民族群眾“國家認同”“中華文化認同”的政治資源。美國作為中亞“顏色革命”的幕后推手，主要是通過非政府組織在其中扮演重要角色，即利用非政府組織開展活動、幫助當?shù)亟⒏鞣N各樣的非政府組織，并利用留學、培訓、訪問交流、學術研究等方式，向中國群眾灌輸西方價值觀和理念，在中國開展宗教滲透破壞活動。土耳其利用其與中亞有共同的歷史淵源、相似的語言、文化傳統(tǒng)和宗教信仰，不斷在中亞地區(qū)宣傳“雙泛”思想，還企圖把中亞作為分裂中國的前沿陣地；“東突”勢力也把土耳其當成一個“庇護所”，伊斯坦布爾還設有“東突教育與互助協(xié)會”的總部，負責發(fā)展“東伊運”組織正式成員，等等。

第三，民族問題溢出，殃及他國。這可稱“溢出型”，即一國的民族問題對關連國造成經濟、社會等方面的損失，致使他國無辜受牽連或遭受禍端。

如緬北民族沖突，給中國帶來了諸多傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)的安全問題，其中的非傳統(tǒng)安全問題尤為嚴峻。一是，緬甸境內的戰(zhàn)火極易波及中國，僅2015年2～3月的果敢沖突中就有4次炮彈落入中國境內，給邊境地區(qū)人民的生命和財產安全造成威脅。二是，戰(zhàn)火使得中緬邊境貿易愈加脆弱，滇緬邊境一度紅火的口岸貿易因緬北武裝沖突而幾乎沉寂，不僅影響中國邊境經濟發(fā)展，還對孟中印緬經濟走廊建設和中緬合作形成阻力。如2016年11月爆發(fā)沖突的地段是中緬合作項目的密集地區(qū)，其中木姐—臘戍公路是中緬貨物貿易和陸上人員往來的“生命線”，中緬油氣管道和擬議中的昆明—皎漂鐵路都途經沖突地區(qū)，這使得中緬合作可能陷入停滯。另一方面，中方在緬項目運行面臨極大安全風險，許多投資項目被迫叫停，嚴重影響對緬投資，給中資企業(yè)造成巨大損失。如中國在緬甸投資的密松水電站項目停工后至今仍然沒有重啟。三是，每次戰(zhàn)事都有數(shù)萬名緬甸邊民涌入中國避難，且有一部分長期滯留中國境內，成為當?shù)厣鐣木薮筘摀筒环€(wěn)定因素。而邊民中沒有收入來源的群體、走私分子、販毒人員等，也給西南地區(qū)社會治安帶來新的挑戰(zhàn)。如果處理不當，社會治安問題還可能演變?yōu)閲议g的政治問題。四是，導致人口販賣、艾滋病擴散、毒品蔓延、跨境賭博等非傳統(tǒng)安全問題。目前中國市場上大部分鴉片、海洛因都來自緬北地區(qū)；為了準備與政府軍交戰(zhàn)，地方勢力會更加倚重毒品以擴充軍備。*蘇曉暉：“緬甸‘民地武’問題對中緬關系的影響”，《當代世界》，2013年第1期，第50頁。同時，緬北地區(qū)槍支彈藥管理混亂，許多槍彈流失民間，對中國邊境地區(qū)構成不小的安全隱患。

跨界民族問題還可引發(fā)“三非”等問題，即非法跨國婚姻、非法務工、非法入境等問題。自從19世紀80年代以來，中國西南邊境地區(qū)就開始出現(xiàn)跨國婚姻的熱潮，緬甸、越南的婦女嫁入中國邊境地區(qū)。然而，這些跨國婚姻有很多不符合中國法律而成為非法婚姻。自2010年以來，這種跨國婚姻的數(shù)量正以每年10%左右的速度增長。另外，越南、老撾、緬甸境內勞動力比中國勞動力市場價格更為便宜，中國一些用人單位受經濟利益的驅使而非法雇用這些外籍廉價勞動力，為越南、老撾、緬甸人員非法越境甚至進入中國內地進行非法務工提供了條件。例如，隨著云南經濟的發(fā)展，云南跨界民族地區(qū)出現(xiàn)了一些行業(yè)勞動力不足的現(xiàn)象，于是這些地區(qū)對于外籍勞工的就業(yè)有了適當?shù)姆艑?，外籍邊民只需繳納數(shù)十元就可以辦理德宏州居住證(三個月居住資格)，到期可以續(xù)辦，使得中國與中南半島諸國跨界民族地區(qū)的非法務工問題不斷凸顯。

第四，移民問題引發(fā)對別國的排斥，影響國家間關系。某個族群人口的大規(guī)模遷移會直接導致遷入地各族群人口比例的改變，增加對遷入地資源的壓力，導致族群間在資源分配方面的惡性競爭，這種競爭又與族群間的文化沖突結合在一起。*馬戎：《民族社會學導論》，北京大學出版社，2005年，第129頁。這類影響可被概括為“移民型”，即由于一國原住民族和外來移民民族之間存在各方面固有的差異而無法相融，通過社會普通民眾間的互相排斥，間接導致民族關系及相關國家之間關系緊張。排斥性是“移民型”影響的主要特征。

在東南亞地區(qū)，很多人對華人持有“素質低、貪婪、不文明”“喜歡拿錢賄賂官員”“是唯利是圖的生意人”等偏見。同時，華人在當?shù)亟洕媳豢浯蟮摹皬妱荨?，不僅無助于華人自身政治、文化地位的提高，反而成為其深受打擊、遭受排斥的重要原因。*陳衍德、彭慧：“當代東南亞民族關系模式探析”，《廈門大學學報》(哲學社會科學版)，2010年第4期，第78頁。再加上一些突發(fā)事件發(fā)生時別有用心政客的挑動，以及新聞媒體熱炒，極易煽動起當?shù)孛癖姷臉O端民族主義情緒。2010年馬尼拉發(fā)生退休警察劫持香港游客事件后，一些菲律賓警察和學生甚至趕到事發(fā)地拍照留念，充分體現(xiàn)了部分菲律賓人對華人的漠視甚至仇恨心態(tài)。2011年緬甸密松水電站項目被叫停，2014年曼德勒數(shù)家中國金礦遭遇打砸搶事件，以及2014年東南亞以青年人為主的大規(guī)?！胺慈A”游行浪潮等都是這種排華情緒的集中體現(xiàn)。在越南，中國的投資越來越大，雖有助于越南的經濟發(fā)展，但很多人由此產生“酸葡萄”心理，認為是華人的存在加大了當?shù)孛癖姷氖杖氩罹?，當?shù)孛癖娚踔翆⒅畾w咎于中國企業(yè)“只顧賺錢、不解決就業(yè)”。隨著越來越多的中國人因經商或外派工作等方式移民或常駐越南，新移民在越南定居和工作被越南人視為剝奪了當?shù)厝说木蜆I(yè)機會，一些越南民眾則借排華之機宣泄心中的怒火和對華人華僑的不滿。近年來由于南海爭端引發(fā)的東南亞民族主義情緒對東南亞排華反華也起了重要的助推作用。

第五，外部民族在邊境的侵擾。這類威脅可稱為“侵擾型”，即鄰國非法越境者破壞邊境治安，或擾亂社會秩序?！扒謹_型”影響特征主要有兩點。一是，局部性。侵擾行為一般發(fā)生在某一邊境地區(qū)，其危害的擴散性或蔓延性較小。鄰國的非法越境者往往采取“打一槍、放一炮”的方式，在違法犯罪之后，一般不會繼續(xù)滯留而是逃竄回國。二是，反復性?！扒謹_型”雖不具“滲入型”“跳板型”的破壞力度，但卻像“皮膚病”一樣十分頑固。在中朝邊界地區(qū)，朝鮮軍人、饑民等頻繁越境侵擾，導致盜竊、搶劫等犯罪行為時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)十幾起惡性越境殺人案件。這種非法越境也帶來了偷渡、毒品走私、販賣人口等治安問題。目前，東北地區(qū)已成為朝鮮毒品流入日、韓、俄的主要中轉站，延邊成為毒品進入中國的主要渠道之一。

另一類型的侵擾事件則由朝鮮“脫北者”引起。據統(tǒng)計，我國境內有超過10萬的“脫北者”，他們通過“沖擊”外國駐華外交使領館或其他國際機構，制造外交事件，同時利用國際媒體進行輿論造勢，并最終在一些國際非政府組織的“幫助”下獲得進入韓國和日本等第三國的機會。中國境內已發(fā)生數(shù)十起朝鮮“脫北者”沖闖德國、美國、韓國、日本、加拿大等國駐華使領館或在使館前進行示威活動，以及沖闖日、韓、美、加拿大等國在北京、天津、上海、大連、青島、煙臺等地開設的國際學校的事件。這些沖闖外國駐華機構事件嚴重影響外國駐華機構的正常運作，歐盟和美國還將其作為人權問題中的典型案例向朝鮮和中國施壓。朝鮮“脫北者”對中國的侵擾，不僅惡化中韓、中美等雙邊關系，也直接對中國的國際形象產生極其負面的影響。隨著中國政府對“脫北者”管制和遣返力度的加強，有的原本藏匿在邊境的“脫北者”甚至逃往中國內地，散布于其他省份，使得處理“脫北者”問題更為棘手。

三、 應對周邊國家民族問題的幾點思考

圍繞落實總體國家安全觀的重大使命，以及“一帶一路”、擴大沿邊開放等重大倡議和戰(zhàn)略部署，中國必須充分發(fā)揮“邊”的優(yōu)勢，做足“邊”的文章，積極應對周邊國家民族問題對中國的可能影響。

第一，要主動加強區(qū)域安全合作。要繼續(xù)推進在軍隊、執(zhí)法、監(jiān)管等各個領域的專業(yè)合作和各個層次的對口合作，深化有關合作渠道和機制，包括情報、邊防、司法、禁毒、網絡安全等，強化信息聯(lián)動，定期開展邊境防控協(xié)作交流，實現(xiàn)快速預警反應，合力打擊各類違法犯罪行為。

在打擊“三股勢力”方面，上海合作組織發(fā)揮了重要作用，簽署了一些打擊“三股勢力”的安全合作文件，建立了成員國執(zhí)法安全部門部長級會晤機制、總檢察長會議機制、國防部長和軍隊總參謀部代表定期會晤機制，以及重大突發(fā)事件的應急機制等多邊合作機制。在上海合作組織的框架下，中國與中亞各國雙邊和多邊的安全合作有效展開，包括反恐機構的設立、反恐演習和經驗交流、警務人員的培訓、情報交流、實施聯(lián)合打擊行動并遣返犯罪人員等，方方面面合作已取得了一定的成效。這些合作不但有助于維護地區(qū)安全，同時也為下一步合作奠定了堅實基礎。然而，一方面隨著近年來反恐形勢出現(xiàn)的新變化，尤其是網絡恐怖主義和“恐毒結合”的蔓延，暴露出上合組織目前應對能力不足的弱點，在其框架下的安全合作也需要與時俱進。要深化和擴大安全合作的內涵和外延，特別是強化對互聯(lián)網的管控能力和對情報信息的處理能力。另一方面，雖然合力打擊“三股勢力”是上合組織成員國的共識，但在具體協(xié)作上仍有需要破解的難題。對此，需要各成員國發(fā)揮各自優(yōu)勢，積極協(xié)調相互之間的行動，并加強同上合組織觀察員國和對話伙伴國相關執(zhí)法部門的合作，在更大范圍內、更有效率地應對新威脅和新挑戰(zhàn)。此外，中國致力于建立中國-東盟執(zhí)法安全合作部長級對話機制、籌建瀾滄江-湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心，積極支持亞洲相互協(xié)作與信任措施會議加強能力和機制建設，主動參與東盟主導的多邊安全對話合作機制，推動中國-東盟、中日韓、東亞峰會各領域合作等，并在各個地區(qū)機制下提出一系列非傳統(tǒng)安全領域合作倡議，有力推動了相關領域交流與合作，為亞太地區(qū)乃至世界提供更多公共安全產品。*中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的亞太安全合作政策》白皮書，2017年1月11日。

第二，爭取“跳板型”國家，對敵對勢力形成“反制”。在人文交流方面，中國要充分發(fā)揮外宣、民間交往、非政府組織、華人華僑等的力量，與周邊國家的民族地區(qū)形成常態(tài)化的人文交流機制。從2009年起，西藏外宣辦與尼泊爾主流媒體建立長期合作關系，在尼泊爾《加德滿都郵報》《人民周報》等媒體刊發(fā)西藏專版和專題文章；在尼泊爾國家電視臺播出《西藏故事》系列外宣紀錄片；在尼泊爾喜馬拉雅電視臺推出“今日中國西藏”系列外宣專題欄目，客觀介紹西藏經濟、社會、宗教、文化等情況，受到尼泊爾社會各界的廣泛關注，有效輻射影響了印度等南亞國家和地區(qū)。此外，中國還在加德滿都開辦“中國西藏書店”，并積極開展中國圖書在尼泊爾發(fā)行銷售贈閱工作；《北京周報》《橋時代》《中國新聞周刊》南亞版、以及介紹西藏歷史文化和自然風光類的圖書在尼泊爾廣受歡迎。中國西藏書店在深化人文交流、拓寬傳播渠道、展示西藏和中國形象方面發(fā)揮了重要作用，已成為中國開展周邊外宣工作的重要陣地。與此同時，以團結爭取尼上層人物、當?shù)赜讶A社團和愛國藏胞為重點，中國文化部、新聞出版廣電總局、西藏地方機構等與尼泊爾廣泛開展聯(lián)誼活動、學術交流、研討座談、文藝演出，舉辦“中國文化周”“中國文化節(jié)”等人文交流活動，已成為文化交流品牌；西藏還每年邀請尼泊爾政要、學者、社會知名人士、媒體記者等赴藏參觀訪問，同時組織中國政府官員、宗教界人士、專家學者等赴尼交流，有效加強了雙方的良好人脈關系。然而，中國目前還缺乏針對周邊國家民族問題的總體戰(zhàn)略謀劃和布局；民族事務的智庫建設相對滯后，議程設置能力不足，缺乏主動性和針對性的研究；人文交流的形式和渠道還不夠豐富，覆蓋面和影響力還有待提高。

在經濟援助方面，目前中國雖在中亞、東南亞等“一帶一路”沿線國家和地區(qū)進行了投資，但主要集中在投資大、建設周期長的大型項目，針對性不強；在周邊國家關鍵民族聚集的地區(qū)和基層地區(qū)，尤其是涉及民生的小項目(如醫(yī)院、學校、飲用水等公共設施)的援建則較為欠缺，而這些小項目恰恰可以增強當?shù)孛癖妼χ袊恼J同程度，鞏固當?shù)貙θA友好的民眾基礎，有利于促進當?shù)孛褡鍥_突地區(qū)的良性發(fā)展以及向正常形態(tài)的經濟社會轉型。

第三，要發(fā)揮建設性影響，“預防為主”，積極應對。中國雖要堅持不干涉內政這一對外基本政策，但要積極發(fā)揮大國作用。一方面，中國對國際事務要有更多參與治理的意識和途徑，勇于承擔更多國際責任，爭取更大國際話語權；另一方面，應在合理、合法的基礎上，通過對方可以接受的方式，采取“前期介入”的預防政策，防止因措手不及使中國國家利益受損。

中國作為周邊國家民族問題的利益悠關方，對這些問題采取積極勸和、促和政策，如為緬甸軍隊、政府和民地武的和談提供了場地和經濟上的支持。但由于恪守不干涉內政的原則，中方絕大多數(shù)時候只是呼吁沖突雙方加以克制并通過和談方式解決相互之間的矛盾，一般不直接參與雙方之間的和談，對雙方之間的分歧也不預設立場；即使在雙方和談難以進行下去時，中方也只進行調和，沒有強制手段。2016年11月爆發(fā)的緬北沖突，從中方協(xié)調的談判結果來看，效果有限。建設性介入需要創(chuàng)新方式，必須更加積極作為，否則勸和、促和就會成為一句空話。中國應該積極斡旋其中，充分利用中國在緬甸問題中獨特的優(yōu)勢和條件，強化與緬甸多層面的交流與溝通，在加強與緬甸政府合作的同時，與緬甸各民族地方武裝進行交流和溝通，與緬甸各黨派進行合作和協(xié)商，力促各方達成?；饏f(xié)議，推進實質性的民族和解。對于緬甸難民，過去中國在對其提供人道主義援助的同時，還處于由于顧慮到政治性問題而有所遲疑猶豫的兩難境地。目前，緬甸民族問題已然“國際化”，美、日等國家爭相介入，在這種形勢下，中國在謹慎應對的基礎上，應加大對緬甸難民的人道主義援助，發(fā)揮更加重要的建設性作用。

第四，推進邊境建設管理，進一步健全安邊穩(wěn)邊政策。中國邊境地形復雜，自然形成的便道、通道多，大多沒有天然屏障或地理界限阻隔，且人防、技防、物防等基礎設施建設滯后，給邊境建設管理帶來了極大的難度和壓力。如廣西邊境線上物理隔離設施覆蓋率僅占邊境線的1%，視頻監(jiān)控設施覆蓋率也僅占當前邊境通道、便道總數(shù)的16%，37條通道中僅有14條設有邊防檢查機構，許多路段處于失管狀態(tài)；加之邊境檢查機構缺乏編制、人員短缺，成為走私、犯罪、潛逃的主要通道。中朝邊境總長1334公里，其中陸界45公里，水界1289公里，僅有4個邊防團和1個巡邏艇大隊，總兵力只有3000人左右，邊境管控力度遠遠不夠。因此需加強邊境管控物理隔離阻攔設施建設，進一步延伸電子監(jiān)控指揮系統(tǒng)，切實提高管邊控邊和物防技防的覆蓋面；同時利用大數(shù)據等技術進行動態(tài)化、全方位管理，打造社會治安防控體系升級版和基層管理綜合服務長效工作機制。

目前，在中朝邊界，中方邊境線的圍墻一直在升級，增加了崗哨和監(jiān)控器，還安裝了長達幾百公里的鐵絲電網，在鐵絲網后邊還建設5米高的河壩，一定程度上減少了非法越境者的侵擾。然而，監(jiān)控設備只能做到每個監(jiān)控點相距不到1公里，要盯住個別的非法越境者相當困難，因為500米距離就要用放大倍率來觀察，而放大倍率又會導致視野縮小。鐵絲網則投資巨大，僅在陸路、以及江面較窄或城市附近布設；加上洪水等自然因素和人為破壞，就像美國和墨西哥之間的圍欄、摩納哥和西班牙之間的鐵絲網阻擋不住偷渡者一樣，中朝邊境的圍欄也很難真正攔阻朝鮮非法越境者。另外，鐵絲網也給東北邊民帶來了極大不便，因為這道鐵絲網并不是真正的邊界線，而是一道沿邊界后退幾十米、位置在國內的“邊界伴隨線”；同時阻礙了兩國小規(guī)模的邊境貿易，影響了中朝邊境的正常民間交往。對此，需要完善邊境軍警民聯(lián)防機制，發(fā)展和壯大治安信息員、法制宣傳員、邊境便道護路員等基層隊伍，形成以邊境管控領導機構為龍頭、以邊境部隊為主力軍、以群防群治力量為基礎的多層次全方位邊境管控新格局，真正切斷非法越境者的進出潛逃通道?！?/p>

(責任編輯：吳興佐)

* 本文為2015年馬克思主義理論研究和建設工程《民族問題若干重大基礎理論研究》子課題“周邊國家的民族情勢與我國的民族關系和國家統(tǒng)一”的階段性成果。