論環(huán)境公益訴訟制度的立法順序

文/王曦

論環(huán)境公益訴訟制度的立法順序

文/王曦

到目前為止，我國環(huán)境公益訴訟制度立法的狀況是：環(huán)境民事公益訴訟制度在法律上得到確立；環(huán)境行政公益訴訟制度尚未確立，僅處在全國人大常委會(huì)對最高人民檢察院的有限授權(quán)試驗(yàn)階段。而這項(xiàng)經(jīng)授權(quán)的試驗(yàn)不包括關(guān)于污染問題的環(huán)境行政公益訴訟制度。這種立法現(xiàn)狀表明，在建立環(huán)境民事公益訴訟制度和建立環(huán)境行政公益訴訟制度之間，立法者優(yōu)先選取前者。從建立環(huán)境公益訴訟制度的最終目的看，這種順序是否恰當(dāng)？它是否符合環(huán)境公益訴訟制度立法的最終目的和內(nèi)在邏輯呢？本文對這些問題作一探討。

環(huán)境公益訴訟制度立法的最終目的

環(huán)境公益訴訟制度立法的目的是通過確立環(huán)境公益訴訟的合法性來維護(hù)國家和社會(huì)的環(huán)境公益。對環(huán)境公益訴訟制度立法的評估，不論是對環(huán)境民事公益訴訟制度立法，還是對環(huán)境行政公益訴訟制度立法，都要對照是否符合維護(hù)國家和社會(huì)環(huán)境公益這個(gè)目的來加以評估。

環(huán)境公益訴訟制度的分類和功能

一般認(rèn)為，公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大類。從主體看，侵犯國家和社會(huì)環(huán)境公益的主體主要有兩類。一類是民事主體或私方主體，其中主要是企業(yè)，包括個(gè)體工商經(jīng)營者。這一類主體對國家和社會(huì)的環(huán)境公益的侵犯主要由其引起環(huán)境污染或生態(tài)破壞的生產(chǎn)或經(jīng)營活動(dòng)構(gòu)成。另一類是地方政府。它們對國家和社會(huì)環(huán)境公益的侵犯主要由其不當(dāng)行政引起，包括“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會(huì)公共利益受到侵害”等情形。環(huán)境行政公益訴訟是克服和糾正這類主體侵犯國家和社會(huì)環(huán)境公益行為的適當(dāng)手段。

盡管都服務(wù)于維護(hù)國家和社會(huì)環(huán)境公益的最終目的，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的功能是不一樣的。前者的功能是通過糾正民事主體的違法環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為來達(dá)到這個(gè)最終目的，而后者的功能是通過糾正行政機(jī)關(guān)或政府的引起環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的不當(dāng)行政來達(dá)到這個(gè)最終目的。由這種功能區(qū)別所決定，環(huán)境民事公益訴訟制度和環(huán)境行政公益訴訟制度在立法中應(yīng)當(dāng)有先后之分。這就是本文論述的環(huán)境公益訴訟制度立法順序問題。

環(huán)境公益訴訟制度立法的邏輯順序

不論是從憲法和法律、政治、審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的不同職責(zé)及其特點(diǎn)，還是從我國政府的特殊性看，環(huán)境公益訴訟的立法都應(yīng)當(dāng)以環(huán)境行政公益訴訟制度優(yōu)先，而不是以環(huán)境民事公益訴訟制度優(yōu)先。

從憲法和法律看，環(huán)境行政公益訴訟制度的立法應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。維護(hù)國家和社會(huì)的環(huán)境公益是政府的基本職責(zé)。政府是維護(hù)國家和社會(huì)環(huán)境公益的第一責(zé)任主體。這一點(diǎn)在我國憲法和法律上規(guī)定得很清楚。我國憲法第二十六條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。這里所稱“國家”的代表者是國務(wù)院和地方各級人民政府。《環(huán)保法》第六條第二款進(jìn)一步明確規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。為了確保各級政府切實(shí)履行其環(huán)境保護(hù)職能，《環(huán)保法》第二十六條對縣級以上地方人民政府規(guī)定了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度；第六十七、六十八條對政府的直接主管人員和其他責(zé)任人員規(guī)定了違規(guī)違紀(jì)所致行政處分。政府既然得到這種特殊的、唯一的授權(quán)，當(dāng)然最應(yīng)該接受人民的監(jiān)督，而環(huán)境行政公益訴訟制度就是保障這種人民監(jiān)督的最后一道屏障。

從政治上看，環(huán)境行政公益訴訟制度的立法也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)典型的需要政府代表人民實(shí)行管理的公共事務(wù)。人民通過繳納稅款，換取政府的環(huán)保公共服務(wù)和環(huán)保公共產(chǎn)品，從而避免由于私人無力承擔(dān)而造成國家和社會(huì)的環(huán)境公益無人管的混亂局面。政府得到人民的環(huán)境管理授權(quán)，而環(huán)境行政公益訴訟制度是對人民監(jiān)督政府正確行使這項(xiàng)授權(quán)的最為有力的、也是最后的保障。

從行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的不同職責(zé)及其特點(diǎn)看，環(huán)境行政公益訴訟制度的立法也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。政府環(huán)保職責(zé)的核心部分是環(huán)境管制職責(zé)。環(huán)境管制具有私人管理所不具備的規(guī)模效應(yīng)。政府這只“有形的手”，是包括污染和生態(tài)破壞在內(nèi)的“市場失靈”現(xiàn)象的克星。它在發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系問題上運(yùn)用得當(dāng)，則社會(huì)將沿著可持續(xù)發(fā)展的方向前行；如若不然，則社會(huì)將陷入資源、環(huán)境、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的困境。審判機(jī)關(guān)的基本職責(zé)是“審判”刑事、民事和行政案件。一般來說，審判的特點(diǎn)，一是居中性；二是被動(dòng)性，即所謂“不告不理”；三是個(gè)案性；四是事后性。這些特點(diǎn)決定了審判機(jī)關(guān)不可能也不應(yīng)當(dāng)成為國家和社會(huì)環(huán)境公益的首要保護(hù)者和管理者。這些特點(diǎn)與行政行為形成巨大的反差。行政行為不是居中的，而是政府部門對管理相對人做出的單向的行為。行政行為不是被動(dòng)的，而是主動(dòng)的，它的發(fā)生在很多情況下不以“提告”或“起訴”為前提。行政行為的效力在很多情況下不是個(gè)案的，而是類型化的即基于作為類型的被管理行為的。在很多情況下，行政行為不是事后性的而是預(yù)防性的，規(guī)劃類的行政行為尤為如此。行政行為的這些特點(diǎn)決定了只有行政機(jī)關(guān)才能成為國家和社會(huì)環(huán)境公益的首要保護(hù)者和管理者。相應(yīng)地，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)首先建立環(huán)境行政公益訴訟制度，以其規(guī)范和約束行政機(jī)關(guān)有關(guān)環(huán)境的行政行為。

立法以環(huán)境行政公益訴訟制度優(yōu)先，在我國還有特殊的理由。由于歷史和傳統(tǒng)的原因，我國政府擁有巨大的資源和超常的組織和動(dòng)員能力。政府這只“有形的手”十分強(qiáng)大。但這只“有形的手”就像一把雙刃劍，如果運(yùn)用不當(dāng)，會(huì)帶來很大的副作用。粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式帶來了嚴(yán)重的環(huán)境和生態(tài)后果。在不少地方，地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃決策失誤，引起嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，嚴(yán)重傷害人民群眾的切身利益。這些地方的政府也淪為環(huán)境問題的制造者。因此，對于政府這只強(qiáng)大的“有形的手”，格外需要用法律來規(guī)范和約束。這種規(guī)范和約束的最后一道屏障就是環(huán)境行政公益訴訟制度。

然而，國家立法機(jī)關(guān)在2014年的《環(huán)保法》修訂工作中，對環(huán)境公益訴訟制度的分類和功能，沒有給予應(yīng)有的注意，導(dǎo)致出現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟制度立法在先、環(huán)境行政公益訴訟制度立法在后的環(huán)境公益訴訟制度立法順序顛倒。據(jù)筆者考察，從《環(huán)保法》的修訂工作于2011年被納入第11屆全國人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃，到2014年第12屆全國人大常委會(huì)通過新的《環(huán)保法》，立法者都忽略了環(huán)境公益訴訟的分類和功能問題。

環(huán)境公益訴訟制度立法順序顛倒的后果

環(huán)境行政公益訴訟制度和環(huán)境民事公益訴訟制度具有不同的功能。這種功能的不同決定了立法應(yīng)當(dāng)以環(huán)境行政公益訴訟制度為優(yōu)先。如果不是這樣的話，立法順序的顛倒會(huì)引起環(huán)保事業(yè)中各相關(guān)主體的角色發(fā)生混亂并引起以下兩個(gè)不良后果。

（一）審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職責(zé)錯(cuò)位

審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各有不同的職責(zé)。人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)，其基本職責(zé)是審判刑事案件、民事案件和審理行政案件。行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是依法行政。行政的目的是保護(hù)公共利益或提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。在環(huán)境保護(hù)事業(yè)的各類主體中，行政機(jī)關(guān)是唯一的法定的環(huán)境管理者。管理企業(yè)等主體，防止其引起污染和生態(tài)破壞是地方政府及其環(huán)保職能部門的職責(zé)所在。

從已經(jīng)發(fā)生的大量案件來看，環(huán)境民事公益訴訟實(shí)際上成了環(huán)保團(tuán)體借助審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)來矯正企業(yè)或其他主體損害環(huán)境公益的行為的一種手段。這些案件呈現(xiàn)出一種荒謬的情況，即在案件所涉事實(shí)中，其基本職責(zé)是維護(hù)國家和社會(huì)環(huán)境公益的地方政府或地方政府環(huán)保職能部門如環(huán)保部門、國土資源部門、林業(yè)部門等基本上被“晾”在一邊，成了旁觀者或至多對作為原告的環(huán)保團(tuán)體提供專業(yè)協(xié)助的協(xié)助者。那些本應(yīng)由地方政府及其環(huán)保職能部門負(fù)責(zé)的環(huán)境公益事務(wù)沒有由它們來管，卻實(shí)際上由環(huán)保團(tuán)體通過提起環(huán)境民事公益訴訟借助地方法院來管。在這些案件中，司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系發(fā)生了扭曲。法院在環(huán)保團(tuán)體提起的環(huán)境民事公益訴訟的推動(dòng)下，不適當(dāng)?shù)亟槿肓吮緫?yīng)由行政機(jī)關(guān)優(yōu)先管轄的環(huán)境公益事務(wù)。環(huán)境公益訴訟制度立法順序的顛倒為審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的職能錯(cuò)位提供了條件。

作者比較詳細(xì)地考察了近年發(fā)生的、廣為報(bào)導(dǎo)的16個(gè)環(huán)境民事公益訴訟案件，其中涉及由作為原告的環(huán)保團(tuán)體通過法院實(shí)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)的行政職責(zé)有礦業(yè)環(huán)保監(jiān)管、林地植被保護(hù)與恢復(fù)監(jiān)管、大氣污染防治監(jiān)管、水污染防治監(jiān)管、危險(xiǎn)化學(xué)品污染防治監(jiān)管、固體和危險(xiǎn)廢物處置監(jiān)管、土地利用管理、珍貴瀕危野生植物保護(hù)監(jiān)管等。其中大部分案件涉及大氣污染、水污染和固體、危險(xiǎn)廢物污染的監(jiān)管職責(zé)。值得注意的是，這些職責(zé)所涉領(lǐng)域正是大量存在不當(dāng)行政、需要由環(huán)境行政公益訴訟制度立法來加以規(guī)范和保障的領(lǐng)域。

（二）環(huán)保團(tuán)體職能扭曲

大量的環(huán)境民事公益訴訟案件還證明，環(huán)境行政公益訴訟制度與環(huán)境民事公益訴訟制度立法順序的顛倒促成了環(huán)保團(tuán)體的職能扭曲。在環(huán)保事業(yè)中，環(huán)保團(tuán)體是一個(gè)重要的監(jiān)督者。它監(jiān)督的對象有兩個(gè)。一是政府，尤其是地方政府；二是企業(yè)。

至少由于五個(gè)原因，政府尤其是地方政府應(yīng)當(dāng)成為環(huán)保團(tuán)體的優(yōu)先監(jiān)督對象。第一，政府是法定的國家和社會(huì)環(huán)境公益的管理者，承擔(dān)著法定的保護(hù)環(huán)境公益的義務(wù)并被法律賦予保護(hù)環(huán)境公益的權(quán)威。法律規(guī)定地方人民政府對地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。第二，政府尤其是地方政府可能并常常出現(xiàn)由于決策失誤或不當(dāng)行政而成為環(huán)境問題制造者。第三，政府擁有解決環(huán)境公益問題所需的專業(yè)知識、資源和能力。第四，政府的保護(hù)和管理具有全面性、統(tǒng)一性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。第五，監(jiān)督政府的成本比監(jiān)督企業(yè)的成本低。

因此在保護(hù)國家和社會(huì)環(huán)境公益的問題上，環(huán)保團(tuán)體的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)首先針對地方政府；應(yīng)當(dāng)通過監(jiān)督和敦促地方政府及其環(huán)保職能部門積極履行環(huán)保職責(zé)來推動(dòng)企業(yè)遵守環(huán)境法。在環(huán)境行政公益訴訟制度闕如的情況下，環(huán)保團(tuán)體不能通過行政訴訟來監(jiān)督和糾正政府在環(huán)保履職中的不當(dāng)行政，只能借助環(huán)境民事公益訴訟將監(jiān)督的矛頭轉(zhuǎn)向企業(yè)等私方主體。環(huán)保團(tuán)體的監(jiān)督職能因而被立法順序的顛倒導(dǎo)引到了次要方向——企業(yè)。那個(gè)最應(yīng)當(dāng)接受環(huán)保團(tuán)體監(jiān)督的對象——法定的對地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的地方政府及其環(huán)保職能部門——反而“金蟬脫殼”，成為不對其環(huán)保履職中的不當(dāng)行政負(fù)責(zé)的“非利益關(guān)系方”?？梢姯h(huán)境公益訴訟制度的立法順序具有“指揮棒”的作用。如果環(huán)境民事公益訴訟制度立法在先，則環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟的對象是企業(yè)。反之，則其起訴的對象是地方政府及其環(huán)保職能機(jī)構(gòu)。環(huán)保團(tuán)體最為需要的，是能夠使其及時(shí)而有效地敦促政府全面履行環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的環(huán)境行政公益訴訟制度，而不是在違法的環(huán)境污染或生態(tài)破壞結(jié)果已成既定事實(shí)情況下才能對私方主體提起的環(huán)境民事公益訴訟制度。

結(jié)論和建議

大量案例表明，環(huán)境民事公益訴訟的所要解決的問題與地方人民政府的環(huán)境行政管理的問題為同一問題。對同一環(huán)境公益問題，應(yīng)當(dāng)由地方政府及其環(huán)保職能部門優(yōu)先管轄并解決，還是由環(huán)保團(tuán)體越過地方政府及其環(huán)保職能部門通過提起環(huán)境民事公益訴訟的方式來解決？如果回答是前者，即由地方政府及其環(huán)保職能部門優(yōu)先管轄并解決，那么目前環(huán)境民事公益訴訟制度立法在先的做法就值得商榷。

環(huán)境行政公益訴訟制度與環(huán)境民事公益訴訟制度的立法順序的顛倒通過環(huán)境民事公益訴訟的司法實(shí)踐引起審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職責(zé)錯(cuò)位和環(huán)保團(tuán)體職能扭曲兩大問題。這就出現(xiàn)了在納稅人供養(yǎng)和委托的地方政府怠于管理地方環(huán)境事務(wù)的時(shí)候，環(huán)保團(tuán)體和法院親自上陣，代行其環(huán)保職責(zé)的怪相。在這種怪相中，行政機(jī)關(guān)、環(huán)保團(tuán)體和法院的公信力都在下降而不是上升。這種錯(cuò)位和扭曲還導(dǎo)致包括司法資源和行政資源在內(nèi)的公共資源的巨大浪費(fèi)。有的環(huán)境民事公益訴訟案件歷經(jīng)兩審和再審，耗費(fèi)巨大的人力、財(cái)力，而它們所涉事務(wù)本來卻是地方政府或其環(huán)保職能機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)而且可以管好的。

正確的立法順序應(yīng)當(dāng)是先立環(huán)境行政公益訴訟制度，后立環(huán)境民事公益訴訟制度。當(dāng)環(huán)保團(tuán)體發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法現(xiàn)象時(shí)，它們應(yīng)當(dāng)首先敦請當(dāng)?shù)卣蚱洵h(huán)保職能部門履行環(huán)保監(jiān)管職責(zé)。如果當(dāng)?shù)卣蚱洵h(huán)保職能部門怠于履行該職責(zé)，環(huán)保團(tuán)體可以依據(jù)環(huán)境行政公益訴訟的法律規(guī)定，提起環(huán)境行政公益訴訟，通過司法權(quán)來糾正行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政。為了防止環(huán)境公益訴訟制度立法順序顛倒的不良后果進(jìn)一步發(fā)展，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)亡羊補(bǔ)牢，及時(shí)采取補(bǔ)救措施。為此，筆者建議盡快建立符合我國國情的環(huán)境行政公益訴訟制度，理順環(huán)境民事公益訴訟制度與環(huán)境行政公益訴訟制度的關(guān)系，將環(huán)保團(tuán)體高漲的環(huán)境公益訴訟熱情引導(dǎo)到環(huán)境行政公益訴訟上去。具體有以下二條建議：

（一）通過立法解釋或司法解釋，建立環(huán)境行政公益訴訟制度。由全國人大常委會(huì)或最高法院對《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條中“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”一語作擴(kuò)大解釋，將損害國家和社會(huì)環(huán)境公共利益的行政行為（包括行政不作為和亂作為）納入行政訴訟受案范圍。為防止濫訴的危害，可將這種受案范圍的擴(kuò)大限定在特別列舉的問題特別突出的不當(dāng)行政行為的范圍以內(nèi)。這類特別列舉的不當(dāng)行政行為可以包括但不限于下列行為：怠于或疏于履行環(huán)保行政職責(zé)、違反《環(huán)境影響評價(jià)法》關(guān)于規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的規(guī)定、不依法公開政府環(huán)境信息。

（二）環(huán)境行政公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)規(guī)定訴前通知期程序，即規(guī)定原告（環(huán)保團(tuán)體）有義務(wù)事先將提起環(huán)境行政公益訴訟的意圖告知地方政府環(huán)保職能部門，并敦促其在一定的限期（如60天或90天）內(nèi)采取有效措施糾正有關(guān)的不當(dāng)行政。如果有關(guān)行政部門在限期采取了所敦請的措施，則環(huán)保團(tuán)體應(yīng)當(dāng)放棄就該事項(xiàng)向法院提起環(huán)境行政訴訟的權(quán)利。反之，環(huán)保團(tuán)體可以就該事項(xiàng)提起環(huán)境行政訴訟。這種訴前告知程序與行政訴訟程序的靈活而有機(jī)的結(jié)合，既尊重了行政機(jī)關(guān)對環(huán)境事務(wù)的優(yōu)先管轄權(quán)，又保障了環(huán)保團(tuán)體通過環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督和糾正政府在環(huán)保履職中的不當(dāng)作為的權(quán)利。

（作者系上海交通大學(xué)法學(xué)院教授；摘自《清華法學(xué)》2016年第6期）