從全球治理視角解讀互聯(lián)網(wǎng)治理“多利益相關(guān)方”框架*

郎 平

從全球治理視角解讀互聯(lián)網(wǎng)治理“多利益相關(guān)方”框架*

郎 平

基于全球治理的視角，“多利益相關(guān)方”契合了互聯(lián)網(wǎng)治理的特征和趨勢，是當(dāng)前全球治理的大勢所趨。“多利益相關(guān)方”不是唯一的解決方案，而是一種普遍意義上的治理路徑和方法。在實踐中，根據(jù)議題的不同，它可以有多種表現(xiàn)形式，各利益相關(guān)方依據(jù)其行為體特性，發(fā)揮不同的作用；“多邊主義”作為一種具體的實踐形式，與現(xiàn)有的“多利益相關(guān)方”實踐并不存在對立，而是一種相互補充。我們應(yīng)理性和客觀地看待“多利益相關(guān)方”，避免將其簡單歸類于美國模式，既看到它在普遍意義上積極的一面，也要清醒地認(rèn)識到它在實踐中表現(xiàn)形式的多樣化、甚至是看似對立的模式，遵循國家利益做出靈活應(yīng)對。

互聯(lián)網(wǎng)治理 網(wǎng)絡(luò)空間治理 多利益相關(guān)方 多邊模式 全球治理

[作者介紹] 郎平，中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所副研究員，主要從事網(wǎng)絡(luò)空間治理和網(wǎng)絡(luò)外交研究。

隨著信息通信技術(shù)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)在國家經(jīng)濟、政治、社會和安全等各個領(lǐng)域高度滲透，網(wǎng)絡(luò)空間治理逐漸被提升至國家戰(zhàn)略層面，成為當(dāng)前全球治理的一個熱點問題。自2003年聯(lián)合國召開信息社會世界峰會開始，有關(guān)“多利益相關(guān)方”(multi-stakeholder)與“多邊主義”的模式之爭就成為國際社會的斗爭焦點，這一分歧在2012年國際電信世界大會提出通過新的國際電信規(guī)則時達(dá)到頂峰，出現(xiàn)美歐發(fā)達(dá)國家與中俄等新興和發(fā)展中國家激烈對峙的局面。然而，2015年之后，“多利益相關(guān)方”逐漸得到了國際社會大多數(shù)國家的認(rèn)同，并且日漸成為當(dāng)前國際互聯(lián)網(wǎng)治理的主流模式和理念。那么，“多利相關(guān)方”究竟是一種什么樣的模式？應(yīng)該如何解讀和評價？

一、互聯(lián)網(wǎng)治理與“多利益相關(guān)方”的緣起與歷史沿革

互聯(lián)網(wǎng)的誕生源于美國國防部的一個政府項目。1969年，美國國防部開始建立一個名為ARPA的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，解決了異種機網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)的一系列理論和技術(shù)問題；70年代，電子郵件誕生，阿帕網(wǎng)以美國為核心逐漸向盟友國家擴展；1983年，阿帕網(wǎng)采用TCP/IP協(xié)議(傳輸控制協(xié)議/互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議)作為電腦網(wǎng)絡(luò)之間傳送信息的標(biāo)準(zhǔn)，用于實現(xiàn)不同網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)、不同操作系統(tǒng)的計算機之間的通信，真正的互聯(lián)網(wǎng)得以誕生；1986年，美國國家科學(xué)基金會(NSF)建立了大學(xué)之間互聯(lián)的骨干網(wǎng)絡(luò)NSF，取代阿帕網(wǎng)成為互聯(lián)網(wǎng)的主干網(wǎng)，隨后很多大學(xué)和研究機構(gòu)將自己的局域網(wǎng)并入其中；90年代之后，整個網(wǎng)絡(luò)向公眾開放，并且在進(jìn)入商業(yè)化運營模式之后開始在全球迅速普及。

* 本文在寫作過程中得到了“互聯(lián)網(wǎng)治理‘多利益相關(guān)方’研究”課題組和評審專家的寶貴智力支持，以及《現(xiàn)代國際關(guān)系》雜志匿名評審專家的修改建議，受益匪淺，在此一并表示感謝，文中疏漏由作者負(fù)責(zé)。

互聯(lián)網(wǎng)的誕生和普及是依靠眾多技術(shù)專家的努力才得以實現(xiàn)的，互聯(lián)網(wǎng)的治理也是從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定起步的，因為如果沒有統(tǒng)一的協(xié)議和標(biāo)準(zhǔn)，互聯(lián)網(wǎng)也就失去了其全球開放性的根基。1985年，互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組(IETF)成立，這是一個由網(wǎng)絡(luò)設(shè)計師、運營者、服務(wù)提供商等參與的非營利性的、開放的民間行業(yè)機構(gòu)，負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)和運轉(zhuǎn)等技術(shù)規(guī)范的研發(fā)和制定；隨后，互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)委員會(IAB)、互聯(lián)網(wǎng)研究專門任務(wù)組(IRTF)、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(ISOC)等I*機構(gòu)相繼成立，成為支撐全球互聯(lián)網(wǎng)有效運轉(zhuǎn)的重要治理機構(gòu)。這些機構(gòu)有一個共同的特征，即都是松散的、自律的、自愿的、全球性、開放性、非營利性的民間機構(gòu)，任何人都可以注冊參加會議，通過討論形成共識制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)政策。

“多利益相關(guān)方”的早期實踐是從IETF開始的。20世紀(jì)80年代后期，互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入一個高速發(fā)展的時期，隨之而來的工程技術(shù)問題也日趨復(fù)雜。為了更好地匯聚各方智慧，并對技術(shù)問題迅速做出反應(yīng)，IETF采取了完全不同于同時期相關(guān)技術(shù)組織的治理模式。IETF向所有人開放，舉行公開會議研討技術(shù)問題；每年召開3至4次會議，其規(guī)模不斷擴大，從1987年的50人擴大到2012年的1200余人，為來自公司企業(yè)、研究機構(gòu)、高校、標(biāo)準(zhǔn)組織的技術(shù)人員創(chuàng)造了交流的空間。作為一個龐大而成熟的標(biāo)準(zhǔn)化組織，IETF奉行的信條——“我們反對總統(tǒng)、國王和投票；我們相信協(xié)商一致和運行的代碼”——集中體現(xiàn)了將政府權(quán)威排除在外、沒有集中規(guī)劃、也沒有總體設(shè)計的自下而上、協(xié)商一致的治理模式，在很大程度上確立了早期互聯(lián)網(wǎng)治理的自由主義精神和文化，為互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展及其在全球的迅速普及奠定了基礎(chǔ)。

20世紀(jì)90年代，隨著互聯(lián)網(wǎng)與政治、經(jīng)濟、社會的日益融合，私營企業(yè)、政府部門以及其他民間機構(gòu)也成為利益相關(guān)方，積極要求參與到互聯(lián)網(wǎng)治理中去。1998年，ICANN(互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu))的成立就是一個各方妥協(xié)的結(jié)果。作為一個私營的、非營利性國際機構(gòu)，ICANN的職責(zé)是互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)管理、IP地址分配、協(xié)議參數(shù)配置以及根服務(wù)器系統(tǒng)管理，負(fù)責(zé)掌管互聯(lián)網(wǎng)世界的關(guān)鍵資源——“地址簿”。與IETF的治理實踐不同，ICANN模式的代表性更廣，面向全球的互聯(lián)網(wǎng)社群，從域名注冊商等中小企業(yè)到普通的互聯(lián)網(wǎng)用戶，從技術(shù)人員、政府、學(xué)術(shù)界到民間機構(gòu)，各相關(guān)方都能夠參與其中，表達(dá)自身的利益訴求；特別是，政府代表也可以在咨詢委員會內(nèi)對董事會的決定提出質(zhì)疑，但是沒有否決的權(quán)力，是一種有限度的參與。2016年10月，美國對互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機構(gòu)(IANA)的監(jiān)管權(quán)移交之后，ICANN從程序上得以徹底回歸其自下而上、共識驅(qū)動的“多利益相關(guān)方”模式，而改革之后的權(quán)力分配則向賦權(quán)的社群加以傾斜，后者有監(jiān)督和否決董事會決定、批準(zhǔn)基本章程修改以及發(fā)起社群獨立審核程序等多項重大權(quán)力。

進(jìn)入21世紀(jì)，信息社會世界峰會(WSIS)正式將“多利益相關(guān)方”納入到國際社會的視野。2003年的日內(nèi)瓦階段會議之后，根據(jù)《日內(nèi)瓦原則宣言》的要求，聯(lián)合國秘書長授權(quán)成立了由40個成員組成的互聯(lián)網(wǎng)治理工作組(WGIG)，負(fù)責(zé)“形成關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理工作的定義”，“確定與互聯(lián)網(wǎng)治理有關(guān)的公共政策問題”，“推動不同利益相關(guān)者群體對各自角色和責(zé)任形成共識”。*Geneva Plan of Action WSIS-03/GENEVA/DOC/0005, para.13 b, http://www.itu.int/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en&id=1161/1160.(上網(wǎng)時間：2017年2月5日)2005年，在WGIG的報告中，“多利益相關(guān)方”一詞首次出現(xiàn)在國際官方文件中，報告11次提到了這個術(shù)語，并且確認(rèn)需要一個“全球的多利益相關(guān)方論壇來解決互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的公共政策問題”。隨后，在峰會的第二階段突尼斯議程中，“多利益相關(guān)方”一詞被繼續(xù)沿用，并在會議的成果文件《突尼斯議程》中出現(xiàn)了18次之多，特別是擬成立的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇(IGF)繼續(xù)采用“多利益相關(guān)方”的治理模式。

在此后的十余年中，“多利益相關(guān)方”幾乎等同于互聯(lián)網(wǎng)治理的同義詞，而ICANN在保障全球互聯(lián)網(wǎng)運行方面的成功治理也令其成為“多利益相關(guān)方”的實踐典范。但是，對于什么是“多利益相關(guān)方”，各方的解讀并不一致。互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(ISOC)認(rèn)為，“多利益相關(guān)方”并不是一種單一的模式，也不是唯一的解決方案，而是一系列基本原則，例如包容和透明，共同承擔(dān)責(zé)任，有效的決策和執(zhí)行，分布式和可互操作的治理合作。*Internet Society, Internet Governance: Why the Multistakeholder Approach Works, https://www.internetsociety.org/doc/internet-governance-why-multistakeholder-approach-works. (上網(wǎng)時間：2017年2月8日)ICANN前總裁法迪2015年7月在美國國會作證時指出，“多利益相關(guān)方”的特點是基于自愿的合作(voluntary cooperative efforts)，參與群體多元化，并且過程對所有人開放。*“Testimony of Fadi Chehade President and Chief Executive Officer”, http://docs.house.gov/meetings/IF/IF16/20150708/103711/HHRG-114-IF16-Wstate-ChehadeF-20150708.pdf. (上網(wǎng)時間：2017年1月20日)美國商務(wù)部國家電信和信息管理局(NTIA)負(fù)責(zé)人拉里·施特里克林(Larry Strickling)認(rèn)為，“多利益相關(guān)方”的過程包括了各利益相關(guān)方的完全參與，在共識基礎(chǔ)上的決策，以及通過開放、透明和問責(zé)的方式來運作。*“NTIA Larry Strickling's Remarks at the Internet Governance Forum USA”, http://www.expvc.com/2015/07/ntia-larry-stricklings-remarks-at.html .(上網(wǎng)時間：2017年2月5日)

由此可見，究竟什么是“多利益相關(guān)方”并沒有一個放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)答案。從最初由技術(shù)社群推而廣之的一種治理實踐，到如今由于美國政府的強力支持而被意識形態(tài)和西方化的治理模式，國際社會對于“多利益相關(guān)方”的解讀也更多帶上了具有政治色彩的利益研判。

二、從全球治理的視角理解互聯(lián)網(wǎng)治理

在討論互聯(lián)網(wǎng)治理的模式之前，首先應(yīng)該明確我們的研究對象——什么是互聯(lián)網(wǎng)治理。為了更好地在全球化背景下理解互聯(lián)網(wǎng)治理，我們將分層遞進(jìn)地解析兩個概念：什么是治理？它和傳統(tǒng)的管制有何不同？什么是全球治理？全球化背景下的互聯(lián)網(wǎng)治理有何特征？

(一)“治理”的概念辨析?！爸卫怼笔且粋€很古老的政治學(xué)概念。在很長一段時期，“治理”一詞常常與政府的概念和職能聯(lián)系在一起，其基本釋義主要包括：一是得到管理和統(tǒng)治；二是指理政的成績；三是治理政務(wù)的道理；四是處理或整修(河道)。*《漢典》，http://www.zdic.net/c/b/150/332730.htm. (上網(wǎng)時間：2017年2月8日)重要的轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟全球化的進(jìn)程的不斷推進(jìn)，治理概念的內(nèi)涵和外延得到極大的發(fā)展，全球化時代的治理概念應(yīng)運而生。雖然各方對治理的概念界定不同，但普遍的共識是：在全球化時代，政治權(quán)威正在向社會擴散，治理體系也正在從政府主導(dǎo)的體系轉(zhuǎn)向多層次治理，乃至沒有政府的治理。治理理論的創(chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為：治理是通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當(dāng)兩個或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調(diào)解時，才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。*[美]詹姆斯·N·羅西瑙著，張勝軍、劉小林譯：《沒有政府的治理》，江西人民出版社，2001年，第9頁。格里·斯托克指出：“治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權(quán)威和制裁……它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能從外部強加；它的作用來自于多種處于統(tǒng)治地位的并且互相發(fā)生影響的行為體的互動”。*[英]格里·斯托克：“作為理論的治理：五個論點”，《國際社會科學(xué)(中文版)》，1999年，第2期，第19～30頁。

在治理的各種定義中，目前較為權(quán)威的是1995年全球治理委員會的表述：治理是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和；它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程；它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機構(gòu)或者同意、或者認(rèn)為符合他們的利益而授予其權(quán)力。*[瑞典]英瓦爾·卡爾松、[圭]什里達(dá)特·蘭法爾主編，趙仲強、李正凌譯：《天涯成比鄰——全球治理委員會的報告》，中國對外翻譯出版公司，1995年，第2～9頁。根據(jù)這個定義，“治理”包含了四個特征：治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動，而是一個過程；治理的建立不以支配為基礎(chǔ)，而以調(diào)和為基礎(chǔ)；治理同時涉及公、私部門；治理并不意味著一種正式制度，而確實有賴于持續(xù)的相互作用。

據(jù)此可以看出，治理完全不同于傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治或管制。其一，治理是指多種行為體圍繞共同的目標(biāo)彼此協(xié)調(diào)的一種過程，治理的施政主體不局限于政府，而是包含了非政府組織、私營部門、個人等多種行為體。其二，統(tǒng)治和管制的權(quán)威主要來自政府，而治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并不為政府所壟斷，它需要政府與非政府組織、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)之間的密切合作，而非政府行為體的作用和影響力有明顯上升。其三，統(tǒng)治或管制的實現(xiàn)途徑是一種自上而下的權(quán)力作用，通過發(fā)號施令、制定和實施政策，對公共事務(wù)實行單向的管理；治理則體現(xiàn)為一種扁平化或者網(wǎng)絡(luò)化的互動關(guān)系，政府、非政府組織以及各種私人機構(gòu)主要通過合作、協(xié)商來共同處理公共事務(wù)，所以其權(quán)力向度是多元化的。

在治理的過程中，政府的作用常常不可或缺，但其作用不再是自上而下地發(fā)號施令，而是體現(xiàn)在依靠其強大的動員能力，為共同行動提供服務(wù)和公共產(chǎn)品，營造有利于共同行動的大環(huán)境。例如，提供制度保障，對私營部門和其他社會力量能否進(jìn)入以及怎樣進(jìn)入公共事務(wù)治理領(lǐng)域進(jìn)行必要的資格審查和行為規(guī)范；制定政策激勵，在行政、經(jīng)濟等方面采取相應(yīng)的獎懲措施，引導(dǎo)和鼓勵其他行為體采取共同行動；實現(xiàn)外部約束，做好公共事務(wù)治理的“裁判員”，依據(jù)相應(yīng)的法律和規(guī)章制度，對其他治理主體的行為進(jìn)行監(jiān)督、仲裁甚至懲罰。

(二)全球化時代的互聯(lián)網(wǎng)治理。作為相伴全球化時代發(fā)展起來的互聯(lián)網(wǎng)，與其他新技術(shù)一樣，其發(fā)展不僅創(chuàng)造了新的生產(chǎn)力，為政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展注入了新的動力，也帶來了新的問題和挑戰(zhàn)，諸如惡意代碼和垃圾郵件盛行，網(wǎng)絡(luò)犯罪和違法行為等。但同時，互聯(lián)網(wǎng)又具有開放性、全球性、交互性、匿名性和瞬時性等其他新技術(shù)無法比擬的特質(zhì)，如何確保全球互聯(lián)網(wǎng)的有效運轉(zhuǎn)、保障不同利益主體的權(quán)利和明確其義務(wù)、推動互聯(lián)網(wǎng)向前發(fā)展，這是在全球治理框架下探討互聯(lián)網(wǎng)治理的意義所在。

在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的早期實踐中，互聯(lián)網(wǎng)治理僅涉及技術(shù)層面的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，例如域名系統(tǒng)、IP地址和根服務(wù)器等，制定規(guī)則的主體主要是互聯(lián)網(wǎng)業(yè)界的技術(shù)專家和非政府機構(gòu)。此后，隨著互聯(lián)網(wǎng)日益融入到國家政治經(jīng)濟社會生活的方方面面，關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理的爭論就一直聚焦于政府在互聯(lián)網(wǎng)治理中的角色問題。2005年，信息社會世界峰會在最終公報中正式提出了“互聯(lián)網(wǎng)治理”的概念，這一概念隨后被聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理工作組采用并沿襲至今。根據(jù)其定義，互聯(lián)網(wǎng)治理是指“政府、私營部門和民間團體根據(jù)各自的職能，制定并應(yīng)用影響互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與使用的共同原則、規(guī)范、條例、決策流程和綱領(lǐng)”，*UN, Report of the Working Group on Internet Governance, 2005, http://www.wgig.org/docs/WGIGREPORT.pdf.(上網(wǎng)時間：2017年2月10日)明確了政府與私營企業(yè)及公民社會共同的治理主體地位。

但是，對于“互聯(lián)網(wǎng)治理”這個概念本身的外延和內(nèi)涵，學(xué)界并沒有達(dá)成一致的意見。柯巴里加(Jovan Kurbalija)認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)治理至少應(yīng)涉及基礎(chǔ)設(shè)施、法律、經(jīng)濟、發(fā)展和社會文化五大領(lǐng)域，其治理內(nèi)容的復(fù)雜性意味著，線性的單因果關(guān)系或“二選一”的思維方式不適合解決互聯(lián)網(wǎng)治理問題。*[塞爾維亞]Jovan Kurbalija、[英]Eduardo Gelbstein：《互聯(lián)網(wǎng)治理：問題、角色、分歧》，人民郵電出版社，2005年，第9頁。勞拉·德拉迪斯(Laura DeNardis)則認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)治理的范圍不能無限擴大，互聯(lián)網(wǎng)治理不同于互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用研究，關(guān)注更加實用的實踐架構(gòu)，還應(yīng)包括產(chǎn)業(yè)政策、國際條約等實踐性研究和體系結(jié)構(gòu)研究。*[美]勞拉·德拉迪斯著，覃慶玲、陳慧慧等譯：《互聯(lián)網(wǎng)治理全球博弈》，中國人民大學(xué)出版社，2017年，第22～23頁。更重要的是，對于以何種方式來推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)治理，始終存在著“技術(shù)圈”與“政策圈”*李艷：“域名——互聯(lián)網(wǎng)上沒有硝煙的戰(zhàn)場”，《光明日報》，2017年1月4日。、“網(wǎng)絡(luò)化治理”與“國家主導(dǎo)”兩種治理模式的對立。米爾頓·穆勒(Milton Mueller)指出，將國家主權(quán)與國家不該擁有的全球權(quán)力結(jié)合起來是極其危險的，而網(wǎng)絡(luò)化的全球主義治理模式則更具優(yōu)勢。*[美]彌爾頓·穆勒著，周程等譯：《網(wǎng)絡(luò)與國家：互聯(lián)網(wǎng)治理的全球政治學(xué)》，上海交通大學(xué)出版社，2015年，第4頁。

與其他全球治理問題相比，互聯(lián)網(wǎng)治理的特殊性主要表現(xiàn)在其復(fù)雜性與多元性。從“治理問題”、“治理主體”以及“治理機制”三個維度觀察，這種復(fù)雜的多元特性都可以得到展示。互聯(lián)網(wǎng)治理的議題涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施、法律、經(jīng)濟、發(fā)展和社會文化多個領(lǐng)域，從技術(shù)層面的標(biāo)準(zhǔn)制定以及域名和地址分配，到個人信息和隱私的保護、數(shù)據(jù)的流動、知識產(chǎn)權(quán)保護，再到網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)攻擊和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)，涉及國家政治經(jīng)濟生活的方方面面。因而，互聯(lián)網(wǎng)治理的主體和利益相關(guān)方也是多元化的，從國家政府、私營機構(gòu)、民間團體到互聯(lián)網(wǎng)用戶，幾乎所有的問題都需要這些主體不同程度上的共同參與。同樣，互聯(lián)網(wǎng)治理的國際機制也包括了國家、區(qū)域以及全球等多個層面，既有新成立的互聯(lián)網(wǎng)治理機制，如ICANN、IGF、WSIS，也有傳統(tǒng)的國際機制，例如世貿(mào)組織、北約、世界知識產(chǎn)權(quán)組織、上合組織等均在各自的框架內(nèi)增設(shè)了與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的議題，更有一些松散的論壇機制。

其實，互聯(lián)網(wǎng)治理應(yīng)該采用什么樣的治理模式，不可能有唯一的解決方案，而應(yīng)遵循全球治理的理念和邏輯。所謂“全球治理”，是指在沒有世界政府的情況下，國家和非國家行為體通過談判協(xié)商，為解決各種全球性問題而建立的自我實施性質(zhì)的國際規(guī)則或機制的總和。*張宇燕：“構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系——全球治理的中國視角”，《世界經(jīng)濟與政治》，2016年9期，第4～9頁。全球治理強調(diào)平等對話，調(diào)和沖突利益；全球治理不排斥權(quán)力關(guān)系，主張通過協(xié)調(diào)和運用權(quán)力賦予制度執(zhí)行力；就實現(xiàn)形式來看，迄今為止全球治理并沒有形成一種確定的組織形態(tài)或制度模式，而是在不同層面上，所有相關(guān)行為體(包括全球、國家和區(qū)域)共同協(xié)商形成的一種合作關(guān)系，它可能是正式或非正式的制度，也會根據(jù)情況采用自上而下或自下而上的制度。與二戰(zhàn)后的國際環(huán)境不同，當(dāng)前全球治理的對象更加復(fù)雜化，主要表現(xiàn)為安全概念多元化、權(quán)力概念多元化、利益多元化和治理多層級化，*張宇燕、任琳：“全球治理：一個理論分析框架”，《國際政治科學(xué)》，2015年第3期，第1～26頁。因而全球化時代的治理進(jìn)程從協(xié)商到落實都需要各方相關(guān)行為體的共同協(xié)作，否則有效的治理根本無法實現(xiàn)。

在全球化的背景下，互聯(lián)網(wǎng)治理應(yīng)該堅持平等、民主、合作、責(zé)任和規(guī)則這五項全球治理的關(guān)鍵原則。平等是互聯(lián)網(wǎng)治理的基礎(chǔ)，政府、私營企業(yè)、民間社會、個人都是平等的參與者，享有同等的參與權(quán)力；民主是互聯(lián)網(wǎng)治理的價值理念，規(guī)則制定的過程應(yīng)體現(xiàn)公平和正義的原則；合作是互聯(lián)網(wǎng)治理實現(xiàn)的主要途徑，只有依靠不同國家和不同行為體之間的共同努力才能應(yīng)對；責(zé)任是互聯(lián)網(wǎng)治理的核心內(nèi)容，每個行為體都需要承擔(dān)各自不同的責(zé)任；規(guī)則是互聯(lián)網(wǎng)治理的實現(xiàn)手段，制定、完善和創(chuàng)新國際規(guī)則或機制是互聯(lián)網(wǎng)治理目標(biāo)得以實現(xiàn)的主要途徑?！岸嗬嫦嚓P(guān)方”正是契合了這一點，才成為當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)治理的主導(dǎo)方法和框架。

三、“多利益相關(guān)方”的解讀和評價

“利益相關(guān)方”(stakeholders)這一概念并不是互聯(lián)網(wǎng)治理的創(chuàng)舉，它最早出現(xiàn)在公司治理領(lǐng)域。1984年，美國公司倫理企業(yè)研究所所長愛德華·弗里曼出版了《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者管理的分析方法》一書，明確提出了“利益相關(guān)方”的概念和理論。在這本書中，“利益相關(guān)方”被定義為“能夠影響一個組織目標(biāo)的實現(xiàn)，或者受到一個組織實現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個體和群體”。*相關(guān)內(nèi)容參見[美]愛德華·弗里曼著，王彥華、梁豪譯：《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》，上海譯文出版社，2006年，第1章“動蕩時代的管理”。在公司治理中，利益相關(guān)方可以是任何一個影響公司目標(biāo)完成或受其影響的團體或個人，包括雇員、顧客、供應(yīng)商、股東、銀行、政府，以及能夠幫助或損害公司的其他團體；企業(yè)管理者不應(yīng)僅僅關(guān)注企業(yè)自身利潤最大化的單一目標(biāo)，而應(yīng)該更多關(guān)注企業(yè)自身的存在和發(fā)展與其他利益相關(guān)方利益的共贏。與傳統(tǒng)的股東至上主義相比較，該理論認(rèn)為任何一個公司的發(fā)展都離不開各利益相關(guān)方的投入或參與，企業(yè)追求的是利益相關(guān)方的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益。

那么，如何解讀互聯(lián)網(wǎng)治理中所謂的“多利益相關(guān)方模式”？這里模式的含義是“pattern”，是一種認(rèn)識論意義上的思維方式，指從生產(chǎn)經(jīng)驗和生活經(jīng)驗中經(jīng)過抽象和升華提煉出來的核心知識體系，換言之，模式其實就是解決某一類問題的方法論。因此，在普遍意義上，“多利益相關(guān)方”是一種路徑或方法(approach)，而在實踐中，它可以有多種表現(xiàn)形式(model)。例如，在技術(shù)層面的互聯(lián)網(wǎng)治理中，“多利益相關(guān)方”表現(xiàn)為商業(yè)機構(gòu)主導(dǎo)的自下至上的治理模式，以IETF為代表；在關(guān)鍵資源領(lǐng)域，ICANN的“多利益相關(guān)方”模式表現(xiàn)為一種自下而上、基于共識基礎(chǔ)上的政府有限參與的治理；在公共政策領(lǐng)域，例如IGF平臺上，“多利益相關(guān)方”模式是政府、私營機構(gòu)、公民社會共同參與的治理；在安全治理中，例如聯(lián)合國，“多利益相關(guān)方”則突出表現(xiàn)為政府占絕對的主導(dǎo)地位。值得一提的是，雖然ICANN版本的“多利益相關(guān)方”模式得到了國際社會的普遍認(rèn)同，但是，它只是“多利益相關(guān)方”的一種具體實踐形式，并不能據(jù)此認(rèn)為，“多利益相關(guān)方”等同于ICANN模式。

作為一種治理路徑，“多利益相關(guān)方”的核心要素是不同行為體在平等的基礎(chǔ)上共同參與互聯(lián)網(wǎng)治理，完全契合了互聯(lián)網(wǎng)治理的多元化和復(fù)雜性。但在實踐中，“多利益相關(guān)方”以何種形式表現(xiàn)出來，或者說，由哪個行為體來主導(dǎo)進(jìn)程以及通過哪個機制來進(jìn)行治理，還需要根據(jù)治理議題的性質(zhì)做具體分析。一般來說，它取決于行為體的特性和行為體希望付出的交易成本。

首先，行為體特性決定了由哪個行為體來主導(dǎo)治理進(jìn)程。不同行為體既有各自專長的領(lǐng)域，也各有鞭長莫及之處。政府的力量在于憑借其政治權(quán)威，能夠集中整合不同資源并提供必需的公共物品，通過政策、法規(guī)、宣傳等手段，為治理創(chuàng)建必要的環(huán)境和條件，但是在具體政策執(zhí)行落實、技術(shù)創(chuàng)新等方面卻必須依靠私營部門、研究機構(gòu)以及個人的配合；私營企業(yè)是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的主要推動力量，在制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面有著其他行為體難以企及的優(yōu)勢，但它的優(yōu)勢領(lǐng)域相對有限，如果涉及整體規(guī)劃和統(tǒng)籌，則離不開政府的支持；互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)賦予了非政府行為體“以弱制勝”的不對稱優(yōu)勢，其發(fā)動的黑客攻擊甚至?xí)＜盎ヂ?lián)網(wǎng)的運行和安全。隨著互聯(lián)網(wǎng)治理內(nèi)容逐漸由技術(shù)向經(jīng)濟、發(fā)展和政治領(lǐng)域拓展，隨著政治性的水平由低至高，政府的主導(dǎo)作用將愈加顯著，而其他行為體的參與也不可或缺。

其次，治理機制或平臺的選擇取決于行為體、特別是政府行為體希望付出的交易成本。從現(xiàn)有的治理機制來看，非政府間平臺主要集中在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的資源管理與分配、標(biāo)準(zhǔn)制定和運行安全，而政府間平臺既有聯(lián)合國框架下的治理機制，也有區(qū)域治理機制，既涉及互聯(lián)網(wǎng)特有規(guī)則的制定，也涵蓋了傳統(tǒng)商業(yè)和經(jīng)濟規(guī)則在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的延伸。一般來說，在沒有替代機制的情況下，接受現(xiàn)有的治理機制要遠(yuǎn)比創(chuàng)建新的治理機制更加節(jié)約成本；對于相同的治理目標(biāo)，在具有可替代機制的情況下，機制的屬性則是決定行為體交易成本的關(guān)鍵。

簡言之，我們可以從兩個層面來解讀互聯(lián)網(wǎng)治理的“多利益相關(guān)方”。從普遍意義上，作為一種治理路徑或者方法，“多利益相關(guān)方”具有足夠的靈活性和包容性，能夠?qū)⒒ヂ?lián)網(wǎng)治理中政府、私營機構(gòu)、民間組織等治理主體納入一個框架中，體現(xiàn)出包容性(inclusiveness)、均衡責(zé)任(balanced responsibility)、動態(tài)參與(dynamic involvement)和有效實施(effective implementation)等互聯(lián)網(wǎng)治理的核心原則。在實踐中，“多利益相關(guān)方”不是唯一的解決方案，而是根據(jù)議題的不同以及行為體的特性，表現(xiàn)出不同的形式，特別是在涉及國家安全的時候，它就會表現(xiàn)為以政府為主導(dǎo)的治理模式。

據(jù)此，“多利益相關(guān)方”與政府為主導(dǎo)的“多邊主義”模式相比，兩者并不矛盾。首先，從概念來看，雖然我們常常將其統(tǒng)稱為模式，但前者是指一種普遍意義上的治理路徑和方法，后者則是一種具體的治理表現(xiàn)形式；前者強調(diào)了各利益相關(guān)方應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上共同參與治理的一般原則，后者則強調(diào)了在某個政策領(lǐng)域，政府應(yīng)發(fā)揮等級制體系管理的優(yōu)勢，在民主的基礎(chǔ)上實現(xiàn)資源和決策的集中，以提升政策制定和實施的效率。角度不同，適用范圍不同，將兩者進(jìn)行簡單的對立比較是沒有意義的。

其次，從實踐層面來看，“多利益相關(guān)方”是指私營部門、政府、國際組織、公民社會、學(xué)術(shù)機構(gòu)等利益相關(guān)方之間的平等協(xié)作，不存在中央權(quán)威，而是一種自下而上的、包容性的、網(wǎng)絡(luò)化的組織和決策模式；“多邊主義”模式則更突出了政府行為體在各利益相關(guān)方中的主導(dǎo)地位，這種模式雖然不排斥其他利益相關(guān)方的參與，但是其前提仍然是在政府主導(dǎo)之下的多利益相關(guān)方的共同參與，因此在決策中更多表現(xiàn)的是政府自上而下的權(quán)威等級式管理，政府作為各利益方的代表發(fā)布相關(guān)政令、制定相關(guān)政策。

由此，“多利益相關(guān)方”與“多邊主義”兩種模式在實踐中互有長短，各有利弊。前者更加靈活、開放、包容，具有廣泛的代表性，更適于需要高度創(chuàng)新性和競爭力的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面，但由于其網(wǎng)絡(luò)化的分布式格局，在需要資源集中的高執(zhí)行力領(lǐng)域會失去效率；而后者的優(yōu)勢恰恰體現(xiàn)在其能夠有效集中各種資源并快速付諸實施，但在開放性、靈活性和包容性上則相對不足。因此，問題的核心不在于這兩種實踐孰優(yōu)孰劣，而在于特定的議題上，哪一種治理模式更為有效。

考慮到互聯(lián)網(wǎng)治理內(nèi)容的多元化和復(fù)雜性特性，上述兩種治理實踐可以互相補充，取長補短。例如在技術(shù)層面的互聯(lián)網(wǎng)治理中，“多利益相關(guān)方”模式更為有效；而隨著治理內(nèi)容逐漸由低級政治向高級政治靠攏，政府的作用會逐漸加大，最后在國家安全領(lǐng)域的治理中完全實現(xiàn)多邊主義的主導(dǎo)。正如2015年12月聯(lián)合國“信息社會世界峰會成果落實十年審查進(jìn)程高級別會議”的成果文件第3條和第50條所指出的：“我們再度重申堅持WSIS自啟動以來所堅持的多利益相關(guān)方合作與參與的原則和價值觀……我們認(rèn)同政府在與國家安全有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)中的主導(dǎo)作用，同時我們進(jìn)一步確認(rèn)所有利益相關(guān)方在各自不同的角色以及責(zé)任中所發(fā)揮的重要作用和貢獻(xiàn)”。*The UN General Assembly,“Outcome Document of the High-Level Meeting of the General Assembly on the Overall Review of the Implementation of WSIS Outcomes”, A/70/L.33, December 13, 2015.

四、幾點建議

目前，“多利益相關(guān)方”已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)治理的核心理念，更是全球治理的大勢所趨。這一認(rèn)知已經(jīng)得到國際社會的普遍認(rèn)可。但是，也應(yīng)該看到，“多利益相關(guān)方”正在被美國等一些國家利用，它們通過削弱政府作用、邊緣化聯(lián)合國作用、充分發(fā)揮其人才軟實力的手段，以謀求更大的主導(dǎo)權(quán)和利益。因此，我們應(yīng)客觀和理性地評價互聯(lián)網(wǎng)治理的“多利益相關(guān)方”模式，既看到它在普遍意義上積極的一面，也要清醒地認(rèn)識到它在實踐中表現(xiàn)形式的多樣化、甚至是看似對立的模式。

首先，應(yīng)從堅持和發(fā)展的辯證視角來看待“多利益相關(guān)方”。一方面，作為一種路徑的“多利益相關(guān)方”，它是中性的，具有普遍的適用性；但另一方面，在實踐中，它同樣具有“非中性”的特征，對具有不同優(yōu)勢和實力的國家而言，它所能帶來的效果和影響是不同的。特別是對于中國這樣在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中處于后來者的新興國家，積極參與國際互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程，意味著我們一方面要接受現(xiàn)有的治理體系，另一方面又要謀求改善和應(yīng)對現(xiàn)有體系中于己不利的部分。這就需要我們在堅持“多利益相關(guān)方”路徑的同時，明確我們面臨的挑戰(zhàn)和機遇，在國家利益的基礎(chǔ)上，做出靈活的應(yīng)對。

其次，針對“多利益相關(guān)方”不同的治理實踐，應(yīng)根據(jù)各治理機制的特點，確定合理的目標(biāo)和投入。對于ICANN，其作為一個非政府的治理機構(gòu)，中國只有順應(yīng)現(xiàn)有的治理模式，培育和鼓勵我們的非政府行為體扎實地參與到具體的工作中去，才能逐漸掌握更多的話語權(quán)，謀求更大的影響力。對于聯(lián)合國框架下的治理機制，例如UNGGE，政府在加大資源投入的同時，也應(yīng)考慮到聯(lián)合國機制本身的特征，不必對短期內(nèi)達(dá)成具有約束力的目標(biāo)抱有過多期待，而應(yīng)著眼于立場的碰撞和交流以及長期的引領(lǐng)和示范作用。對于如亞太經(jīng)合組織、二十國集團、金磚組織等治理機制，同樣是探討數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，但是，考慮到機制的代表性、程序正義性、機制化程度等因素的差別，治理的績效也會有所不同，那么依據(jù)交易成本的大小，可以制定不同的參與和應(yīng)對策略。

最后，應(yīng)該看到，作為一種治理路徑，“多利益相關(guān)方”不僅僅適用于互聯(lián)網(wǎng)的國際治理，更對國內(nèi)治理提出了更高的要求。在全球化時代，內(nèi)政與外交的界限日益模糊，對外政策既是內(nèi)政的延伸，也會反過來對國內(nèi)的治理形成倒逼機制，推動國內(nèi)治理理念和實踐的改革；同時，國內(nèi)政策的制定也會產(chǎn)生明顯的外溢和擴散效應(yīng)，不僅會在所在領(lǐng)域帶來強烈的國際反響，而且會波及其他領(lǐng)域的國際影響力和國際形象。因而，在國內(nèi)相關(guān)政策的制定中，一方面不應(yīng)排斥權(quán)力的運用，通過協(xié)調(diào)和運用權(quán)力賦予制度執(zhí)行力；另一方面，不能再固守政府一家說了算、由上至下的等級式治國理政模式，而應(yīng)該強調(diào)平等對話來調(diào)和沖突，在政策制定的醞釀、起草、修改和決策各個環(huán)節(jié)，聽取和吸收多方的意見，進(jìn)行多方探討和論證。只有這樣，才能順應(yīng)全球化時代的特征，提升中國在國際互聯(lián)網(wǎng)治理中的話語權(quán)，引領(lǐng)全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的制定?！?/p>

(責(zé)任編輯：黃麗梅)