當前國際安全亂象與國際安全治理的困境與出路

林利民 袁 考

當前國際安全亂象與國際安全治理的困境與出路

林利民 袁 考

一般認為，國際安全包含傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全兩大類。冷戰(zhàn)結(jié)束后的相當長一段時間，就世界范圍而言，非傳統(tǒng)安全威脅呈上升趨勢，而傳統(tǒng)安全威脅則呈下降趨勢。然而近年來，國際安全形勢“亂象叢生”，非傳統(tǒng)安全威脅與傳統(tǒng)安全威脅同時上升，這增大了國際安全治理的困境，人們對國際安全治理及其有效性的疑慮也重新增多、增大。不僅如此，冷戰(zhàn)后曾一度高調(diào)倡導全球治理、國際安全治理的美歐等西方國家熱度急劇下降，由國際安全治理的倡導者變成阻力，這尤其增大了國際安全治理前景的不確定性。

國際安全治理 全球治理 困境 出路

[作者介紹] 林利民，國際關(guān)系學院國際政治系主任、教授，主要研究地緣政治、國際安全及中國國家安全、外交與國際戰(zhàn)略等問題；袁考，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院博士研究生，主要研究國際戰(zhàn)略及港澳臺等問題。

一、國際安全形勢亂象叢生

對于當前國際安全形勢，有人以“亂象叢生”來概述，這是有道理的。*蘇格：“亂云飛渡仍從容—2016年國際形勢回顧與展望”，《當代世界》，2017年第1期，第8頁。當前國際安全形勢不但“亂象叢生”，而且在傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域都呈現(xiàn)出不少需要特別關(guān)注的新特點。

傳統(tǒng)安全方面，地緣政治沖突急劇反彈，世界有朝“新冷戰(zhàn)”方向回潮之勢；與此同時，國際軍備競賽進一步抬頭，國際軍事安全競爭加劇，而核擴散的挑戰(zhàn)也依然嚴峻。

首先，地緣政治爭奪在歐洲、中東、亞太等“主戰(zhàn)場”展開。在歐洲方向，美俄關(guān)系以及俄歐、俄與北約關(guān)系出現(xiàn)新的緊張。一是圍繞克里米亞問題及烏東問題，俄與美歐及與北約的沖突繼續(xù)發(fā)酵、升級。特朗普雖然對其前任奧巴馬多有指責，但對奧巴馬政府向東歐派駐四個北約戰(zhàn)斗營、并由三個美軍“裝甲旅”予以戰(zhàn)場支持的計劃，以及在波蘭部署反導系統(tǒng)的計劃，*Steven Erlanger, “Test by Russian, NATO Struggles to Maintain Its Credibility”, The New York Times, June 1,2016.在上任后一直緊鑼密鼓地加緊落實。二是北約戰(zhàn)機與俄戰(zhàn)機不斷在雙方毗鄰的空域玩“貓鼠游戲”，北約宣稱2016年俄軍機靠近北約邊界飛行的次數(shù)增加了70%，而北約戰(zhàn)機升空應(yīng)對“超過400次”。*Brooks Tigner, “NATO Mulls More Deterrents for Eastern Allies”, IHS Jane’s Defence Weekly, February 3, 2016,p.6.三是美指責俄以“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)”方式介入美2016年總統(tǒng)大選，直接影響了美大選結(jié)果。*Kathrin Hille and Courtney Weaver: “Putin Holds fire and Waits for Trump”, Financial Times, 31 December/1 January, 2017.在中東，2016年7月15日土耳其發(fā)生未遂政變以來，土與美歐關(guān)系急轉(zhuǎn)直下。*“Turkey and the West:Don’t Lose the Plot”,The Economist, August 27th, 2016,pp.11-12.以此為背景，各相關(guān)大國圍繞中東的地緣政治爭奪再度全面展開。雖然“伊斯蘭國”有退潮之勢，但敘利亞局勢仍不明朗，中東大國伊朗、沙特關(guān)系的走向及其影響尤其具有不確定性。在亞太，特朗普政府雖然否定了“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)，對所謂 “亞太再平衡”也不再提，但在增強亞太軍力、在韓部署“薩德”系統(tǒng)、加強美韓大規(guī)模軍演、武力威懾朝鮮等問題上，則較其前任有過之而無不及。

其次，國際軍備競賽進一步抬頭，美俄日英等大國成為新一輪軍備競賽的直接驅(qū)動因素，以武力作為貫徹國家政策工具的傳統(tǒng)安全思維與安全模式死灰復燃，國際軍事安全競爭更加激烈。一是美國直接挑起了這一輪國際軍備競賽浪潮，且明確以應(yīng)對俄“侵略”和中國實力“增強”為主要依據(jù)，應(yīng)對朝鮮、伊朗等地區(qū)威脅則在其次，同時也在應(yīng)對恐怖主義和“伊斯蘭國”威脅。美國防部向國會提交的2017年度國防預算總額為5827億美元，其中用于打擊“伊斯蘭國”的費用僅為75億美元。*Zechary Fryer-Biggs, “Carter Previews USD 582.7 bn Defence Budget, Describing Five Focus Areas”, IHS Jane’s Defence Weekly, February 10, 2016,p.11.特朗普在競選期間宣稱要大大強化美軍事力量，包括在現(xiàn)有國防開支的基礎(chǔ)上再年增900億美元，保證美國陸軍增員9萬，使之達到54萬兵員；海軍新增75艘新戰(zhàn)艦，使之達到350艘以上；空軍也要大量采購新戰(zhàn)機，并要求其盟國如北約、日韓等都要增加國防開支、為美國分擔軍事安全義務(wù)。*Ashley Parker and Matthew Rosenberg, “Trump Proposes Vast Expansion of U.S. Military”, The New York Times, September 8, 2016.特朗普上任不久，就宣布增加軍費500億美元，在視察“福特”號航母時明確提出美要保持12艘大型航母。二是各大國紛紛參與，不甘落后。為支持在東歐對俄威懾行動，歐洲議會于2016年11月22日通過決議，呼吁建立“歐洲防務(wù)聯(lián)盟”。*Brooks Tigner, “European Parliament Calls for Defence Union”,IHS Jane’s Defence Weekly, November 30, 2016,p.13.歐盟成員國有16個在2016年增加了國防開支。*Steven Erlanger, “Test by Russian, NATO Struggles to Maintain Its Credibility”, The New York Times, May 4,2016,p.10.俄羅斯近年雖然經(jīng)濟呈負增長，經(jīng)濟極為困難，其國防開支仍呈兩位數(shù)增長，并在重整軍備方面取得不少進展。日本安倍政府則以應(yīng)對朝鮮核威脅及中國在東海問題上的“強硬立場”為由將其年度軍費增至510億美元。*Anna Fifield, “Hard-liner Who Could Become Japan’s Next Prime Minister Will Make Her Debut in Washington”, The Washington Post, September 14, 2016.三是亞太成為這一輪國際軍備競賽的重災區(qū)。根據(jù)瑞典斯德哥爾摩“和平研究所”數(shù)據(jù)，2010年以來，全球軍費開支總體下降，但亞太卻保持“逆向”增長，平均增長率約為5%，年防務(wù)開支總額則超過4000億美元，高于歐洲；亞太占全球軍費開支的比重已由2010年的1/5左右增至2015年的1/4左右，預測到2020年將增至全球比重的1/3左右；2016年以來，亞太各國軍費開支普遍增加，其中印度與菲律賓2016年軍費開支增長率在亞太最高，均達兩位數(shù)，例如菲律賓，軍費增速為16.3%，當年軍費開支約達38億美元；韓國2016年新增軍費10億美元、澳大利亞增速也很高；在此同時，亞太各國普遍大量增購各種新軍事裝備，如戰(zhàn)艦、戰(zhàn)機等。*Craig Caffrey and FenellaMcgerty, “Rode to Eecovery”, IHs Jane’s Defence Weekly, February 10, 2016,pp.26-27; Editor,”AsianDefenge Yeaybook”,pp.42-45; Editor, “AnnualDefence Report 2015:Asia Pacific”, IHs Jane’s Defence Weekly, December 9, pp.26-31.亞太軍備競賽還有一個值得關(guān)注的新特點，即核軍備競賽潛滋暗長，核彈頭數(shù)量持續(xù)呈增長態(tài)勢。其中，印度核彈頭2016年增至100～120枚、巴基斯坦增至110～130枚、朝鮮核彈頭約10枚。且印巴朝核、導技術(shù)也在不斷取得進展。這又驅(qū)動日本、韓國等“核門檻國家”在核武開發(fā)問題上蠢蠢欲動。*Gabriel Dominguez and Karl Dewey, “Asia Countries Continue to Priorities Nuclear Deterrence”, IHs Jane’s Defence Weekly, June 22, 2016,p.4.

作為最大的擁核國家，美俄核軍備競賽死灰復燃，推動世界進入所謂“第二個核時代”*Mac Thornberry and Andrew F.Krepinevich,Jr, “Preserving Primacy: A Defense Strategy for the New Administration”, Foreign Affairs, September/October 2016,p.32.。2016年，奧巴馬在其八年總統(tǒng)任期行將結(jié)束之際，竟然公開廢棄其初任總統(tǒng)時所做出的“無核世界”承諾，宣布要在“下一個10年”，每年投入350億美元用于更新美國核武庫。*Fred Kaplan, “Rethinking Nuclear Policy:Taking Stock of the Stockpile”, Foreign Affairs, September/October 2016,p.18.其中，600億美元用于制造642枚新型陸基洲際導彈，1000億美元用于新造12艘核潛艇，550億美元用于制造100架新型轟炸機，300億美元用于制造1000枚新型巡航導彈，500億美元用于更新“反應(yīng)更快、更靈敏、更安全的指揮控制系統(tǒng)”，800億美元用于打造保障美在更長時期內(nèi)保持美核技術(shù)優(yōu)勢的“核實驗基地”。*同上，pp.21-22.特朗普當選后雖然提出要否決奧巴馬的不少政策“遺產(chǎn)”,但對其更新美國核武庫的計劃卻全盤照搬，甚至有加碼之勢。*Carol Morello, “Trump Says the U.S. Must ‘Strengthen and Expand Its Nuclear Capability’”, The Washington Post, December 23, 2016.

美國如此大規(guī)模更新核武庫，引起了俄羅斯的“核反彈”。針對美歐及北約在東歐靠近俄羅斯邊境部署北約戰(zhàn)斗部隊，俄毫不退讓。因應(yīng)美在波蘭部署反導系統(tǒng)，俄決定部署反導系統(tǒng)予以反制，還公開宣稱“必要時將使用戰(zhàn)術(shù)核武器進行反擊”。對此，歐盟與北約也針鋒相對。北約秘書長斯滕爾貝格(Stoltenberg)明確回應(yīng)稱：“只要世界上還存在核武器，北約就是一個‘核聯(lián)盟’”，必要時將以核武器回擊任何攻擊。*Steven Erlanger, “Test by Russian, NATO Struggles to Maintain Its Credibility”, The New York Times, June 1,2016.美歐及北約與俄羅斯之間公開以“必要時將使用核武器”相威脅，這在冷戰(zhàn)結(jié)束以來的20多年來尚屬首次。

在核不擴散方面，朝鮮2016年以來進行了兩次核武試驗和多次導彈試驗，且其核武技術(shù)及遠程投送能力明顯取得了新進展。 五角大樓在向國會提交的報告中告警稱："朝鮮導彈極有可能已經(jīng)具有抵達美國本土的能力"，國際上并認為到2020年，朝將積聚足以制造100枚核彈的核材料。 在伊朗核問題上，雖然世界主要大國與伊朗達成核協(xié)議，但變數(shù)依然很大。特朗普當選美國總統(tǒng)后，多次批評奧巴馬政府在伊核問題上對伊讓步太多，提出要廢除伊核協(xié)議，并采取了不少挑釁性行動，而伊朗也針鋒相對地做出強硬反應(yīng)。朝核、伊核問題陷入困境又引起其他一些“核門檻”國家蠢蠢欲動，東北亞的日本、韓國內(nèi)部“核武裝論”尤其呈高漲之勢。

非傳統(tǒng)安全方面，沖突繼續(xù)上升，且各種非傳統(tǒng)安全沖突因素相互交織轉(zhuǎn)換，并與傳統(tǒng)地緣政治沖突相互交織轉(zhuǎn)換；同時國際恐怖主義愈演愈烈，難民潮、流行疾病、自然災害、跨國犯罪對國際安全沖擊嚴重。

美國以打擊“伊斯蘭國”、推進國際反恐和維護人權(quán)的名義介入敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，誓言要推翻巴沙爾政權(quán)，卻重新陷入中東的地緣政治爭奪；俄羅斯以反恐為名，冷戰(zhàn)后第一次派海、空軍直接卷入中東，全力支持巴沙爾政權(quán)，其實質(zhì)是“要以敘利亞為平臺，恢復俄21世紀大國地位”；*“The War in Syria: Smoke and Chaos”, The Economist, August 27th, 2016,p.41.伊朗一方面以打擊“伊斯蘭國”為由恢復其在中東的影響力，同時也借此打擊西方，擺脫在核開發(fā)問題上所承受的戰(zhàn)略壓力；土耳其原本與敘利亞巴沙爾政權(quán)勢不兩立，與伊朗也矛盾重重，與俄更因爭奪里海、黑海及中東地區(qū)的影響力而 “互為天敵和歷史性對手”。*“Turkey’s Anger at the West: Al-Malarkey”, The Economist, August 27th, 2016,p.46.尤其是2015年土空軍擊落俄軍機后，俄土關(guān)系更是陷入新的緊張狀態(tài)。然而，2016年7月土未遂政變驅(qū)使土轉(zhuǎn)向與俄羅斯、伊朗合作，也開始改變對巴沙爾政權(quán)的敵視立場，并明顯疏離美歐。2017年以來，因歐洲相關(guān)國家阻止土方官員赴歐洲相關(guān)國家動員土公民參與土國內(nèi)大選活動，土與歐洲不少國家的關(guān)系再度緊張。目前，美俄歐及伊朗、土耳其以及沙特等地區(qū)大國雖然還抓住反“伊斯蘭國”大旗不放手，但其反恐大旗背后不再有多少反恐內(nèi)容，而是轉(zhuǎn)換成赤裸裸的地緣政治爭奪。其結(jié)果必然是已經(jīng)持續(xù)5年之久、枉死50萬無辜平民的敘利亞內(nèi)戰(zhàn)仍難結(jié)束、平定中東亂局更加遙遙無期，中東恐怖主義禍源也更難根除。

國際恐怖主義愈演愈烈，恐怖襲擊活動及其造成的人員、物資損失以及政治效應(yīng)都呈增勢。從2015年1月到2016年6月，世界各地共發(fā)生各類恐怖襲擊2063次，死難者達28031人，恐怖襲擊方式千奇百怪、花樣不斷翻新。*Lazaro Gamio and Tim Meko, “How Terrorist in the West Compares with Terrorism Everywhere Else”, The Washington Post, July 17, 2016.這其中，僅2016年6月，全世界就有1749人死于恐怖襲擊，創(chuàng)當年上半年新高。*同上。2016年“黑七月”第一周，沙特連續(xù)遭到“伊斯蘭國”組織的四次恐怖襲擊，襲擊對象包括美國領(lǐng)事館等，死亡者接近600人。*Liz Aly, “Attacks in Saudi Arabia Extend Global Wave of Bombings”,The Washington Post, July 5, 2016.

值得注意的是，近年歐美日等西方國家也開始成為恐怖襲擊高發(fā)地。2015年1月到2016年6月，歐美共發(fā)生恐怖襲擊46次，死亡人數(shù)達573人。繼當年6月12日美國奧蘭多發(fā)生恐怖襲擊，死者達49人后，7月“巴士底日”法國尼斯又發(fā)生大規(guī)?？植酪u擊，死亡人數(shù)更達84人*Anna Fifield, “At Least 15 Killed in Knife Attack in Japan”, The Washington Post, July 26, 2016.。更有甚者，甚至一向自認為是發(fā)達國家安全島的日本，近年也不安寧。2016年7月26日，有歹徒在東京街頭行兇，導致15人當街死亡。*Lazaro Gamio and Tim Meko, “How Terrorist in the West Compares with Terrorism Everywhere Else”, The Washington Post, July 17, 2016.

在世界范圍內(nèi)，數(shù)以百萬計的難民跨界流動、傳染性疾病流行、水旱災害及其他惡性自然災害頻發(fā)，毒品走私等跨國犯罪繼續(xù)肆虐。以艾滋病危害為例，據(jù)2016年7月在南非召開的“21世紀國際艾滋病大會”報告，全球迄今有3500萬人死于艾滋病。雖然有1700萬艾滋病患者正在治療，但每年仍然有200萬人新感染艾滋病毒。要控制艾滋病，就要有足夠的資金，而目前資金明顯不足。雖然聯(lián)合國方面宣稱要在2030年消滅艾滋病，但受限于各種因素，這一目標顯然難以實現(xiàn)。*Andrew Green, “Fears of Lost Progress follow $1 Billion Drop in Global AIDS Funding”, The Washington Post, July 26, 2016.

二、國際安全治理的困境與出路

當前國際安全形勢 “亂象叢生”以及其種種新特點，雖然由其自身固有的原因所驅(qū)動，但也反映出迄今為止的國際安全治理效果不佳，陷入了新的困境，甚至可以說出現(xiàn)了一定程度的倒退，同時也對推進國際安全治理提出了更高、更新、更迫切的全面要求。

探討國際安全治理，首先要探討國際安全治理的主體，即由誰來治理的問題。國際安全治理屬于全球治理的范疇，是全球治理的一部分。因此，討論國際安全治理的主體避不開全球治理的主體。

通常情況下，國際安全治理本應(yīng)成為全球治理的核心內(nèi)容，國際政治、經(jīng)濟治理則在其次，因為國際社會在對國際安全威脅的認知及治理方式方面較容易產(chǎn)生共鳴、達成共識、采取共同行動，政治、經(jīng)濟治理則存在發(fā)展模式與發(fā)展道路的多樣性問題。冷戰(zhàn)后力倡并主導全球治理的是自命進入所謂“后現(xiàn)代”的歐洲人。然而，歐洲人在冷戰(zhàn)后所主導的全球治理以政治治理、民主治理、在非西方國家實現(xiàn)“良治”等為主要內(nèi)容，國際安全治理則被他們嚴重忽視，也可以說被嚴重扭曲、被不適當?shù)丶{入了“民主治理”軌道。據(jù)此而論，歐美等西方國家雖然自命為冷戰(zhàn)后全球治理的主體，但它們并非真正的國際安全治理主體，也沒有把國際安全治理視為主要使命。也可以認為，美歐等西方國家是冷戰(zhàn)后不合格的國際安全治理主體，國際安全治理的主體在冷戰(zhàn)后相當長一段時間實質(zhì)上處于缺失狀態(tài)。

近年，隨著全球化的推進、非西方世界的發(fā)展與覺醒，尤其是環(huán)太平洋的中國、印度、巴西等非西方大國的崛起以及亞太開始成為世界地緣政治中心，歐美等西方國家已開始失去過去數(shù)百年間逐步累積、形成的國際影響力和優(yōu)越感。進而，隨著其經(jīng)濟表現(xiàn)不佳、在全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟、貿(mào)易和技術(shù)優(yōu)勢下降，隨著其內(nèi)部民粹主義、孤立主義、反全球化主義抬頭，以及其前期主導的全球治理及國際安全治理成績不佳、其在非西方國家的影響力持續(xù)下滑等，西方國家開始從其一度雄心勃勃的全球治理立場后退。英國“脫歐”、歐洲右翼勢力崛起、美國“特朗普主義”大行其道，均說明美歐等西方國家已經(jīng)不再、也沒有能力充當全球治理的主導者和主體，更不能指望其充當國際安全治理的主體。

今后，全球治理及國際安全治理的主導權(quán)無疑將從西方向非西方轉(zhuǎn)移，非西方國家、尤其是包括中國在內(nèi)的非西方大國，將在全球治理和國際安全治理過程中扮演越來越重要的角色，它們不僅是國際規(guī)則的“遵守者”，也將成為國際規(guī)則的“制定者”。即是說，未來國際安全治理以至全球治理的主體將是以中國為代表的廣大非西方國家。

如果說國際安全治理由誰治理、即治理主體是什么的問題，是第一個理論思考點的話，則其第二個理論性思考點就是治理誰、治理什么，即什么是國際安全治理的客體。

盡管美歐等西方國家不是冷戰(zhàn)后合格的國際安全治理主體，其在主導全球治理的過程中扭曲了國際安全治理，使之納入所謂“民主治理”軌道，但其在把廣大非西方國家定位為國際安全治理的客體方面并不含糊。在此背景下，冷戰(zhàn)后國際安全治理過程中醫(yī)者與患者的對立統(tǒng)一關(guān)系變成了西方與非西方的對立關(guān)系，這其中西方國家是醫(yī)生，而非西方國家變成了病人。西方國家認定廣大非西方國家未能建立西方民主體制是國際動蕩的總根源，并據(jù)此把國際安全治理納入“民主治理”軌道，認定在全世界廣推西方民主制度和發(fā)展模式可以包醫(yī)百病。

例如，在西方主導國際安全治理以至全球治理的過程中，西方國家常常把治理的顯微鏡對準非西方國家的環(huán)境問題、“良治”問題、腐敗問題、恐怖主義問題及大規(guī)模殺傷性武器擴散問題，等等，但對于美國的槍支泛濫、毒品流行、種族歧視，以及西方國家也普遍存在的腐敗現(xiàn)象，以及對西方國家“高消費、高浪費”導致的資源與環(huán)境壓力問題等，則視而不見。這種由一部分人治理另一部分人的國際安全治理、全球治理，不但不能解決各種全球安全難題，而且不斷產(chǎn)生新的不公平、不公正和新的國際安全難題。

今后的國際安全治理及全球治理，應(yīng)以全球、全世界為治理對象。其治理主體，既應(yīng)包括西方發(fā)達國家，更應(yīng)包括非西方不發(fā)達國家和新興國家；治理客體，也既應(yīng)包括非西方不發(fā)達國家和新興國家，也必須包括西方發(fā)達國家，包括最發(fā)達的美國。

有關(guān)國際安全治理的第三個理論思考點是如何治理，應(yīng)秉持什么樣的治理理念。這是國際安全治理的關(guān)鍵，也是21世紀國際安全治理的創(chuàng)新點。

在21世紀，國際安全治理的目標是把全球范圍內(nèi)所有影響國際安全的問題、無論非西方國家的問題抑或是西方國家的問題，統(tǒng)統(tǒng)納入國際安全治理的籃子里，在全球范圍內(nèi)統(tǒng)一治理，以求建設(shè)一個公平、公正、大小國家平等、西方與非西方國家平等、各種發(fā)展模式和政治管理模式兼容并畜、各國共存共榮、和平合作、繁榮、發(fā)展、和諧的新世界。*習近平：“在二十國集團領(lǐng)導人峰會上的閉幕辭”，《人民日報》，2016年9月6日；習近平：“共同構(gòu)建人類命運共同體—在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部的演講”，《人民日報》，2017年1月20日。國際安全治理的內(nèi)容，除應(yīng)納入國際上普遍存在的安全問題，如恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴散、環(huán)境氣候、自然災害、傳染病流行、毒品種植販運、海盜、跨國犯罪、難民、地區(qū)沖突、軍備競賽等問題之外，還應(yīng)包括諸如在美國流行的民間槍支泛濫、種族歧視、警察亂執(zhí)法、美俄之間新一輪核軍備競賽、不公平的核不擴散體制、當前蔓及西方國家的民粹主義、貿(mào)易保護主義、文化價值觀和政治制度優(yōu)越論，等等。

在實施國際安全治理的過程中，公平、公正、西方與非西方平等、治理標準統(tǒng)一是必不可少的原則。冷戰(zhàn)結(jié)束以來的20多年間，由美國及西方主導的國際安全治理及全球治理活動之所以成效不彰，甚至使世界越治越亂，除其在治理主體、客體及治理內(nèi)容等方面不對頭外，一個重要原因是其在治理過程中采用雙重標準，不公平、不公正，打著國際安全治理和全球治理的旗號，搞西方治理非西方那一套，謀求西方少數(shù)國家、少數(shù)人的利益。

例如，核不擴散問題一直是美國及西方主導的國際安全治理和全球治理的主要議題，這是正確的，符合國際和平與穩(wěn)定的需求。但是，一是美國與西方在治理核擴散問題時，采用了雙重標準。他們對朝鮮、伊朗核武開發(fā)采用核不擴散標準，對以色列及印度的核武開發(fā)卻聽之任之，甚至或明或暗地鼓勵日、韓等國開發(fā)核武，這就促使朝鮮與伊朗不服氣、不服從。二是美國及西方一方面壓朝鮮、伊朗等放棄核武開發(fā)，其自身又保持著遠遠超過安全需要的大量核武器。如美國擁有2080枚現(xiàn)役核彈頭，另有5180枚儲備核彈頭，其核彈頭數(shù)量接近世界總量的一半，質(zhì)量更是高居其他國家之上。*Geoff Dyer, “Nuclear Upgrade Raises Arms Race Fears”, Financial Times, April 1, 2016.奧巴馬剛?cè)蚊绹偨y(tǒng)時，曾高調(diào)宣布美要致力于打造“無核世界”，*Fred Kaplan, “Rethinking Nuclear Policy:Taking Stock of the Stockpile”, Foreign Affairs, September/October 2016,p.18..但其離任前卻高調(diào)宣布要用3500億美元更新美核武庫，把世界拉入“第二個核時代”和新一輪核軍備競賽。*Mac Thornberry and Andrew F.Krepinevich,Jr, “Preserving Primacy: A Defense Strategy for the New Administration”, Foreign Affairs, September/October 2016,pp.26-35.這不但使被治理對象的朝鮮和伊朗等備感不安全、受威脅，也使世界各國備感不安全、不踏實。三是美國及西方在壓朝鮮、伊朗等放棄核武開發(fā)及治理國際核擴散問題時，每每乘機販賣西方民主價值觀、人權(quán)觀和經(jīng)濟政治發(fā)展模式，要求朝鮮、伊朗等放棄其價值觀和發(fā)展模式，甚至不惜對其搞“政權(quán)更迭”等。其結(jié)果是，盡管冷戰(zhàn)后美國及西方在國際安全治理和全球治理過程中主打反擴散牌，但國際核擴散問題不但未能得到解決，反而更加嚴重。

又如，國際氣候變化與環(huán)境治理問題，也是冷戰(zhàn)后由美國及西方主導的國際安全治理及全球治理的主要內(nèi)容和主要議題之一。在這方面，自認為是“后現(xiàn)代”的歐洲國家、歐盟尤其一馬當先。早在冷戰(zhàn)前，西方人主導的“羅馬俱樂部”就提出了“發(fā)展極限論”，其主要觀點認為世界資源、環(huán)境的容納能力有限，世界經(jīng)濟不能無限制發(fā)展。*德內(nèi)拉·梅多斯等著，李濤、王智勇譯：《增長的極限》，機械工業(yè)出版社，2008年，第XII～XIII頁。冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐美把這一理念貫徹于國際環(huán)境、氣候治理，但它們主要是針對非西方國家、尤其是中印等新興大國的“趕超型”發(fā)展進程，宣稱中國是世界上最大的污染物排放國、印度則居第三，要求嚴厲限制中印等發(fā)展中國家的工業(yè)化、現(xiàn)代化進程。它們不提人均排放標準，不提美歐“高消費、高浪費”及由此引起的人均高排放對世界環(huán)境和資源造成的危害，更不提如何采取有力措施調(diào)降美歐等西方國家持續(xù)多少代人的“高消費、高浪費”生活標準與方式，而是把矛頭指向發(fā)展中國家。它們宣稱全球每年因環(huán)境污染造成了數(shù)萬億美元的經(jīng)濟損失以及數(shù)百萬人死亡，而造成這一后果，一半以上要歸因于“東亞及南亞國家”，“59%歸因于‘中低收入國家”。*Shawn Donnan, “World Economy Chokes on $5tn Cost of Pollution as Premature Deaths Soar”, Financial Times, September 9, 2016.

事實是，美歐等西方國家的長期“高消費、高浪費”積累，才是造成全球環(huán)境污染的真正罪魁禍首。以美國為例，其人口只占全球的4%，卻消耗了占全球消費量25%以上的石油及能源，人均排放不僅居全球之首，而且遠遠超過世界平均標準。歐洲國家的人均排放標準也大體如此。美歐還反復宣稱，世界能源與環(huán)境只能承載“一個美國”，不能再承載“另一個美國”。言下之意，就是要固化目前美歐等西方國家10多億人享有全球一半以上國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的國際經(jīng)濟現(xiàn)實和發(fā)展不平等，其實質(zhì)是要揮舞國際氣候、環(huán)境治理及能源、資源承載力有限的大棒，阻止非西方國家以“趕超”為導向的現(xiàn)代化、工業(yè)化進程。以這種美歐“高消費、高浪費”和西方“例外論”的論調(diào)、理念主導全球氣候、環(huán)境治理，當然不會得到非西方國家的認同，也難以有效解決國際環(huán)境、氣候治理難題。

再如反毒問題。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特上任后全力開展反毒行動，打擊毒品犯罪及販毒、制毒毫不手軟。然而，美國及西方不但不支持，反而誣其獨裁、不民主、侵犯人權(quán)，甚至煞有介事地要求以謀殺罪對其進行起訴、調(diào)查。

西方國家在主導國際安全治理、全球治理過程中的治理標準、理念及其對治理議題與內(nèi)容的選擇與規(guī)定性等，本身就說明其國際安全治理及全球治理主張的狹獈性、自私性，“是20世紀下半葉的產(chǎn)物”，已經(jīng)不能適應(yīng)新的國際現(xiàn)實。*Philip Stephens, “How the West Has Lost the World”, Financial Times, October 14, 2016.這也規(guī)定了由西方主導的國際安全治理、全球治理必然一事無成，甚至使冷戰(zhàn)后世界“越治越糟”。

總而言之，當前國際安全環(huán)境的“亂象叢生”不過是一種國際政治表象，其根源在于冷戰(zhàn)后由美國及西方主導的國際安全治理及全球治理，從治理主體到治理客體都出了問題。不論國際安全形勢有多少“亂局”、國際安全治理的議題與內(nèi)容有多復雜，都不屬于國際安全治理和全球治理困境的范疇。國際社會“亂象叢生”只能說明國際安全治理和全球治理 “內(nèi)容龐雜、任務(wù)艱難、使命光榮”。當前國際安全治理與全球治理真正的困境在于治理主體、客體以及治理理念、原則和議題被嚴重扭曲，嚴重偏離國際現(xiàn)實。國際社會要走出當前國際安全治理及全球治理的困境，只能從根本上調(diào)整治理主體、客體以及治理理念、原則和議題、內(nèi)容等，使之回歸國際現(xiàn)實。唯有如此，才能消除國際亂局，使世界走向和平、穩(wěn)定、繁榮。

三、國際安全治理與中國

改革開放30多年來，中國經(jīng)濟、外貿(mào)及對外經(jīng)濟活動都取得空前發(fā)展，全球“印跡”不斷增多、增大、加深。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2016年中國GDP首次邁上“70萬億”新臺階，達到74.4萬億元人民幣，穩(wěn)居世界第二，并進一步縮小了與美國的差距；當年中國對世界經(jīng)濟增長的貢獻率達33.2%，居世界第一；外貿(mào)總值雖然較2015年略有下降，也居世界第一；對外投資存量與流量都顯著增大，在世界各大洲都有大量投資與人員存在；每年出國從事旅游、商務(wù)及其他活動的人員更是過億。*陸婭楠：“穩(wěn)字當頭，質(zhì)效提高：國民經(jīng)濟實現(xiàn)‘十三五’良好開局”，《人民日報》，2017年1月21日。

然而，在海外利益全球化、人員活動全球化的同時，中國海外利益及人員的安全問題也受到越來越多的挑戰(zhàn)。英國《金融時報》一個研究團隊根據(jù)經(jīng)合組織(OECD)和世界銀行數(shù)據(jù)撰寫的一份報告稱，中國海外投資主要投資于世界高風險地區(qū)，2013～2015年的海外投資平均風險指數(shù)為5.33,大大高于世行平均4.35的投資風險指數(shù)。例如，2013～2015年期間，中國在世界上投資風險程度最高的委內(nèi)瑞拉、巴基斯坦、阿根廷、埃塞俄比亞、蘇丹、贊比亞等六國的投資總額達378億美元。而差不多同期，世行僅在巴基斯坦與埃塞俄比亞兩個高風險國家投資131億美元。自2007年以來，中國在委內(nèi)瑞拉更是累計投資達650億美元，而委只有3100萬人口，政局嚴重不穩(wěn)定，年度通脹率甚至達到過800%。*James Kynge, Jonathan Wheatley, Lucy Hornby, Christian Shepherd and Andres Schipani, “Beijing’s Huge Commitments in Overseas Funding Have Turned Sour in Countries Such as Venezuela.”, Financial Times, October 14,2016.這份報告雖然數(shù)據(jù)不一定完全精確，但也顯示中國海外投資利益及相關(guān)利益面臨的風險，而解決這類風險僅靠“金融外交”顯然不夠。

近年來，中國游客在南非遇襲案、海外留學生遇害案、馬來西亞的中國游客遇難案、中國公民在法國遭遇室內(nèi)槍擊案，以及歐美等國不時對中國產(chǎn)品征收“反傾銷稅”等，突出說明中國海外利益與人員安全問題正在集中爆發(fā)，解決這些問題已經(jīng)不能僅憑中國一國之力單打獨斗。從這樣的視角看問題，全球治理、尤其是國際安全治理確實已經(jīng)與中國的和平與發(fā)展利益息息相關(guān)。

毋庸置疑，如何維護中國在海外不斷擴大的國家利益和人員安全是一個戰(zhàn)略性難題。中國不能、也不應(yīng)像殖民時代的西方國家那樣，用“治外法權(quán)”、強權(quán)政治等方式解決這些問題；更不應(yīng)、也不可能采用100年前西方國家在海外所采取的“炮艦政策”來解決這些問題。唯一的辦法，只能通過全球治理、尤其是“國際安全治理”方式，爭取以制度化和國際合作方式來解決這些問題。因此，中國不能滿足于做國際安全治理和全球治理的“看客”，而要主動投身其中，積極和主動參與、并爭取主導國際安全治理和全球治理。這正是習近平主席在2016年9月在G20杭州峰會上的講話以及2017年1月在瑞士達沃斯論壇上的講話所體現(xiàn)的戰(zhàn)略思路和理念。*習近平：“共同構(gòu)建人類命運共同體—在聯(lián)合國是內(nèi)瓦總部的演講”，《人民日報》，2017年1月20日。

針對當前國際安全治理、全球治理活動在治理主體、客體及治理理念、議題與內(nèi)容方面的錯位，中國要有自己的主張，并運用正在成長的國家實力和威望，發(fā)揮應(yīng)有的影響力。

首先，在治理主體方面，不能再任由美歐等西方國家壟斷國際安全治理以及全球治理的話語權(quán)和決策權(quán)。中國不但自己要采取行動積極參與并爭取主導國際安全治理以至主導全球治理，還要動員、鼓勵、支持非西方國家，如印度、印尼、巴西等新興大國以及廣大發(fā)展中國家積極參與國際安全治理和全球治理，真正成為國際安全治理和全球治理主體的一部分。為此，在全球?qū)用妫袊鴳?yīng)該、并已經(jīng)開始推動聯(lián)合國及二十國集團等全球性國際組織在國際安全治理以至全球治理方面發(fā)揮更大的作用，使之最終能完全替代、覆蓋由美歐主導的“G7”。*Chen Shilei and Wang Haiqing, “China Helps G20 Find Solution to Improving Global Governance”, The New York Times, September 21, 2016;Fu Ying, “The American World Order is a Suit that No Longer Fits”, Financial Times, January 7, 2016.同時，在地區(qū)層面要發(fā)揮上合組織、亞太經(jīng)合組織、“東盟+”等在區(qū)域安全治理方面的作用。當然，美歐等西方國家也是國際安全治理以及全球治理的合作對象。只有西方國家與非西方國家、大國與小國同等參與，國際安全治理以至全球治理才真正具有全球性、國際性，才有望克服困難，取得成功。

以美國為例。美國是受艾滋病危害很大的國家之一，美國也為國際上防治艾滋病做出了一定貢獻，如每年防治艾滋病的數(shù)十億美元經(jīng)費就有大約2/3源自美國。但由于美在出資問題上“賴賬”，2016年國際上防治艾滋病的經(jīng)費就出現(xiàn)了大約10億美元的缺口。*Andrew Green, “Fears of Lost Progress follow $1 Billion Drop in Global AIDS Funding”, The Washington Post, July 26, 2016.如果轉(zhuǎn)向“美國優(yōu)先”的特朗普政府拒絕在這方面承擔義務(wù)，則國際防治艾滋病的事業(yè)就會遇到很大障礙。這一例說明，因西方國家科技發(fā)達，綜合實力強，在國際安全治理和全球治理過程中，尤其在應(yīng)對各種非傳統(tǒng)安全威脅方面，必須、也有能力承擔更多的義務(wù)，發(fā)揮更大的作用。

在治理客體方面，冷戰(zhàn)后美歐等西方國家單方面以非西方國家為治理對象的治理模式必須調(diào)整。只有站在全球安全視角，對所有的全球性問題、國際性問題進行綜合治理，國際安全治理才真正具有全球性、國際性，才有合法性和可操作性，才能取得成效。比如“良治”問題，不但非西方國家存在，西方國家也存在。美國槍枝泛濫，每年死于槍殺案的人數(shù)多于車禍死亡人數(shù)，并殃及旅居美國的外國人，就不完全是個美國國內(nèi)安全問題，也是個國際問題，屬于“良治”范疇，就可以、也應(yīng)該納入國際安全治理范疇。

又比如國際毒品泛濫問題，雖然毒品種植主要在阿富汗、緬甸以及中美洲國家，但其消費地卻主要在美歐等發(fā)達國家。只對毒品種植地搞治理、而不對消費地搞治理，是難以有效治理的。必須產(chǎn)、銷、運一起治理，才能真正解決全球毒品泛濫問題。

再比如國際難民問題，雖然難民流出國主要是利比亞、敘利亞、阿富汗等非西方國家，流入國主要是歐洲國家，但這些難民是如何產(chǎn)生的？國際上公認的原因是因為美歐等西方國家濫用武力，打擊這些國家原有的合法政府和秩序，造成這些國家的動蕩以及民眾流離失所，其源頭在于美國及西方國家。用堵的方式治理國際難民問題，也是難以從根本上解決問題的。

再次，在國際安全治理及全球治理的理念和目標方面，中國應(yīng)該、也已經(jīng)開始力倡治理的公正性、公平性、全球性，力倡包容、合作、共贏，力倡經(jīng)濟政治發(fā)展模式及價值觀、人權(quán)觀、發(fā)展觀的多樣性、多元性。世界各國，無論西方還是非西方，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，以及無論大國還是小國，在國際安全治理和全球治理過程中都具有同等的權(quán)力與義務(wù)。*參見習近平：“在二十國集團領(lǐng)導人峰會上的閉幕辭”，《人民日報》，2016年9月6日；習近平：“共同構(gòu)建人類命運共同體—在聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部的演講”，《人民日報》，2017年1月20日。如果不是這樣，如果以治理為名，強迫其他國家接受自己的經(jīng)濟、政治發(fā)展模式和價值觀，則可能事與愿違，治理投入與治理效果有可能相背離、甚至南轅北轍。以阿富汗為例。美國打垮塔利班后，主導阿重建，投入不可謂不大。據(jù)統(tǒng)計，國際對阿援助數(shù)額曾一度達到阿GDP總值的105%。然而，阿并沒有實現(xiàn)和平、穩(wěn)定與發(fā)展，仍戰(zhàn)亂頻頻、經(jīng)濟困難、腐敗叢生，其原因就在于美國及北約在主導阿重建過程中，不是將其視為國際安全治理問題，而是視為“民主治理”問題，不適當?shù)貜娦胸瀼匚鞣饺龣?quán)分立那一套，當然是藥不對癥，不會有成效。不僅在阿富汗是這樣，美國及西方在利比亞、敘利亞造成持續(xù)動蕩局面的過程，也如出一轍。這其中的教訓，很值得各國、尤其是主導國際安全治理和全球治理的主要大國作一番認真總結(jié)。

最后，中國應(yīng)身體力行，在國際安全治理和全球治理過程中承擔一個發(fā)展中大國應(yīng)承擔的權(quán)利、義務(wù)與責任。在G20峰會期間，中國與美國就氣候變化問題達成協(xié)議，這在國際上無疑起到了示范效應(yīng)。中國計劃在2016～2020年的五年間投入3600億美元用于發(fā)展可再生能源則是中國承擔全球氣候治理義務(wù)與責任的一項具體行動。*Edward Wong, “China’s Transparency Is Wild Card for Climate Pact”, The New York Times, January 11, 2017.此外，中國積極參加聯(lián)合國維和、出動海軍護航編隊赴印度洋水域打擊海盜、為各國商船隊護航，以及提出“一帶一路”倡議等，是主動為國際和平、安全與繁榮提供“公共產(chǎn)品”，也是在為國際安全治理以至為全球治理做出自已應(yīng)有的貢獻。○

(責任編輯：新南)