淺談法律允許下農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的必要性

在討論當(dāng)下中國(guó)法律是否應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村房屋自由流轉(zhuǎn)。那么我們首先要定義什么才是農(nóng)村房屋：農(nóng)村房屋指的是用于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個(gè)人以及其成員家庭的生活起居以及農(nóng)事活動(dòng)的，在集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的專門(mén)用于建造房屋的土地上興建的房屋及相關(guān)附屬設(shè)施設(shè)備。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是農(nóng)民個(gè)人、家庭在宅基地上的建筑房屋，包括倉(cāng)庫(kù)，廁所等附屬設(shè)施。盡管農(nóng)村房屋是依附于宅基地而建立的，在物理形態(tài)上與宅基地有著不可分割性，但在法律上卻與宅基地是分離的，農(nóng)民對(duì)房屋是享有完全的所有權(quán)。

在2018年的今天，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村改革的深入，致使農(nóng)村土地及房屋財(cái)產(chǎn)的不斷攀升。在此社會(huì)背景之下，農(nóng)村出現(xiàn)了各種新的現(xiàn)象，農(nóng)民的房屋流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日漸增多就是其中之一。落根城市的農(nóng)村人口往往需要處置其原有的農(nóng)村房屋，而一些城鎮(zhèn)居民因?yàn)橐恍┨厥庠蛐枰谵r(nóng)村購(gòu)買房屋。另外外來(lái)人員遷來(lái)本地謀生，常常需要購(gòu)買相對(duì)經(jīng)濟(jì)的郊區(qū)農(nóng)村房屋生活居住，農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)市場(chǎng)日趨活躍。

“全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神，堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗，必須固本強(qiáng)基，始終把解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題作為全黨工作重中之重，把城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決‘三農(nóng)問(wèn)題的根本途徑?！边@是2013年“中央一號(hào)文件”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》的開(kāi)篇，這體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)注與重視。中央一號(hào)文件中明確提到了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的問(wèn)題，并提出土地流轉(zhuǎn)不得以強(qiáng)制命令執(zhí)行。這無(wú)疑為允許農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在城市住房?jī)r(jià)格日益飛漲的今天，地產(chǎn)商及持有者充分享受到城鎮(zhèn)化進(jìn)程所帶來(lái)的切實(shí)利益的同時(shí)；然而同立于世界東方的中國(guó)農(nóng)村中，住房只能與計(jì)提折舊的固定資產(chǎn)一樣，眼瞅這其價(jià)值被時(shí)間蠶食，最重要的是，其連最起碼的正常流轉(zhuǎn)無(wú)法進(jìn)行。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量己爬升至界第二，城鎮(zhèn)化己取得一定成績(jī)的時(shí)候，農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求有不可阻擋之勢(shì)，然而，當(dāng)前的法律法規(guī)規(guī)定及制度設(shè)計(jì)，讓農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)無(wú)法正常進(jìn)行。因歷史原因，農(nóng)村房屋有著其不同于其他不動(dòng)產(chǎn)的“特性”，尤其是對(duì)農(nóng)村房屋的“保障性”關(guān)注有余，而過(guò)于忽視其天生的“經(jīng)濟(jì)性”。萬(wàn)物總有其發(fā)展的規(guī)律，伴隨著國(guó)家的發(fā)展，該項(xiàng)制度的價(jià)值取向和制度設(shè)計(jì)均應(yīng)有所調(diào)整，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。如果一味地去禁止農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)，勢(shì)必會(huì)造成資源的浪費(fèi)，而且這也絕對(duì)不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率要求和內(nèi)在規(guī)律。

我國(guó)農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)面臨的現(xiàn)實(shí)需求與制度設(shè)計(jì)之間相矛盾的尷尬處境。在土地“二元制”、農(nóng)村土地權(quán)利主體缺失、宅基地受限等制度背景下，農(nóng)民窮盡一生修建的房屋只能淪為“死產(chǎn)”，造成財(cái)產(chǎn)和資源的極度浪費(fèi)。此外，農(nóng)村房屋的其他物權(quán)功能基本不能發(fā)揮作用，農(nóng)村房屋僅是“遮風(fēng)避雨”的場(chǎng)所，遠(yuǎn)不能稱之為農(nóng)民的房產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)。這不僅是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)能的侵犯，也一定程序上導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間的不平等；這不僅與我國(guó)建設(shè)新農(nóng)村的大理念格格不入，也確實(shí)存在法律上需要探討和完善之處。農(nóng)村房屋涉及我國(guó)半數(shù)以上人口，其流轉(zhuǎn)問(wèn)題乃國(guó)之大計(jì)，既系民生又系發(fā)展。

那么目前學(xué)術(shù)界禁止流轉(zhuǎn)說(shuō)的理論依據(jù)是什么？我簡(jiǎn)單總結(jié)主要有以前幾點(diǎn)：

第一，福利屬性的考慮，農(nóng)村房屋宅基地一定程度上承載了社會(huì)保障的功能。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之本，準(zhǔn)予其流轉(zhuǎn)將導(dǎo)致一部分農(nóng)民失去最低保障。第二，社會(huì)穩(wěn)定的考慮，如果對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)不加以限制，那么將可能會(huì)導(dǎo)致讓出房屋卻又沒(méi)有工作的一部分農(nóng)民成為不穩(wěn)定分子。第三，準(zhǔn)予宅基地自由轉(zhuǎn)讓，占用耕地的情況將變得更加嚴(yán)重。18億畝耕地是土地資源保護(hù)的一條紅線，限制宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓將有利于保護(hù)耕地。可以看出，主張農(nóng)村宅基地禁止流轉(zhuǎn)的學(xué)者關(guān)注的關(guān)鍵詞是‘福利保障、‘農(nóng)民失業(yè)、‘占用土地。這三個(gè)關(guān)鍵詞無(wú)疑在立法者在進(jìn)行權(quán)益博弈中，看到的分量很重的“砝碼”，宅基地禁止流轉(zhuǎn)能有如此之功能，難免立法不去選擇禁止流轉(zhuǎn)。但是，隨時(shí)代的進(jìn)步以及社會(huì)的發(fā)展，我們不免深思：

第一，“福利保障”質(zhì)疑：農(nóng)村宅基地因無(wú)償使用、永續(xù)使用的特性，是農(nóng)民的居住成本降低，不可否認(rèn)其明顯的福利保障性質(zhì)。應(yīng)該說(shuō)，允許或部分允許宅基地流轉(zhuǎn)不但未使農(nóng)民的居住成本增加，從經(jīng)濟(jì)規(guī)律和權(quán)利屬性來(lái)講，反而使農(nóng)民手中不多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的各項(xiàng)權(quán)能得以更好地發(fā)揮，價(jià)值形態(tài)更加多元。

第二，“農(nóng)民失業(yè)”質(zhì)疑：宅基地作為一項(xiàng)特殊的用益物權(quán)，立法的初衷和目的是解決廣大農(nóng)民的居住權(quán)問(wèn)題，自宅基地概念誕生以來(lái)，其內(nèi)在屬性和使用用途就不包含生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)己經(jīng)不在是身份的象征，而是一種職業(yè)的象征，再者，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)不能直接得出其不參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)論，即便農(nóng)民不參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也不代表其將成為游手好閑、極易引發(fā)社會(huì)不安的“危險(xiǎn)分子”。此外，農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的方式多種多樣，比如投資入股、抵押等，不僅不會(huì)使農(nóng)民失業(yè)，反而將會(huì)使流轉(zhuǎn)者更好地進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)。

第三，“占用土地”質(zhì)疑：中國(guó)人口眾多，要滿足14億人的吃飯問(wèn)題，保護(hù)耕地顯得尤為重要，對(duì)這一點(diǎn)我方?jīng)]有任何質(zhì)疑。但是，為什么宅基地流轉(zhuǎn)一定會(huì)導(dǎo)致耕地、農(nóng)地的減少？宅基地本身的用途己被限定為滿足農(nóng)民居住而修建房屋之用，其用途與包括耕地在內(nèi)的其他土地的用途是在兩條平行線上，互不交叉、互不干擾。宅基地流轉(zhuǎn)不能流轉(zhuǎn)或者流轉(zhuǎn)不暢，阻礙了正常的需求，反倒會(huì)引起占用耕地進(jìn)行建造房屋。我們也不會(huì)妄自推斷：因?yàn)檎亓鬓D(zhuǎn)順暢了，占用農(nóng)用地的事例就會(huì)減少。因?yàn)槲艺J(rèn)為宅基地的流轉(zhuǎn)順暢與否始終與是否會(huì)占用土地之間沒(méi)有任何邏輯上的因果關(guān)系。禁止流轉(zhuǎn)說(shuō)的出發(fā)點(diǎn)無(wú)疑是值得肯定的，但是不能因?yàn)椤靶呐K不舒服”而吃了胃藥，這不但不會(huì)減輕“心臟的不適”，反而會(huì)是原本就正常的胃變得不那么正常。

限制宅基地流轉(zhuǎn)的初衷是美好的，出發(fā)點(diǎn)是值得考慮的，但是限制宅基地流轉(zhuǎn)確與其初衷和出發(fā)點(diǎn)卻完全沒(méi)有邏輯關(guān)系，限制流轉(zhuǎn)不能解決假想的命題，反而將會(huì)帶來(lái)更多的社會(huì)矛盾，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

同時(shí)我們也看到當(dāng)下中國(guó)法律應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村房屋自由流轉(zhuǎn)。首先從理論政策來(lái)說(shuō)：中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。可見(jiàn)，政策層面也趨向于逐步放開(kāi)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性功能。值得一提的是，在該文件中，緊接著宅基地問(wèn)題其后的內(nèi)容是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，并提到要保障農(nóng)民工同工同酬，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。因此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革應(yīng)與我國(guó)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程聯(lián)系起來(lái)，以推進(jìn)城鎮(zhèn)化為改革目標(biāo)。而且在剛剛的申論和質(zhì)詢中我們已經(jīng)明確法律其實(shí)并沒(méi)有明文規(guī)定限制農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)。其次，從現(xiàn)實(shí)背景來(lái)看：我國(guó)農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的潛在市場(chǎng)已經(jīng)形成，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市與農(nóng)村之間的聯(lián)系日益密切，從最初城鄉(xiāng)長(zhǎng)期隔閡的靜態(tài)二元社會(huì)逐漸變成相互融合、人口流動(dòng)頻繁的動(dòng)態(tài)整體。長(zhǎng)年在外打工的農(nóng)民工比例持續(xù)攀升。農(nóng)民工隊(duì)伍中已經(jīng)有相當(dāng)一部分人通過(guò)自己的打拼在外獲得了一份穩(wěn)定的工作，基本脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不再是傳統(tǒng)意義上靠土地生活的農(nóng)民。每年有大約1800萬(wàn)農(nóng)村人口進(jìn)入城市據(jù)，預(yù)測(cè)在10年的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)一半以上的人口，約8. 7億，將成為城市人口。正是由于如此多的農(nóng)民外出務(wù)工、經(jīng)商、舉家進(jìn)城等原因，使得大量的農(nóng)村房屋有著流轉(zhuǎn)的需要。另外隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，有些城市已經(jīng)出臺(tái)了戶籍新政策，戶籍制度的松動(dòng)使得農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)更加必要。我國(guó)農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)供方市場(chǎng)已經(jīng)形成。與此同時(shí)，下鄉(xiāng)掘金的城鎮(zhèn)居民也呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢(shì)。2008年10月中共中央第十七屆三中全會(huì)通過(guò)的“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！币允罐r(nóng)民從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)中增加收益。這被認(rèn)為是中國(guó)土地制度改革的歷史性突破。而通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，城市創(chuàng)業(yè)者也能從中獲得更多的下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的機(jī)遇，為他們下鄉(xiāng)搞種植、養(yǎng)殖、墾荒、造林提供了契機(jī)。曾經(jīng)，能脫離農(nóng)事，過(guò)上城市生活是農(nóng)村人的驕傲，但如今一大批城鎮(zhèn)居民卻調(diào)轉(zhuǎn)目光，把創(chuàng)業(yè)目標(biāo)轉(zhuǎn)向了農(nóng)村，他們承包土地、租種農(nóng)田，自己致富的同時(shí)也帶領(lǐng)了一方農(nóng)民致富。產(chǎn)業(yè)需求催生城鄉(xiāng)居民雙向流動(dòng)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系口益緊密。另外，由于我國(guó)城市人口越來(lái)越多，城市化水平越來(lái)越高，居住區(qū)域郊區(qū)化的趨勢(shì)已經(jīng)顯現(xiàn)，再加上市區(qū)房?jī)r(jià)居高不下，一部分人將目光轉(zhuǎn)向了郊區(qū)農(nóng)村的房屋，催生了“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)。因此城鎮(zhèn)居民也有在農(nóng)村居住的需求，需方市場(chǎng)已經(jīng)形成。講到這里我已經(jīng)退無(wú)可退，無(wú)數(shù)個(gè)理由告訴我們農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)迫在眉睫，任何事物的發(fā)展總是會(huì)遇到困難，而我們不應(yīng)該一遇到困難就退回原點(diǎn)，不能一有陣痛就停滯不前。更何況這是一場(chǎng)雙贏的改革啊，我們還有什么理由說(shuō)不呢！為了中國(guó)經(jīng)濟(jì)更好的發(fā)展，為了社會(huì)更加和諧，為了實(shí)現(xiàn)很多人的中國(guó)夢(mèng)，筆者認(rèn)為當(dāng)下中國(guó)法律應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村房屋自由流轉(zhuǎn)。

作者簡(jiǎn)介：何平（1991-），女，漢族，吉林磐石人，碩士研究生，助理會(huì)計(jì)師，研究方向：法學(xué)。