PPP模式下的產(chǎn)業(yè)基金運作模式研究

胡智文

摘 要：英國是最早落實PPP模式的國家，近些年，PPP模式在使用過程中不斷完善。產(chǎn)業(yè)基金具有靈活的形式，其匯集資金的能力也明顯較強，因此在全新的模式下，產(chǎn)業(yè)基金已經(jīng)成為地方政府以及社會資金基礎(chǔ)建設(shè)項目融資的新選擇。本文就PPP模式下產(chǎn)業(yè)基金的運作進行分析，研究將產(chǎn)業(yè)基金投資到PPP項目中的意義，從而對未來的產(chǎn)業(yè)基金運轉(zhuǎn)提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP模式；產(chǎn)業(yè)基金；運行模式

據(jù)統(tǒng)計，我國很多地區(qū)已經(jīng)落實了產(chǎn)業(yè)基金政策，而且取得了較大的成效，擴寬了地方政府的融資路徑，并且成功地解決了地方政府的經(jīng)濟問題，實現(xiàn)了經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，具有顯著的作用效果。本文就PPP模式下產(chǎn)業(yè)基金的運作進行分析，研究PPP模式下產(chǎn)業(yè)基金的運行方法，指出相關(guān)問題并提出了解決意見。

一、產(chǎn)業(yè)基金參與PPP項目的背景

（一）新常態(tài)經(jīng)濟

隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，地方政府債務(wù)改期以及經(jīng)濟下行壓力的不斷增加，導(dǎo)致我國的調(diào)控政策出現(xiàn)明顯的變化，退出了新型的PPP管理模式。2014年，我國國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，其中主要內(nèi)容是增加地方政府的融資方法，在平臺公司與地方政府之間劃清明顯的界限[1]。當(dāng)前，地方政府的主要融資方法有發(fā)行債券及社會資本的合作兩種，由于經(jīng)濟壓力的不斷增加，導(dǎo)致這兩種融資方法均受到限制，地方政府出現(xiàn)資金不足的現(xiàn)象，可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)也出現(xiàn)障礙，只能夠通過投資的方法來彌補經(jīng)濟缺口，因此，調(diào)控城鎮(zhèn)經(jīng)濟、在公共服務(wù)領(lǐng)域推行PPP模式是目前解決這一問題的主要方法[2]。

（二）政策依據(jù)

我國國務(wù)院在2015年5月19日轉(zhuǎn)發(fā)的財政部以及國家改革委均認(rèn)可了PPP基金模式，并鼓勵地方政府落實PPP模式，積極與經(jīng)融機構(gòu)進行合作，設(shè)立基金并引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計，通過大力宣傳的方法獲得更多社會群眾及社會企業(yè)的支持，從而獲得更多的社會基金[3]。同年4月份，國家發(fā)改委聯(lián)合財政部、住建部及中國人民銀行頒布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，該管理辦法中的第24條明確指出：鼓勵地方政府通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金的方法入股，并且允許經(jīng)營項目企業(yè)公司進行結(jié)構(gòu)化融資，同時也允許成立私募基金，發(fā)型企業(yè)債券、項目收益?zhèn)约肮緜?，上述政策均給PPP模式落實在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中提供了保證[4]。

（三）社會資金的需要

國務(wù)院的相關(guān)政策推出后，很多PPP項目已經(jīng)落實，但是真正落地簽約的仍較少，只有部分的央視企業(yè)及地方國企簽約落地，由于央視企業(yè)及地方國企自身就存在大量的負(fù)債率，因此PPP模式在這兩種企業(yè)中的發(fā)展受到局限，在項目投資較少的情況下，只能夠通過與相關(guān)機構(gòu)合作的方法來找到資金，合作模式大多采用產(chǎn)業(yè)基金方式。

二、產(chǎn)業(yè)基金投資PPP項目的意義

（一）緩解地方財政投入不足，擴寬PPP項目融資渠道

相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國新型城鎮(zhèn)化資金需求的一大部分要由地方政府自己支付，但隨著經(jīng)濟壓力的增加，地方政府的融資路徑出現(xiàn)一定的局限性，許多融資路徑不能有效融資，只有發(fā)行地方債券這一融資路徑可行，而PPP產(chǎn)業(yè)基金能夠擴寬地方政府的融資路徑，能夠幫助地方政府獲得足夠的資金。PPP模式落實后，在一定程度上減輕了地方政府的經(jīng)濟壓力，能夠在保證公共產(chǎn)品的質(zhì)量的同時提高公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率[5]。

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)一般規(guī)模較大，所需資金及建設(shè)時間等較多，因此想要順利完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，就需要有持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟支持，落實PPP模式，從而為金融機構(gòu)方面豐富投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的作用，同時還能夠提高金融機構(gòu)的價值。

（二）提供新的項目融資渠道，優(yōu)化PPP項目融資結(jié)構(gòu)

股權(quán)融資及債券融資是PPP模式下的兩種主要的融資方法，項目公司的總經(jīng)理及較大的股東通過將自己手里的股權(quán)進行轉(zhuǎn)賬或者通過股票的方法進行出售，使用這種方法獲得資金就稱為股權(quán)融資[6]；項目公司的各個成員及合伙人，通過信貸的方法從朋友、家人及銀行獲得資金，這種獲得資金的方法稱為債券融資。

值得注意的是，通過債券融資方法獲得的資金不需要在資金負(fù)債中進行記錄，這樣能夠避免企業(yè)出現(xiàn)大量負(fù)債的現(xiàn)象，從而降低企業(yè)的融資能力，這種融資方法與股權(quán)融資進行比較，資金的流動性更好，而且不需要轉(zhuǎn)讓股權(quán)，具有顯著的應(yīng)用價值。公司內(nèi)部需要設(shè)立相應(yīng)的優(yōu)先級，這種設(shè)計能夠保證公司在運轉(zhuǎn)中，合理進行收益分配，避免糾紛事件的發(fā)生，將風(fēng)險以及收益合理規(guī)劃。

（三）發(fā)揮專家技術(shù)管理優(yōu)勢，改善PPP項目治理模式

PPP模式一方面具有較高的社會支持，能夠獲得大量的資金，能夠保證基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定建設(shè)，另一方面能夠激活市場活力，淋漓盡致地將社會資金的人才管理優(yōu)勢發(fā)揮出來，進而提高公共設(shè)施的質(zhì)量及建設(shè)效率[7]。

將產(chǎn)業(yè)基金投資應(yīng)用于PPP模式，產(chǎn)業(yè)基金參與了項目公司的管理，在一定程度上約束了項目公司的行為，其已經(jīng)逐漸演變?yōu)镻PP項目的管理部門，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，可保證PPP模式在市場運行中更加規(guī)范。

三、產(chǎn)業(yè)基金投資PPP項目的運行模式

（一）基金組織形式的選擇

產(chǎn)業(yè)基金主要包括公司制及有限合伙制兩種，其中，公司制與有限合伙制進行具有更高的穩(wěn)定性，其內(nèi)部具有嚴(yán)格的管理模式，約束了法人的行為，只對符合發(fā)債條件的公司發(fā)放債券，融資方法與有限合伙制進行比較也明顯較多，但是公司制曾存在雙重征稅、設(shè)立流程更為復(fù)雜及談判成本較高等缺陷。

有限合伙制主要包括普通合伙人及有限合伙人，其中投資資金較少的稱為普通合伙人，但是在整個公司中也承擔(dān)著較為重要的責(zé)任，與企業(yè)的投資活動具有密切聯(lián)系，普通合伙人獲得的報酬主要是企業(yè)受益的分紅。有限合伙人是整個企業(yè)的關(guān)鍵所在，有限合伙人雖然不管理企業(yè)資金，但是其與投資活動直接相關(guān)。這種有限合伙制的設(shè)計，將基金產(chǎn)品的風(fēng)險及收益合理地進行規(guī)劃，從而避免了糾紛事件的發(fā)生，是目前得到很多投資者認(rèn)可的一種投資方法，產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立的過程中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇有限合伙制[8]。endprint

（二）發(fā)起方式的選擇

發(fā)起方式主要包括以下幾種。（1）省級政府給出一部分資金作為引導(dǎo)，使用這部分資金與金融機構(gòu)給出的資金進行結(jié)合，作為母基金，母基金稱為優(yōu)先級LP，由母基金發(fā)展而來的有限合伙人稱為劣后級LP，如果在產(chǎn)業(yè)基金的運轉(zhuǎn)中出現(xiàn)問題，按照上述的優(yōu)先級逐個退出，從而保證運行過程有序進行。（2）金融機構(gòu)與地方國企各自給出一部分資金，作為合伙基金，其中金融機構(gòu)作為優(yōu)先級LP，地方國企則作為劣后級LP，然后選擇部分小型企業(yè)給出少量資金作為普通合伙人。上述發(fā)起方式存在各自的優(yōu)勢及劣勢，應(yīng)結(jié)合相關(guān)需求及當(dāng)?shù)貤l件進行選擇。

（三）資金的投資對象

PPP項目具有可以調(diào)控、市場化程度較高及投資規(guī)模較大等特點，產(chǎn)業(yè)基金投資優(yōu)先選擇收費定價機制透明、具有穩(wěn)定現(xiàn)金流通的經(jīng)營項目，最后再結(jié)合盈利問題及補償問題進行分析。

四、產(chǎn)業(yè)基金的運行模式

（一）項目識別

社會資金引入產(chǎn)業(yè)基金作為項目股權(quán)出資方，需要具備對風(fēng)險有效識別的能力，將風(fēng)險的調(diào)控管理階段提前到談判階段。每個項目的設(shè)立發(fā)展均是以盈利為目標(biāo)，因此，在項目區(qū)域的選擇中，需要結(jié)合經(jīng)濟、技術(shù)及市場等多個方面進行分析，降低投資風(fēng)險。

（二）項目公司實施組建

在落實PPP項目時，應(yīng)當(dāng)遵從法律規(guī)定，集資方面需要選擇合法的資金，資金落實到位的情況下，制定關(guān)于落實PPP項目的相關(guān)方案，其中應(yīng)當(dāng)包括風(fēng)險管理及交易設(shè)計等相關(guān)內(nèi)容。

（三）項目運營

產(chǎn)業(yè)基金及社會資金所組成的聯(lián)合項目公司，需要得到地方政府特許的經(jīng)營證，然后組織落實方案，在項目公司的運營階段，產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)當(dāng)與項目發(fā)起人共同商議，制定回購及推出方案。

（四）項目移交

在項目特許期滿的情況下，項目公司可以將項目及其下的設(shè)備、資金等無償?shù)匾平唤o相關(guān)部門，并辦理項目公司的清算手續(xù)，移交的過程中需要項目功能的完善情況及設(shè)備的使用情況等整理記錄，與項目一起移交給相關(guān)部門。

1.基金的投資收益來源

投資方法上存在差異，其投資獲取收益方面也存在一定差異。一般情況下，產(chǎn)業(yè)基金獲取收益的方法主要包括PPP項目收益及轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者增值收益兩種；使用債券投資PPP項目的主要收益來源是利息收入。

2.基金的退出方式

PPP項目應(yīng)當(dāng)具備完整的體系、吸收資金及退出機制。退出機制應(yīng)當(dāng)符合產(chǎn)業(yè)基金的資金流動性及資金增值特點，而且在完成退出后不能對項目產(chǎn)生較大影響，需要保證項目協(xié)調(diào)運行。

產(chǎn)業(yè)基金的退出主要有一下幾種方法。（1）項目清算退出，這種退出方式是產(chǎn)業(yè)基金在項目公司完成投資，并且完成了項目任務(wù)，在清算其所有收益及投資資金的情況下退出產(chǎn)業(yè)基金。（2）股權(quán)收購或者轉(zhuǎn)讓退出，這種退出指的是產(chǎn)業(yè)基金中投資并且完成了項目任務(wù)，然后其股權(quán)被收購或者自己轉(zhuǎn)讓了股權(quán)，獲得了合伙收益并退出。（3）資金證券化退出，這種退出方式是產(chǎn)業(yè)基金在投資到PPP項目公司以后，使用基礎(chǔ)資金的現(xiàn)金流作為償付支持，然后發(fā)行資金證券，獲得了投資收益以后退出。

五、結(jié)語

產(chǎn)業(yè)基金在PPP模式下運作具有顯著的作用效果，但其仍存在明股實債及期限錯配等問題。明股實債一般指使用股權(quán)進行投資，在期限滿的情況下，將股權(quán)退出，并將本金及收益進行清算，這種情況實際上是使用債務(wù)進行投資并收取利益，可謂是空頭支票。期限錯配指PPP模式的運行周期較長，一般在20年以上，其與產(chǎn)業(yè)基金的贖回年限不符，導(dǎo)致PPP項目的長期運行受到限制。因此，在實際的落實過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合相關(guān)需求，完善建設(shè)制度，并得到政府的扶持，從而保證產(chǎn)業(yè)基金更好地在PPP模式下運作。

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