美國食品藥品監(jiān)督管理局食品檢查員培訓(xùn)模式對我國的啟示

元延芳+羅杰

摘 要：本文剖析了美國食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）食品檢查員的教育培訓(xùn)內(nèi)容及特點，針對我國食品檢查員的培訓(xùn)現(xiàn)狀及問題提出了建立統(tǒng)一的檢查員培訓(xùn)標準、加強網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)建設(shè)、建立食品檢查員培訓(xùn)師資庫、加強現(xiàn)場教學(xué)和繼續(xù)教育培訓(xùn)、加強綜合素質(zhì)類培訓(xùn)、加快食品檢查員后備人才培養(yǎng)和加強國際化食品檢查人才培養(yǎng)等建議，以期完善我國的食品檢查員培訓(xùn)制度。

關(guān)鍵詞：食品檢查員；培訓(xùn)；美國食品藥品監(jiān)督管理局

Food Inspector Training Model of the U.S. Food and Drug Administration and Its Enlightenment to China

YUAN Yanfang， LUO Jie*

（China Food and Drug Administration Institute of Executive Development， Beijing 100017， China）

Abstract： This paper analyzes the content and characteristics of food inspector training of the U.S. Food and Drug Administration （FDA） as well as the current situation and problems in Chinas food inspector training. To improve Chinas food inspectors training system， we suggest that the country should establish a unified standard for food inspector training， strengthen online training， establish a food inspector trainer pool， intensify field training and continuing education and comprehensive capacity training， expedite the cultivation of reserve food inspectors and strengthen the training of ized food inspectors with international perspectives.

Key words： food inspector； training； the U.S. Food and Drug Administration （FDA）

DOI：10.7506/rlyj1001-8123-201710012

中圖分類號：C931.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8123（2017）10-0063-05

食品檢查是法律授予食品監(jiān)管機構(gòu)的主要職責之一[1]，是加強過程控制、確保食品安全的有效途徑。最嚴格的監(jiān)管需要通過最嚴格的檢查來實現(xiàn)，食品檢查員的專業(yè)素質(zhì)直接決定檢查工作的質(zhì)量和效率，培訓(xùn)是提升檢查員能力建設(shè)的最主要、最根本的途徑。發(fā)達國家歷來高度重視檢查隊伍的培訓(xùn)工作，美國在《食品安全現(xiàn)代化法案》頒布后，宣布連續(xù)5 年增加14 億美元用于新增檢查員的教育和培訓(xùn)[2]；歐盟始終倡議“Better Training for Safer Food”，即“更好的培訓(xùn)讓食物更安全”[3]。目前已有一些研究對發(fā)達國家食品藥品監(jiān)管人員的培訓(xùn)特點進行了分析[4-6]，但未涉及對食品檢查員的培訓(xùn)介紹。如李強等[7]介紹了歐盟食品企業(yè)檢查員的培訓(xùn)特點，尚未見對美國食品檢查員培訓(xùn)的報道。當前，我國《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》明確指出到2020年職業(yè)化食品檢查員隊伍基本建成[8]，因此如何做好這支隊伍的培訓(xùn)工作也顯得尤為重要和緊迫。美國食品檢查制度源自1938年頒布的《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法案》[9-10]，形成了一整套較為完善的指導(dǎo)聯(lián)邦和州食品檢查員培訓(xùn)的制度，其相關(guān)經(jīng)驗值得借鑒。

1 我國食品檢查員的培訓(xùn)現(xiàn)狀及存在問題

近年來，我國出臺了《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、《全國食品藥品監(jiān)管中長期人才發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》及《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》等政策，大力支持食品藥品監(jiān)管人員培訓(xùn)，但整體而言，食品藥品監(jiān)管人員的培訓(xùn)基礎(chǔ)仍然十分薄弱[11]，食品檢查員的相關(guān)培訓(xùn)制度和方法仍在探索中，尚存在一些問題和挑戰(zhàn)。

1.1 專業(yè)化水平較低，尚未形成職業(yè)化隊伍

目前，我國食品檢查員隊伍以兼職為主，主要由各級食品監(jiān)管部門行政執(zhí)法人員和審評、檢測、監(jiān)測技術(shù)人員組成，尚未形成職業(yè)化的檢查隊伍[12]。2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國縣級以上監(jiān)管行政機構(gòu)中相關(guān)專業(yè)人員比例為26.8%，大學(xué)本科以上學(xué)歷人員比例為62.5%[13]。食品監(jiān)管隊伍的整體專業(yè)化水平明顯偏低，缺乏檢查執(zhí)法技巧，嚴重制約檢查效率。監(jiān)管任務(wù)重、問責壓力大、缺乏合理的薪酬管理制度和良好的職業(yè)發(fā)展路徑，專業(yè)骨干人才流失問題也十分嚴重。

1.2 缺少統(tǒng)一培訓(xùn)標準

目前，國家層面尚未建立食品檢查員管理辦法，食品檢查員的定義、各級食品檢查員的職責、定位不清晰[14]，

使得食品檢查員培訓(xùn)標準的制定缺少科學(xué)依據(jù)。我國《食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督檢查管理辦法》第十三條規(guī)定，地方食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當對檢查員進行培訓(xùn)和考核[15]。在國家尚未出臺明確的檢查員培訓(xùn)標準背景下，黑龍江省[16]、云南省[17]等地探索建立了食品檢查員管理辦法，并據(jù)此開展了相關(guān)培訓(xùn)。各地食品檢查員培訓(xùn)標準不一且培訓(xùn)質(zhì)量得不到保障直接影響食品檢查隊伍的專業(yè)性和統(tǒng)一性。

1.3 缺乏體系指導(dǎo)，綜合素質(zhì)培養(yǎng)欠缺

食品檢查類專題培訓(xùn)剛剛起步，普遍缺乏體系指導(dǎo)，且多以間斷式、短期培訓(xùn)為主；培訓(xùn)多注重法律法規(guī)、檢查重點和稽查執(zhí)法等監(jiān)管實務(wù)類內(nèi)容的培訓(xùn)，較少涉及溝通交流、文字表達等綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，而這些內(nèi)容對提高和保障檢查效率及其科學(xué)性是必不可少，甚至是至關(guān)重要的。

1.4 網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)尚處于起步階段

國家食品藥品監(jiān)督管理總局高級研修學(xué)院于2015年底開通了針對監(jiān)管人員的干部網(wǎng)絡(luò)教育培訓(xùn)平臺，能夠同時滿足2.4 萬名監(jiān)管人員的在線教育培訓(xùn)。加大網(wǎng)絡(luò)平臺的利用和開發(fā)仍有大量工作需要開展，包括與各省、市、縣監(jiān)管平臺的對接、保障各級監(jiān)管人員能夠有效獲得培訓(xùn)信息、充實和完善食品檢查員培訓(xùn)課程等。

1.5 尚未建立食品檢查員培訓(xùn)師資庫

省級以下的地方師資基礎(chǔ)薄弱，師資隊伍穩(wěn)定性差，缺少培訓(xùn)指導(dǎo)；國家級師資與地方師資之間缺少溝通協(xié)作機制，不利于按照統(tǒng)一標準有效地開展食品檢查員培訓(xùn)工作；各地對師資隊伍的培訓(xùn)重視度不夠，師資培訓(xùn)次數(shù)幾乎為零；食品檢查員師資授課的隨意性大，往往是“知道什么，講什么”[18]，這就有可能導(dǎo)致培訓(xùn)內(nèi)容與學(xué)員的期望有所偏差，不同師資的授課側(cè)重點不同，導(dǎo)致同一門課程的培訓(xùn)質(zhì)量不一。

1.6 國際化食品檢查人員短缺

隨著食品安全問題的國際化趨勢越來越明顯，未來食品標準、質(zhì)量規(guī)范、檢驗檢測方法和手段及監(jiān)管模式與國際接軌的程度會越來越高[19]，同時也對食品檢查隊伍提出了更高的要求。如何做到與國際標準接軌、更好地學(xué)習(xí)和利用國際先進的管理經(jīng)驗已經(jīng)成為影響食品檢查員能力建設(shè)的一項重要因素。

2 美國食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）食品檢查員教育培訓(xùn)的特點

美國兩大核心聯(lián)邦機構(gòu)負責食品監(jiān)管工作，即美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部下屬的FDA和農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗局（Food Safety and Inspection Service，F(xiàn)SIS）。其中，F(xiàn)SIS負責肉類、禽類及加工蛋制品的檢查，共計約覆蓋10%～20%的食品；FDA負責肉類、禽類及加工蛋制品以外食品的檢查，共計約覆蓋80%～90%的食品[20]。本文主要就FDA食品檢查員的教育培訓(xùn)情況進行介紹。

FDA監(jiān)管事務(wù)辦公室（Office of Regulatory Affairs，ORA）是FDA各類產(chǎn)品（食品、藥品、醫(yī)療器械等）檢查員所在單位，共有員工4 400 名[21-22]。FDA食品檢查員以專職為主，職業(yè)代碼為GS-0696[23]，此外還有數(shù)量龐大的食品化學(xué)、毒理學(xué)、微生物學(xué)、流行病學(xué)及食品衛(wèi)生學(xué)專家作為兼職檢查力量，輔助開展檢查工作[2]。ORA內(nèi)設(shè)有監(jiān)管事務(wù)大學(xué)（Office of Regulatory Affairs University，ORAU），通過網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)和課堂授課2 種形式對食品檢查員進行定期培訓(xùn)。網(wǎng)絡(luò)課程免費對國家及州監(jiān)管人員開放，大部分檢查員課程可以進行在線學(xué)習(xí)；ORA組織國家級培訓(xùn)團隊（State Training Team，STT），通過統(tǒng)一制定培訓(xùn)計劃和內(nèi)容，確保培訓(xùn)內(nèi)容、方法以及對培訓(xùn)內(nèi)容的理解一致[5]。整體來看，其食品檢查員的培訓(xùn)呈現(xiàn)以下幾個特點。

2.1 建立國家層面的培訓(xùn)課程體系標準（national curriculum standard，NCS）

自2010年開始，F(xiàn)DA致力于建立統(tǒng)一食品安全體系（Integrated Food Safety System，IFSS），目標是在聯(lián)邦、州和地方機構(gòu)之間建立無縫伙伴關(guān)系，實現(xiàn)更安全食品供應(yīng)的公共衛(wèi)生使命。這一舉措的成果之一就是建立NCS[24]，指導(dǎo)所有食品保護專業(yè)人員（含檢查員）的培訓(xùn)。NCS促進了FDA合作伙伴按照統(tǒng)一標準組織培訓(xùn)和開發(fā)課程，減少無效或低效培訓(xùn)，避免重復(fù)培訓(xùn)[25]。NCS又可以細分為加工食品、零售食品、飼料和實驗室檢測人員課程標準，各類標準將培訓(xùn)對象分為4 個層級：入門級、高級、技術(shù)專家和領(lǐng)導(dǎo)級，并針對各個層級制定了嚴格的培訓(xùn)內(nèi)容。1）入門級：新雇用或缺乏經(jīng)驗的聯(lián)邦、州或當?shù)卣{(diào)查員和檢查員，完成入職級培訓(xùn)后，能夠進行獨立檢查；2）高級：已經(jīng)完成入職培訓(xùn)，正在積累檢查和抽樣經(jīng)驗，將被提供更多的培訓(xùn)，便于開展低酸性罐頭制品、海鮮產(chǎn)品危害分析與關(guān)鍵控制點（hazard analysis and critical control point，HACCP）檢查或藥用飼料檢查等高級別的檢查，或開展食源性疾病調(diào)查、計劃審查、追溯、召回等活動；3）技術(shù)專家：能夠進行復(fù)雜的高風險檢查和調(diào)查，協(xié)調(diào)或召集活動中的關(guān)鍵利益相關(guān)者解決問題和完善檢查發(fā)現(xiàn)，對入門級別和中等級別檢查員、調(diào)查員提供援助和支持；4）領(lǐng)導(dǎo)級：能夠準確地設(shè)計、改進和傳播食品保護計劃，參與部門或機構(gòu)的戰(zhàn)略性工作規(guī)劃和政策制定工作，擔任機構(gòu)檢查員的導(dǎo)師和榜樣。

2.2 注重現(xiàn)場教學(xué)和繼續(xù)教育培訓(xùn)

為增強聯(lián)邦、州及地方政府檢查標準的一致性，F(xiàn)DA建立了食品生產(chǎn)商監(jiān)管項目標準（manufactured food regulatory program standards，MFRPS）[26]和自愿性全國零售商監(jiān)管項目標準（voluntary national retail food regulatory program standards，VNFRPS）[27]，分別對食品生產(chǎn)檢查員（表1）和食品經(jīng)營檢查員（表2）的教育培訓(xùn)及監(jiān)督檢查流程等做了統(tǒng)一規(guī)定。全美43 個州參與了MFRPS項目[28]，50 個州機構(gòu)參與了VNFRPS

項目[29]。2 類培訓(xùn)標準均采用“理論知識+現(xiàn)場教學(xué)+繼續(xù)教育”的模式，注重現(xiàn)場教學(xué)和繼續(xù)教育培訓(xùn)?，F(xiàn)場教學(xué)采用“導(dǎo)師制”，導(dǎo)師往往是經(jīng)驗豐富的檢查員，在傳授經(jīng)驗的同時對檢查員的能力進行評判和審核，并對檢查操作給予指導(dǎo)。2 類標準明確規(guī)定了每3 年完成20 h繼續(xù)教育培訓(xùn)（其中必須包括現(xiàn)行的法律法規(guī)要求）。2 類標準對有經(jīng)驗和無經(jīng)驗的監(jiān)管人員區(qū)分對待，嚴格要求經(jīng)驗豐富的監(jiān)管人員只有在提供相應(yīng)證明或證書，證明確實具備相關(guān)的知識技能后才可以免去參加部分培訓(xùn)。

2.3 加強后備人才培養(yǎng)

FDA探索利用各類獎學(xué)金計劃選拔人才，為希望獲得其專業(yè)監(jiān)管知識及經(jīng)驗的人員提供實習(xí)、工作機會和資金補助，目的是在培訓(xùn)結(jié)束后能夠挑選優(yōu)秀人才作為FDA儲備雇員或為其監(jiān)管提供支持[30]。例如為應(yīng)屆畢業(yè)生提供為期1 年的實習(xí)計劃，使其參與FDA的日常工作[6]；

美國政府人力管理辦公室資助的總統(tǒng)管理獎學(xué)金獲得者（presidential managemen fellows，PMF）計劃吸納社會各屆食品、藥品等領(lǐng)域的頂尖研究者服務(wù)于政府監(jiān)管。PMF計劃中已有1 000 名學(xué)員現(xiàn)任美國健康和人類服務(wù)部的高級領(lǐng)導(dǎo)[6]；開展優(yōu)才計劃，將培訓(xùn)作為一種獎勵，鼓勵和資助在職專業(yè)人員參與進修學(xué)習(xí)[31]。

2.4 注重與國際接軌

FDA在食品檢查員培訓(xùn)課程的開發(fā)和認證標準上注意與國際組織進行合作。FDA與國際食品保護培訓(xùn)機構(gòu)（International Food Protection Training Institute，IFPTI）簽署框架協(xié)議，共同設(shè)計國家監(jiān)管人員的教育培訓(xùn)標準[25]；FDA按照ISO/IEC 17024系列標準開展了針對各類檢查員的認證項目，包括食品生產(chǎn)（含農(nóng)場）檢驗員、飼料生產(chǎn)檢查員、海鮮產(chǎn)品檢查員、低酸罐頭食品檢查員、加工食品檢查員、零售食品檢查員和進口食品檢查員等[32]。

3 對我國食品檢查員培訓(xùn)的啟示

3.1 建立統(tǒng)一的食品檢查員培訓(xùn)標準

統(tǒng)一的培訓(xùn)標準是促進和保障檢查能力和檢查效率一致性的基礎(chǔ)。美國NCS的確立基于以下3 個步驟[24]：1）工作分析。明確工作職責、任務(wù)、工作步驟，定義“如何開展該項工作”；2）在工作分析基礎(chǔ)上，制定崗位能力模型，確定開展某項具體工作活動或任務(wù)所需的知識、技能、能力和其他屬性；3）依據(jù)工作分析和能力模型細化制定培訓(xùn)課程內(nèi)容。我國應(yīng)盡快出臺檢查員分級分類標準，明確各級檢查員的職責和要求，便于相關(guān)部門在此基礎(chǔ)上進行崗位分析，建立能力框架模型，開發(fā)檢查員培訓(xùn)教材，建立全國統(tǒng)一的食品檢查員培訓(xùn)標準。

3.2 加強網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)建設(shè)

網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)具有節(jié)約資源、操作便利、普及面廣、保證培訓(xùn)標準一致性等優(yōu)點，已經(jīng)成為歐美發(fā)達國家普遍采用的培訓(xùn)手段。當前我國食品檢查員網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)工作剛剛起步，應(yīng)優(yōu)先開發(fā)檢查員急需急用課程，加強基礎(chǔ)類課程開發(fā)，逐步實現(xiàn)大部分檢查員課程網(wǎng)絡(luò)化教學(xué)的目標。鼓勵各省搭建與國家對接的平臺，促進網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)的推廣應(yīng)用。同時積極探索應(yīng)用新的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，例如虛擬現(xiàn)實（virtual realit，VR）技術(shù)等，豐富網(wǎng)絡(luò)課程內(nèi)容和形式。

3.3 建立食品檢查員培訓(xùn)師資庫

師資培訓(xùn)（training of trainers，TOT）是確保培訓(xùn)效果統(tǒng)一性的有效途徑。我國應(yīng)加快建立食品檢查員培訓(xùn)師資庫，注意吸納優(yōu)秀檢查員加入到師資隊伍，例如，在美國高級別的檢查員除了負責對檢查活動進行指導(dǎo)外，還承擔著培訓(xùn)低級別檢查員的職責；建立統(tǒng)一的培訓(xùn)課程標準，明確培訓(xùn)目標、內(nèi)容、實施建議等信息，并據(jù)此對師資開展培訓(xùn)，確保培訓(xùn)質(zhì)量統(tǒng)一；建立國家層面的檢查員師資培訓(xùn)基地，定期對各省和地方培訓(xùn)中心的師資進行培訓(xùn)和考核，確保培訓(xùn)質(zhì)量。

3.4 加強現(xiàn)場教學(xué)和繼續(xù)教育培訓(xùn)

1）注重現(xiàn)場教學(xué)。美國食品生產(chǎn)檢查員要求至少完成“26 h基礎(chǔ)知識培訓(xùn)和10 次現(xiàn)場檢查”，食品經(jīng)營檢查員至少完成“42 h基礎(chǔ)知識學(xué)習(xí)和25 次現(xiàn)場檢查”；歐盟更加嚴格，要求食品檢查員上崗前進行的理論課程不少于6 個月，實踐培訓(xùn)不少于200 h，并經(jīng)過國家層面組織的考核；2）加強繼續(xù)教育培訓(xùn)。法律法規(guī)的更新、新技術(shù)的應(yīng)用等都需要檢查員不斷補充專業(yè)知識以應(yīng)對和處理日益復(fù)雜的公眾安全事件，為食品安全監(jiān)管提供有力保障；3）對新入職無經(jīng)驗型和有經(jīng)驗型檢查員設(shè)定不同的培訓(xùn)標準，建立豁免部分培訓(xùn)的考核辦法，如國家批準的相關(guān)資質(zhì)培訓(xùn)機構(gòu)頒發(fā)的培訓(xùn)證書可以作為豁免憑證等。

3.5 加強綜合素質(zhì)類培訓(xùn)

食品檢查員既要加強業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，也要兼顧綜合素質(zhì)特別是溝通交流能力的培訓(xùn)。NCS圍繞5 種核心能力進行建設(shè)[24-25]，包括溝通交流、核心力、批判思維、組織意識和技術(shù)，其中前4 種均屬于綜合能力。美國食品檢查員的課程培訓(xùn)中也明確規(guī)定了溝通交流的課程，保障檢查員能夠在檢查活動中調(diào)節(jié)好氣氛，確保檢查順利進行，并獲得準確、真實的檢查信息[26-27]。

3.6 加強食品檢查員后備人才培養(yǎng)

FDA采用獎學(xué)金培養(yǎng)后備人才的方法不一定適合在我國使用，但是這種注重后備人才培養(yǎng)的舉措值得借鑒，特別是當前我國食品檢查員隊伍尚未建立、專業(yè)隊伍流動性較高，更應(yīng)積極探索建立符合我國國情的食品檢查員后備人才培訓(xùn)措施。1）對系統(tǒng)內(nèi)部參與產(chǎn)品注冊、安全監(jiān)管、稽查執(zhí)法的人員加強培訓(xùn)，使其具備資質(zhì)，隨時可以作為兼職檢查員參與檢查工作，形成后備力量；2）食品監(jiān)管部門與高校和科研機構(gòu)建立聯(lián)合培養(yǎng)機制，通過崗位實習(xí)、培訓(xùn)交流等多種方式培養(yǎng)和儲備高素質(zhì)檢查人才；3）建立食品安全監(jiān)管智庫，匯聚優(yōu)秀人才，一方面為食品安全監(jiān)管提供政策研究支持，另一方面為服務(wù)食品安全檢查工作選拔優(yōu)秀人才。

3.7 加強國際化食品檢查人才培養(yǎng)

食品檢查員不僅要學(xué)習(xí)和掌握國內(nèi)的專業(yè)知識，也要積極學(xué)習(xí)和借鑒國際化經(jīng)驗。1）應(yīng)在檢查員培訓(xùn)內(nèi)容中增加國際檢查員的經(jīng)驗介紹；2）應(yīng)拓寬培訓(xùn)渠道，通過聯(lián)合檢查、專家交流、國際培訓(xùn)、人才互換等方式加強國際交流學(xué)習(xí)；3）參照國際化培訓(xùn)標準，逐步探索和開展檢查員的培訓(xùn)認證工作。

4 結(jié) 語

教育培訓(xùn)是決定檢查員能力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本文借鑒了美國食品檢查員教育培訓(xùn)的部分經(jīng)驗和做法，提出了建立統(tǒng)一的檢查員培訓(xùn)標準、加強網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)建設(shè)、建立食品檢查員培訓(xùn)師資庫、加強現(xiàn)場教學(xué)和繼續(xù)教育培訓(xùn)、加強綜合素質(zhì)類培訓(xùn)、加快食品檢查員后備人才培養(yǎng)和加強國際化食品檢查人才培養(yǎng)等建議，以期為完善我國的食品檢查員培訓(xùn)工作提供參考。

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