財政項目資金使用效率亟待提高

鄭嘉璐

疫情、減稅降費等多重因素影響下，中國不少市縣財政支出增加，收入減少，收支矛盾突出。雖然中央財政對基層政府的支持力度明顯增加，但許多基層財政仍需靠“拆東墻補西墻”甚至是舉債欠款來支撐運轉(zhuǎn)，財政壓力很大。

美國財政學家阿爾貝托·阿萊西納等學者研究認為，在財政緊縮的狀態(tài)下，通過減少政府支出的方式緩解財政緊張明顯比增加稅收對社會造成的危害小。通俗地說，“節(jié)流”比“開源”更加有效。

近些年，中國政府一直堅持“減稅降費”，同時要求各級地方政府努力壓減財政支出，過“緊日子”。但在經(jīng)過連續(xù)多年的壓減之后，當前各級財政還有多少支出空間能夠被壓縮？2021年積極的財政政策又要如何提質(zhì)增效、更可持續(xù)？加大項目公開力度，讓項目資金使用情況盡可能地公開透明，還需要克服哪些困難？帶著這些問題，南風窗記者專訪了全國人大代表、上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院院長劉小兵。

南風窗：眼下，受多種因素影響，中國各級政府都面臨著一定程度的財政吃緊，需要壓減開支，過“緊日子”。但我們也知道，地方政府的許多支出如公務員工資、教育、醫(yī)療等都是剛性的，很難壓減。在你看來，當前地方財政壓減支出的空間還有多大？如果要繼續(xù)減支，重點應該放在哪部分？

劉小兵：現(xiàn)在許多地方政府的財政狀況確實不是非常樂觀，財政收入增長的壓力很大，支出規(guī)模又長期居高不下。在這種情況下，當然應該盡可能減少不必要的支出。

這里首先要理清兩種不同類型的政府支出。落實到各級政府和具體部門，我們說的政府支出一般可以分為兩塊，一塊是基本支出，一塊是項目支出?；局С鲋饕ㄈ藛T經(jīng)費和三公經(jīng)費，這部分是用來保政府運轉(zhuǎn)的；除此之外，還有很大一塊項目支出，這部分占比應該在整個財政支出的一半以上。我們知道，中國政府已經(jīng)連續(xù)多年壓減三公經(jīng)費，這時候再想減少基本支出的話，空間可能已經(jīng)不大了。我認為要想進一步減少政府開支，重點應該應該放在項目支出上。

南風窗：哪些項目支出最應該被減下來？這部分支出的量有多大？

劉小兵：不管是在媒體報道還是日常生活的體驗中，我們或多或少都有這樣的感覺，地方政府做的項目，并不是每一個都很有效，有些形象工程項目、非急需項目、可有可無項目并不產(chǎn)生實際效果，我們沒辦法準確判斷這些資金使用的績效，所以這部分項目支出很容易被拿去補貼行政經(jīng)費，也有可能流入某些腐敗官員的腰包。

從規(guī)模上來看，項目支出的比重一般根經(jīng)濟發(fā)達程度相關，經(jīng)濟越發(fā)達的地方，項目支出占比會越大。舉例來說，我們經(jīng)常會在一些發(fā)達地區(qū)看到用于建設景觀、綠道等項目的支出，這些比較富有的地區(qū)，財政資金相對充裕，就愿意做這類的項目。我并不是說綠道、景觀沒有作用，而是從整體上來看，各級政府應該還有許多更緊迫的事情要做，當財政吃緊的時候，必須首先壓減這些項目。

南風窗：通過壓減項目支出的方式來緩解財政緊張，地方政府有足夠的動力嗎？

劉小兵：這就是關鍵，地方官員缺少這方面的激勵。這涉及政府部門評價指標的問題，也與地方官員的晉升途徑有關。站在地方官員的角度，他們肯定希望能夠不斷往上晉升，而上級在考核官員的時候，目前最看重的還是當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況，所以誰能把經(jīng)濟搞上去，誰得到提拔的概率就更大。

這樣一來，地方政府就有意愿投入更多財政支出來發(fā)展經(jīng)濟。再加上現(xiàn)在財政支出的監(jiān)管制度并不是非常嚴格，在項目支出的過程中就會出現(xiàn)名義上要發(fā)展經(jīng)濟，但實際上資金被浪費的情況。比如說新能源汽車的騙補問題，家電下鄉(xiāng)過程中的弄虛作假等等，這些項目支出究竟在多大程度上刺激了經(jīng)濟發(fā)展，是值得思考的。

南風窗：除了優(yōu)化官員的晉升激勵標準，是不是還可以通過加強監(jiān)管的方式來減少低效的項目支出？

劉小兵：我認為，地方政府是不是在過緊日子，不能由政府自己說了算，而要老百姓說了算。但老百姓怎么才知道政府過的是緊日子呢？那就必須把政府的日常開支向老百姓公開，把那些形象工程項目、非急需項目、可有可無項目通過社會公眾的目光甄別出來，切斷項目經(jīng)費“補貼”行政經(jīng)費的渠道，去除腐敗的土壤。

如果政府部門每做一件事情都通過公共決策程序來決定，我想應該有不少事情沒必要去做，不少財政資金能夠省下來，當前的財政緊張問題就能得到緩解。

南風窗：今年的政府工作報告提出，積極的財政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)。的確，除了直接壓減支出，提高財政支出的效率，把錢花在刀刃上也非常關鍵。你認為當前地方政府的預算績效管理質(zhì)量、財政資金使用效率怎么樣？

劉小兵：評價錢花得有沒有效率，首先要確定一個標準，也就是跟什么時候作對比。跟一二十年前我們的預算管理制度還很不完善時相比，當前的財政資金使用效率肯定有了大幅度的提升；但是與一些發(fā)達經(jīng)濟體相比，或者說以我們黨和國家提出的要求來衡量，現(xiàn)在還是有不小的差距。這里最難解決的一個困難是，財政資金到底花到哪里去了，如果外界是不知道的，那就很難對支出績效作出評價。

使用效率亟待提高的還是我前面說過的項目支出。針對這些項目支出，我們國家推行了績效管理制度，但這里存在績效由誰評判的問題?，F(xiàn)在一般的做法是自評估，但很顯然這種做法的可信度不是很高；還有一種方法是第三方評估，也就是招標社會上的中介機構(gòu)來評估，因為涉及的影響面不大，這種方法的可信度也比較有限。

我認為，最有效的方法還是把每一個項目，包括資金使用情況、預期效果等等公開出來，由社會公眾進行評價。比如說某個部門去年做了十件事，花費了十個億，那這十件事分別是什么呢？造橋、修路或者建廣場，要告訴公眾；每件事花了多少錢，分別是怎么花的，也要告訴公眾。我想只要賬目公開了，馬上就會有人對政府的支出績效進行評價，可信度非常強，沒必要專門請第三方來評估。

南風窗：有的人可能會質(zhì)疑，普通老百姓未必懂得財政學知識，會不會引發(fā)群眾對政府支出的誤解，導致行政效率降低。

劉小兵：我認為不會。政府在做每一個項目的時候都會先招標，舉例來說，某地方政府要造一座橋，在把這個工程包出去之前，張三、李四都希望來承接這個項目，如果政府最終給了張三，那么賬目公開之后，李四一定會很感興趣，他很可能會主動評估張三的工程做得怎么樣，錢花的是不是合理，這樣一來財政監(jiān)督評價就有了。不需要每一個具體的老百姓都來查政府的賬，與財政支出相關的市場主體、組織機構(gòu)是非常專業(yè)的，依靠這些市場力量就可以很好地評估支出效率。

南風窗：剛才探討的是財政支出應該由誰來監(jiān)督，還有一個問題，衡量財政支出是否有效的標準應該是什么？

劉小兵：從目前的管理方式來看，各級政府要獲得項目資金，都要先做預算，預算中會設置績效目標，也就是花錢以后預期達到的效果?？冃繕送梢粤炕闹笜耍谠u價支出是否有效時，就要看承諾的目標有沒有實現(xiàn)，實現(xiàn)度高說明錢花得有效。

但現(xiàn)在的問題是，因為沒有更多社會力量參與，上級政府或者財政資金管理方在批準項目預算的時候，很難對績效目標的合理性進行把關。所以一個項目下來，花錢的部門就可以說，“你看我當初制定的目標都已經(jīng)完成了，承諾都兌現(xiàn)了”，但實際上，這筆錢花得未必非常有效，因為這些目標都是部門自己制定的，或者更準確地說，是申請部門與審批部門之間博弈的一個結(jié)果，還是出自政府內(nèi)部，沒有涉及社會上的相關方。

南風窗：當前地方財政吃緊，對地方政府來說，除了壓減支出，還應該做些什么？

劉小兵：現(xiàn)在人們經(jīng)常說地方財政緊張，但我們首先要搞清楚，財政緊張體現(xiàn)在什么地方。

如果有人覺得現(xiàn)在地方政府是缺錢來搞經(jīng)濟發(fā)展，或者說經(jīng)濟不景氣是因為財政資金投入不夠，我想這顯然是冤枉地方政府了。原因很簡單，不是一定要通過政府的投資驅(qū)動來發(fā)展經(jīng)濟的，只要政府能夠給市場一個穩(wěn)定的預期和良好的制度保障，不要瞎折騰，經(jīng)濟一定能發(fā)展得很好。我覺得這個層面上的財政緊張并不是真緊張。

另一方面，如果有人認為地方財政緊張體現(xiàn)在保障民生、維持社會穩(wěn)定方面，那就存在一個財政支出調(diào)結(jié)構(gòu)的問題，更應該把那些刺激經(jīng)濟的項目支出調(diào)整過來。可是有些地方官員不會這么想，他們在談財政緊張的時候，更多是從發(fā)展經(jīng)濟的角度。

南風窗：在預算績效管理方面，當前努力的方向是什么？

劉小兵：為了讓老百姓能夠根據(jù)政府公開的信息作出判斷，我們需要完善現(xiàn)有的政府收支分類科目，讓它從廣度上全面反映政府的所作所為，從深度上反映資金的最終去向。在“保障人民的知情權、表達權、參與權、監(jiān)督權”方面，我們要及時“使黨的主張通過法定程序成為國家意志”，抓緊制定相關法律，將“權力關進制度的籠子”，為讓“政府過緊日子”提供法律制度保障。

南風窗：要真正做到財政支出公開透明，我們國家還有多長的一段路要走？這個過程中要克服的困難有哪些？

劉小兵：我覺得首先要有一個基本的法律框架，這就是為什么我前幾年一直在呼吁制定《財政法》，應該對整個財政資金的使用有一些基本的原則。比如說，政府的職責究竟是什么，需要說清楚?，F(xiàn)在各級政府在編制預算的時候都不太考慮這方面的問題，基本上是去年花了多少錢，今年就還是要花這么多錢；以前有這個部門，做這些事，需要這么多預算，現(xiàn)在這個部門還存在，就要做同樣的事，花同樣多的預算。大家都是按照慣性來做預算，好像沒有人會想一下，這個部門是不是該存在，或者說存在的這個部門是不是還應該做這些事、花這些錢。

說到困難，最大的應該還是既得利益者的反對。在我們還沒能把所有問題都理清楚的時候，我們發(fā)現(xiàn)有一些本不該存在的部門已經(jīng)存在了，有一些本不該做的事情已經(jīng)做了，在這個時候我們要把所有的財政問題梳理清楚，把不合理的財政支出節(jié)省下來，這是動別人奶酪的問題，一定會遭到一些既得利益群體的反對，我想這是非常大的困難。從根本上來講，我們要言行合一，當時是怎么說的，最后就怎么做。