淺析我國(guó)公共服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)

趙義華　王釗　李德軍

摘 要：享受公共服務(wù)是我國(guó)公民的基本權(quán)利。早在十八世紀(jì)，古典自然法學(xué)派代表洛克、盧梭等提出的“天賦人權(quán)”“社會(huì)契約論”，闡述了政府為滿足公民基本生活需求而具有對(duì)其“生存照顧”的義務(wù)，并提出相應(yīng)的公共服務(wù)。隨著中國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，政府職能中心的轉(zhuǎn)移，法治社會(huì)的加強(qiáng)，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)供給責(zé)任成為迫在眉睫的任務(wù)。本文試圖從中國(guó)公共服務(wù)供給現(xiàn)狀入手探討公共服務(wù)供給發(fā)展趨勢(shì)。

一、公共服務(wù)供給概念辨析

1.公共服務(wù)。

所謂公共服務(wù)，是指政府提供的服務(wù)，包括有形的產(chǎn)品和無(wú)形的服務(wù)兩種，旨在滿足廣大民眾的要求，為廣大民眾提供無(wú)差別的、非排他性質(zhì)的服務(wù)和產(chǎn)品。

2.公共物品。

關(guān)于公共物品的概念，奧爾森指出：“任何物品，如果一個(gè)集團(tuán)X1、X2……Xn中的任何個(gè)人能夠消費(fèi)它，它就不能被另一個(gè)集團(tuán)的其他人消費(fèi)”。[1]因此，為了降低相對(duì)成本，個(gè)人需要通過(guò)集體來(lái)提供公共物品。

3.公共服務(wù)供給。

所謂公共服務(wù)供給，是指公共服務(wù)由服務(wù)到產(chǎn)出的過(guò)程，是公共服務(wù)的核心，具體包括供給主體、供給內(nèi)容、供給方式、供給績(jī)效四個(gè)層面，其中供給主體由公共部門、私營(yíng)部門、第三部門三方共同構(gòu)成等位角色，競(jìng)爭(zhēng)或協(xié)作；供給內(nèi)容中包括公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、種類和結(jié)構(gòu)等；供給方式包括公共服務(wù)供給模式與方法；供給績(jī)效則為服務(wù)績(jī)效管理與監(jiān)督控制。

二、我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給基本現(xiàn)狀

中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村問(wèn)題處于我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的重要位置。2010年胡錦濤強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村……加快發(fā)展城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化?！鞭r(nóng)村公共服務(wù)作為一種滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)民生活共同需要的事務(wù)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，在供給方面出現(xiàn)了如下問(wèn)題：

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)下政府職能定位偏差。

長(zhǎng)期以來(lái)在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展目標(biāo)下，各級(jí)政府把精力和關(guān)注的焦點(diǎn)都放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，扮演了經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體和投資主體的角色。長(zhǎng)年熱衷于對(duì)能夠推動(dòng)于GDP快速增長(zhǎng)的項(xiàng)目的投資甚至包括在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域取代市場(chǎng)跟私人服務(wù)的物品。相反，本應(yīng)對(duì)農(nóng)村提供的公共物品，如農(nóng)村教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、科技推廣、信息提供以及相應(yīng)的制度安排等均很欠缺。個(gè)別地區(qū)諸如供水、供電、燃?xì)夤?yīng)、公共交通、通訊、環(huán)保等公共服務(wù)幾乎沒(méi)有。

2.壓力型體制下政府服務(wù)意識(shí)淡薄。

所謂壓力型體制，是指一級(jí)政治組織未完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。它產(chǎn)生于二十世紀(jì)七十年代末農(nóng)村計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革中，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，崗位目標(biāo)責(zé)任制的廣泛推行，為確保經(jīng)濟(jì)政績(jī)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，各項(xiàng)指標(biāo)的順利完成，各地上層領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)始充分將其內(nèi)部行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力資源，制定各項(xiàng)目標(biāo)，并以數(shù)字化的形式具體展現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)指標(biāo)和任務(wù)的形式層層下派最終到基層組織。這些指標(biāo)實(shí)際上成為基層行政組織及行政人員榮譽(yù)得失的唯一準(zhǔn)繩和指南，從而給基層政府帶來(lái)了巨大的壓力。因此，農(nóng)村基層政府作為高度集中、僵化的垂直權(quán)力底層，從實(shí)質(zhì)上變成單獨(dú)完成指標(biāo)和任務(wù)的機(jī)器，當(dāng)然這其中也包括組織公共服務(wù)的生產(chǎn)。生產(chǎn)組織的壟斷、供給內(nèi)容的強(qiáng)制、加上濃厚的行政管理色彩，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)效率低下、成本高昂等一系列問(wèn)題的出現(xiàn)。具體表現(xiàn)為較保守的官本位思想及隨之而來(lái)的不熱情、不主動(dòng)、不冷不熱的服務(wù)態(tài)度。

3.決策模式下的政府忽視農(nóng)民需求。

新中國(guó)成立后，農(nóng)業(yè)政策經(jīng)過(guò)土地改革、農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)、人民公社化運(yùn)動(dòng)三次調(diào)整后，最終確立了以強(qiáng)制性行政供給手段為特征的人民公社體制，其核心就是完全的自上而下的決策模式，這種公社統(tǒng)籌安排公共品供給的直接結(jié)果就是農(nóng)業(yè)發(fā)展受阻。而這種弊端并沒(méi)有伴隨1982年人民公社體制的廢除而消失，依然成為二十一世紀(jì)初稅費(fèi)改革后農(nóng)村公共品供給決策的瓶頸，第四部《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政機(jī)構(gòu)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然的繼承了原人民公社的公共品供給職責(zé)，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的供給依據(jù)主要依靠鄉(xiāng)村社區(qū)外部的行政命令，而非農(nóng)民需求。

三、我國(guó)城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給基本現(xiàn)狀

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城鎮(zhèn)公共服務(wù)不均。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)包括兩個(gè)層面的含義：一是形成于20世紀(jì)50年代的城鄉(xiāng)二元戶籍制度；二是形成于20世紀(jì)80年代的城鄉(xiāng)二元土地制度。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人民生活水平特別是城鎮(zhèn)人民生活水平的不斷提高，越來(lái)越多的農(nóng)民流向城鎮(zhèn)。這些人經(jīng)過(guò)多年的努力，已經(jīng)成為城鎮(zhèn)的一份子。由于傳統(tǒng)的戶籍限制，使得市民與農(nóng)民的身份出現(xiàn)凝固化，最后造成城鄉(xiāng)居民社會(huì)區(qū)隔局面出現(xiàn)。再加上土地管理與利用制度的約束，導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法得到市民身份，也就無(wú)法同市民再就業(yè)、社會(huì)保障、政治權(quán)利等方面享有同樣的待遇。因此，農(nóng)民很難真正融入城鎮(zhèn)生活，與市民一樣平等地享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。

2.片面現(xiàn)代化追求下社會(huì)服務(wù)職能缺失。

在功利主義影響下，城鎮(zhèn)政府更多地關(guān)注自己的政績(jī)和既得利益，片面追求城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大和建設(shè)的美化。集中精力搞生態(tài)城、大學(xué)城、會(huì)展中心、豪華場(chǎng)館等短期工程，利用土地的價(jià)值開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)等項(xiàng)目以攫取巨額利潤(rùn)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)置之不理，而這些問(wèn)題隨著顯性工程的突飛猛進(jìn)發(fā)展日益暴露出來(lái)，首先農(nóng)民的土地被大量占領(lǐng)，以家庭為紐帶的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)遭到破壞，這些農(nóng)民被迫流入到城鎮(zhèn)，由于經(jīng)濟(jì)土壤的轉(zhuǎn)變使得農(nóng)民對(duì)政府的要求有所改變，而政府忙于經(jīng)濟(jì)建設(shè)卻對(duì)農(nóng)民的需求如教育、就業(yè)等棘手問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)解決，造成農(nóng)民基本生活保障受到威脅，對(duì)未來(lái)的生活缺乏信心，更嚴(yán)重的就是大面積的缺乏社會(huì)責(zé)任感。此外，隨著農(nóng)民的進(jìn)城，留守兒童、老人、婦女成了新生的弱勢(shì)群體，這類人群同樣需要政府及時(shí)提供社會(huì)服務(wù)。然而，這樣的狀況隨著城鎮(zhèn)片面城市化的發(fā)展，貧富差距的拉大，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧發(fā)展。endprint

四、我國(guó)公共服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)

1.公共服務(wù)形式社會(huì)化。

公共服務(wù)社會(huì)化的程度已經(jīng)完成了由政府向公共部門第一輪轉(zhuǎn)移，正處在向社會(huì)主體單位的第二輪轉(zhuǎn)移階段。[2]推動(dòng)公共服務(wù)形式社會(huì)化，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)政企、政社、政事分開(kāi)，由非政府公共組織或非公共組織替代政府處理相關(guān)問(wèn)題。具體包括兩個(gè)層面：

（1）公民參與，即賦予公民自主選擇公共服務(wù)的權(quán)利。當(dāng)公民不滿足當(dāng)前的公共服務(wù)提供者時(shí)，可以由其自主選擇其他提供者，同樣，對(duì)于不滿意的產(chǎn)品，也可以自行更換其他服務(wù)產(chǎn)品，具體的形式包括：公示制、聽(tīng)證會(huì)、職工代表大會(huì)等。通過(guò)給予公民更多的選擇權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，可以提高公共服務(wù)供給方的運(yùn)行效率、服務(wù)態(tài)度、價(jià)格的合理性、反饋的真實(shí)性等；此外，通過(guò)對(duì)各類公共服務(wù)需求數(shù)量的統(tǒng)計(jì)與分析，也可以指導(dǎo)公共服務(wù)的供給變動(dòng)，構(gòu)建需求與供給之間的動(dòng)態(tài)平衡，提高辦事效率。

（2）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，即公私部門與公共部門內(nèi)部良性競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)機(jī)制能夠降低生產(chǎn)成本提高服務(wù)效率的根本原因，就在于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的存在。市場(chǎng)配置資源的機(jī)制能否發(fā)生作用，很大程度上直接取決于競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范性和有效性。在公私部門和公共部門的內(nèi)部良性競(jìng)爭(zhēng)，主要有以下幾種方式：如人員聘用制、組織形式的公司化、成本核算制等。通過(guò)一個(gè)公平、透明的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境避免私營(yíng)壟斷的出現(xiàn)，節(jié)省行政成本、提高行政效率。

2.公共服務(wù)體制市場(chǎng)化。

伴隨著全球化、信息化、市場(chǎng)化時(shí)代的來(lái)臨，公共服務(wù)體制市場(chǎng)化的改革是非常重要的。而在公共服務(wù)體制市場(chǎng)化改革中非營(yíng)利組織發(fā)揮著日益重要的作用。首先，非營(yíng)利組織具有強(qiáng)烈的公益色彩；其次，非營(yíng)利組織具有極大的靈活性，可以有效的把市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)自治組織力量結(jié)合起來(lái)，從而降低政府的總成本，提高效率。[3]

參考文獻(xiàn)：

[1]奧爾森《集體行動(dòng)的邏輯》臺(tái)北遠(yuǎn)流出版事業(yè)股份有限公司1989第18-20頁(yè).

[2]卓越，《政府職能社會(huì)化比較》，國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)2011年，第3期，第46頁(yè).

[3]查爾斯·沃爾夫著，謝旭譯?！妒袌?chǎng)或政府——權(quán)衡兩種不完善的選擇》北京中國(guó)發(fā)展出版社1994.158.

注：2017年度廊坊市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究課題，立項(xiàng)編號(hào)：2017083 課題組成員：趙義華 王釗 鄢旭 李德軍，課題名稱《公共服務(wù)供給改革與服務(wù)型政府建設(shè)研究》endprint