國外戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗與啟示

文/張曉歡 楊曉東

國外戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗與啟示

文/張曉歡 楊曉東

《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》(國發(fā)〔2016〕67號)明確指出，要把戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)擺在更加突出的位置，以推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。一些發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的需求側(cè)、供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)主體支持等方面積累了豐富的經(jīng)驗。學習借鑒這些國家和地區(qū)的政策經(jīng)驗，對實現(xiàn)我國“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標具有重要意義。

重視需求側(cè)政策，引導未來消費方向，降低新興產(chǎn)業(yè)市場不穩(wěn)定性

需求側(cè)政策是通過刺激創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和服務的市場需求激勵來創(chuàng)新，主要政策工具包括政府采購、市場引領、終端消費者刺激等政策，目的在于引導市場方向和降低企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品的市場風險。

需求側(cè)創(chuàng)新政策在歐盟受到高度重視

2006年，《創(chuàng)造一個創(chuàng)新型歐洲》報告指出，歐盟應強化需求導向的創(chuàng)新政策，通過創(chuàng)新產(chǎn)品的市場刺激來激勵新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。OECD于2011年發(fā)表《需求側(cè)創(chuàng)新政策》報告，將需求側(cè)創(chuàng)新政策分為六類：政府采購、法規(guī)、標準、消費者政策、用戶導向性創(chuàng)新計劃和領先市場行動計劃。據(jù)統(tǒng)計，2012年，75%的歐盟成員國已經(jīng)制定了具有面向創(chuàng)新科技和創(chuàng)新產(chǎn)品的需求側(cè)政策。

需求側(cè)創(chuàng)新政策首先需要政府采購來啟動市場

需求側(cè)政策工具主要包括3種：創(chuàng)新導向的政府采購、政府首購和商業(yè)化前政府采購。歐盟政府采購主要應用于健康、交通和環(huán)境領域，美國政府采購主要應用于航空航天技術(shù)、計算機、集成電路、半導體等高科技產(chǎn)業(yè)。加拿大政府在2010年初啟動創(chuàng)新商業(yè)計劃，鼓勵政府采購企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務于其商業(yè)化之前，幫助企業(yè)，尤其是中小企業(yè)通過創(chuàng)新“死亡谷”。

需求側(cè)創(chuàng)新政策的終極目的是引導消費新市場

從需求側(cè)入手，歐盟提出了加速培育和形成6個領域的“領先市場計劃”。但是，領先市場的建立必須刺激終端用戶持續(xù)性參與，可以是直接的稅收優(yōu)惠、購買補貼，也可以是間接的規(guī)范限制和教育引導。如美國和日本均對購買混合動力汽車的消費者進行了稅收優(yōu)惠和購買補貼，英國政府的“清潔能源現(xiàn)金回饋案”則對新能源和節(jié)能措施實施者進行了直接補貼。歐盟推廣生態(tài)標簽，突出“歐盟生物產(chǎn)品”特征，引導消費者購買。德國則在對綠色消費進行直接補貼的同時，展開了全方位的環(huán)保意識宣傳，引導綠色消費偏好。

強化供給側(cè)政策，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素，夯實新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎

供給側(cè)政策主要通過更新、重構(gòu)產(chǎn)業(yè)要素來激勵創(chuàng)新主體，一般圍繞人才、資金、技術(shù)展開，旨在全面提升勞動生產(chǎn)率，加速新興產(chǎn)業(yè)領域發(fā)展。

多渠道保障產(chǎn)業(yè)資金

首先，設置產(chǎn)業(yè)基金是一些發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體支持新興產(chǎn)業(yè)的重要手段。美國成立了清潔技術(shù)基金，每年投資近百億美元推進清潔技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。美國每年在軍事研究預算中拿出一定資金，作為高新技術(shù)民用化的基金，從事信息經(jīng)濟、生物科技等產(chǎn)業(yè)市場化開發(fā)，與我國軍民融合部分政策較為相似。巴西先后設立了15個“重點行業(yè)基金”，對具有戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)領域給予資金支持，以確保國家新興產(chǎn)業(yè)競爭力。

其次，貼息貸款和信用擔保也是政府激勵科技創(chuàng)新的重要金融手段。如美國制定了總額250億美元的“高科技車輛制造激勵計劃”，為福特、日產(chǎn)和特斯拉等先進汽車制造商提供低息貸款，以圖強化在新能源汽車領域的比較優(yōu)勢。歐盟“啟動援助計劃”通過政府優(yōu)惠貸款為“空中客車”研發(fā)生產(chǎn)提供支持，且如果所支持項目沒有取得商業(yè)化成功，貸款則無須償還。歐盟于2013年底啟動了“地平線2020”計劃，經(jīng)費預算達到770億歐元。

支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)開放創(chuàng)新

首先，開發(fā)關鍵支撐技術(shù)是歐盟產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分。歐委會于2010年成立了關鍵支撐技術(shù)小組，致力于諸如納米、新材料、生物科技、先進制造等關鍵支撐技術(shù)的政策制定和實施監(jiān)督。

其次，支持開放創(chuàng)新，是發(fā)達國家新興產(chǎn)業(yè)得以持續(xù)成長的重要法寶。美國國家健康研究院在健康科學研究中，一直秉承開放合作的態(tài)度，按照一定條件為全球基礎生物醫(yī)學相關研究人員提供多樣化資助。歐盟也一直在努力促進成員國之間的創(chuàng)新合作，近30%的創(chuàng)新政策在歐盟是開放和適用的。印度2013年提出了“開放創(chuàng)新與群體智慧戰(zhàn)略”，大大促進了創(chuàng)新資源和創(chuàng)新產(chǎn)品的國際交流和共享。

第三，支持交叉領域開發(fā)是發(fā)現(xiàn)重大創(chuàng)新突破的捷徑之一。2009年，法國在《研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略綜合報告》中指出，為更好地促進研究與創(chuàng)新，必須要堅持多學科交叉的原則，以求最大限度地把握新興產(chǎn)業(yè)機遇。美國技術(shù)創(chuàng)新計劃(TIP)實行跨學科、跨領域的交叉矩陣式管理，“跨辦公室”工作成為常態(tài)。

培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展關鍵技能

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)最具活力的要素是高端專業(yè)技術(shù)人才。印度為培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新人才，正在推動建立從小學到研究生院系統(tǒng)性科教體系，也比較注重建立更前沿更高效的職教體系，為信息科技領域和其他領域打造了高端人才庫。

“瑪麗魯?shù)婪蚓永飱W斯卡行動”是一個科研培訓和職業(yè)生涯發(fā)展計劃，超過6000億歐元的預算，以促進各年齡段、各區(qū)域、各部門、各學科的科研人員進行充分流動，旨在全方位提升科技人員的科技創(chuàng)新能力。

完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎設施

近年來，新興經(jīng)濟體正不斷加大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的基礎設施投入。2014年初，巴西科技創(chuàng)新部計劃將投入178億美元投向信息科技、航天科技、新能源、新材料等領域的基礎設施。印度在近幾年提出“包容性創(chuàng)新”概念，設立包容性創(chuàng)新基金，該基金中的一部分項目主要是為中小企業(yè)的基礎設施建設提供資助，為小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的創(chuàng)新基礎設施建設提供專項支持。

執(zhí)行產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策

鼓勵研發(fā)、促進研發(fā)創(chuàng)新是世界各國培育和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的重要手段之一。英國自2011年4月1日起，對中小企業(yè)政策進行了重大調(diào)整，給予中小企業(yè)的稅前扣除由原來175%提高到200%，2012年4月1日再提高到225%。同時，對于虧損的中小企業(yè)，可獲得轉(zhuǎn)讓虧損的11%現(xiàn)金返還。

2012年2月，美國白宮和財政部發(fā)布了一份聯(lián)合報告，題為“總統(tǒng)的公司稅改革框架”，將公司稅率從35%降至28%，并特別強調(diào)要將研發(fā)稅收抵免政策永久化。目前，研發(fā)稅收抵免已成為美國中小企業(yè)最為歡迎的稅收優(yōu)惠政策之一。

扶持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新主體，促進科技型中小企業(yè)成長，優(yōu)化新興產(chǎn)業(yè)集群網(wǎng)絡

科技型中小企業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)扶持重點

實踐證明，科技型中小企業(yè)對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關重要。據(jù)統(tǒng)計，美國中小企業(yè)創(chuàng)造了70%以上的科技專利，歐盟中小企業(yè)貢獻了2/3以上的科技創(chuàng)新，德國的太陽能專利技術(shù)則只有30%被大型企業(yè)所擁有。

科技型中小企業(yè)扶持政策的核心是資金支持

科技型中小企業(yè)最缺的就是資金。英國商業(yè)、創(chuàng)新和技能部提出在2012～2014年投入7500萬英鎊支持創(chuàng)新型中小企業(yè)的創(chuàng)新，1/3的資金將重點支持科技型中小企業(yè)的概念創(chuàng)新、市場驗證和初期調(diào)試。

美國設立了專門的中小企業(yè)局，向中小企業(yè)提供各種貸款或信用擔保。2010年美國通過了一項促進小企業(yè)發(fā)展的法案，題為“小企業(yè)就業(yè)法案”，為小企業(yè)提供了分別超過100余億美元的貸款和減稅優(yōu)惠，同時進一步放寬了小企業(yè)貸款限制。

政府積極支持各類產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新主體集群化發(fā)展

集群化是世界各國新興產(chǎn)業(yè)成長的明顯趨勢。日本推出了“產(chǎn)業(yè)集群計劃”和“知識集群計劃”，兩個計劃的核心目的均是改善創(chuàng)新主體的創(chuàng)新網(wǎng)絡生態(tài)，幫助創(chuàng)新主體與集群內(nèi)外的相關主體建立盡可能廣泛的聯(lián)系。

英國通過專門的扶持政策，成功打造了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群。生物技術(shù)公司、光電子企業(yè)和計算機企業(yè)云集于劍橋工業(yè)園區(qū)和周邊地區(qū)，成為國際創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡的典范。

印度科技部提出建立產(chǎn)業(yè)集群“卓越中心”，目標是成為未來全球供應鏈的領頭羊。為培育和發(fā)展“卓越中心”，政府協(xié)助當?shù)厣虝O立監(jiān)測機制，以保證與國際標準的一致性；協(xié)助聯(lián)系地方大學課程和實驗室以提供技術(shù)支持；促進交流，為前往中心交流研討的全球企業(yè)家承擔50%的旅行費用。

對完善我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的啟示

總的來說，一些發(fā)達國家和地區(qū)制定了比較系統(tǒng)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)支持戰(zhàn)略和措施，取得了良好的效果，為我們提供了可借鑒的政策經(jīng)驗。要促進我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展，須加強需求側(cè)與供給側(cè)政策的同步性和互動性，廓清金融支持的權(quán)責邊界，完善科技型中小企業(yè)增信擔保體系，打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)多元化創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

全價值鏈設計政策，加強需求側(cè)與供給側(cè)政策的同步性和互動性

全價值鏈設計政策，同時關注供給側(cè)和需求側(cè)，加強兩者的協(xié)調(diào)性和一致性。歐盟“創(chuàng)新聯(lián)盟”計劃指出，創(chuàng)新扶持要貫穿于“創(chuàng)新價值鏈”所有環(huán)節(jié)。美國也注重從全價值鏈設計創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策，強調(diào)需求側(cè)和供給側(cè)政策的平衡，不但關注供給側(cè)的資金資助，也關注需求側(cè)的購買補助。

通過刺激需求側(cè)來引導供給側(cè)，進而實現(xiàn)供給側(cè)政策的設計初衷。因為需求側(cè)的激活才是一個新興產(chǎn)業(yè)得以順利發(fā)展的關鍵，供給側(cè)的發(fā)力是基于需求側(cè)的激活而產(chǎn)生的，供給側(cè)政策只有起到喚醒或激發(fā)需求的作用才是有效的。尤其是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，應注重市場需求引導和刺激的政策工具的使用，加速新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品的市場化。

廓清金融支持的權(quán)責邊界，減少政府和資金方對創(chuàng)新企業(yè)的微觀干預

政府財政金融支持新興產(chǎn)業(yè)的重點是解決重大共性問題和戰(zhàn)略問題。首先應是一些共性關鍵技術(shù)和基礎研究的投入，其次是發(fā)現(xiàn)前瞻性領域，并引導民間資本進入戰(zhàn)略性新興領域。然而，當前我國新興產(chǎn)業(yè)的金融支持模式屬于政府主導型，政府在新興產(chǎn)業(yè)基金使用中存在一定程度的非科學性，不少地區(qū)、部門、領域甚至出現(xiàn)了過度干預微觀產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的現(xiàn)象。未來，實施產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策時，應廓清財政、金融、企業(yè)的權(quán)責邊界，減少政府對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)運營的微觀干預。

政府財政資金和民間金融對產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的作用應有所區(qū)別，政府財政資金主要起到的是引導作用，是新興產(chǎn)業(yè)起飛時期的陪跑員，而不是產(chǎn)業(yè)全生命周期的運動員，刺激民間資本持續(xù)進入相關產(chǎn)業(yè)領域才應是政府財政的本職工作。我們應強化民間金融與政府財政政策性手段的有機配合，建立順暢的政府財政性資金退出機制，尤其是在產(chǎn)業(yè)進入成熟獲利期時，應按照當初約定及時退出。政府財政投入不應以營利為目的，應起到一定的分散風險作用，尤其是在創(chuàng)新發(fā)生期要起到戰(zhàn)略引導和適時陪跑作用。

完善科技型中小企業(yè)增信擔保體系，大力優(yōu)化中小企業(yè)投融資環(huán)境

與國外科技型中小企業(yè)扶持政策相比，我們在具體策略和手段方面尚存在較大差距。比如，管理機構(gòu)層級太多、微觀干預過多、法律體制不健全等，但最關鍵的一個區(qū)別是科技型中小企業(yè)的信用擔保體系還存在較大問題。當前，我國科技型中小企業(yè)的支持重點不是所謂的建立健全相應管理機構(gòu)，也不是給予創(chuàng)新產(chǎn)品的相應補貼，而是解決難以通過有效金融市場來募集創(chuàng)業(yè)資金的問題。

事實上，由于缺乏有效的增信擔保體系，無數(shù)有潛力的科技型中小企業(yè)因無法獲得“抵押貸款”而胎死腹中。為此，可適當借鑒國外增信擔保體系的有益經(jīng)驗，建立有效的中小企業(yè)增信機制，完善信用擔保風險控制、風險補償機制，由政府或大型國有企業(yè)為科技型中小企業(yè)提供增信支持，并引導民間信用擔保企業(yè)、機構(gòu)向科技型中小企業(yè)適當傾斜，以幫助科技型中小企業(yè)拿到貸款，并能享受到較低的利息優(yōu)惠。

打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)策源地，建立相對完備的微創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)往往于某一條件成熟區(qū)域涌現(xiàn)，該區(qū)域會成為新科技創(chuàng)新發(fā)展的策源地和起步區(qū)。借鑒國外的有益經(jīng)驗和做法，可以圍繞“十三五”期間五大重點戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，選擇條件適宜地區(qū)開展試點，探索建立多元化微型創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，即建設一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的策源地、發(fā)展區(qū)和特色平臺，甚至是一批新興產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)。

新興產(chǎn)業(yè)策源地應安排在相對發(fā)達的一線城市，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)應安排在一線城市郊區(qū)或發(fā)展較好的二線城市，特色平臺應依托高端科研機構(gòu)、大型企事業(yè)單位所在地，特色小鎮(zhèn)則可以選擇具有一定高新產(chǎn)業(yè)基礎的園區(qū)來進行升級改造。相關政府部門在宏觀上要把握新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，實時更新產(chǎn)業(yè)政策，在微觀上要根據(jù)具體產(chǎn)業(yè)的具體需要建設各類網(wǎng)絡化開放創(chuàng)新平臺。

(作者單位為國務院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所)