土地利用規(guī)劃公眾參與信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)

陳詩(shī)佳+何貞銘+李娜

摘要：土地利用規(guī)劃是部門間土地資源分配和時(shí)空組織的綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，其科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)越來(lái)越多的要求公眾參與。系統(tǒng)將公眾參與地理信息系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱PPGIS）應(yīng)用到土地利用規(guī)劃中，讓公眾了解當(dāng)前土地利用規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，幫助公眾對(duì)土地規(guī)劃相關(guān)政策進(jìn)行更進(jìn)一步的了解，并參與到規(guī)劃決策中來(lái)，實(shí)現(xiàn)土地利用合理規(guī)劃布局與科學(xué)調(diào)整。

關(guān)鍵詞：公眾參與信息系統(tǒng)；土地利用規(guī)劃

中圖分類號(hào)：TP311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3044（2017）28-0121-03

Abstract： Land use planning is a comprehensive technical and economic measure for the distribution of land resources and the organization of time and space between departments. Its scientific realization requires more and more public participation. Public Participatory Geographic Information System （PPGIS） is applied in the system to land use planning. It enables the public to gain a better understanding of the current land use planning and construction projects and participate in the planning，leading to rational planning and scientific adjustment of land use.

Key words： Public Participatory Geographic Information System； land use planning

1 背景

土地利用規(guī)劃是對(duì)土地利用的構(gòu)想和設(shè)計(jì)，它的任務(wù)在于按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及因地制宜的原則[1]，綜合運(yùn)用多學(xué)科專業(yè)知識(shí)，合理地規(guī)劃利用土地資源。GIS作為強(qiáng)大的空間信息采集、管理、處理、分析、建模、顯示工具，在土地利用規(guī)劃中有著較為廣泛的應(yīng)用，而將公眾參與地理信息系統(tǒng)（Public Participatory Geographic Information System，簡(jiǎn)稱PPGIS）應(yīng)用到土地利用規(guī)劃中，為公眾參與到切實(shí)影響到其生產(chǎn)生活的土地利用規(guī)劃提供了有效、可靠、實(shí)用的手段。

公眾參與土地利用規(guī)劃，一方面可以幫助決策層聽(tīng)取民聲、采納民意，有效減少規(guī)劃實(shí)施中出現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)，促進(jìn)土地利用可持續(xù)性發(fā)展；另一方面可以讓公眾關(guān)注并參與到規(guī)劃中來(lái)，并且成為規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督者 [2-5]。

2 系統(tǒng)建設(shè)需求和目標(biāo)

GIS應(yīng)用于公眾參與的主要功能有：數(shù)據(jù)收集、信息可視化、空間分析、提供WebGIS數(shù)據(jù)共享和互操作[6]。系統(tǒng)利用PPGIS，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃相關(guān)情況普及、方案民意調(diào)查、輔助設(shè)計(jì)與決策支持、建設(shè)項(xiàng)目公眾監(jiān)督，讓公眾參與到土地利用規(guī)劃的過(guò)程當(dāng)中。

目前PPGIS的建設(shè)體系尚未有統(tǒng)一的設(shè)計(jì)模式[7]，本文在參考了國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)后，按項(xiàng)目規(guī)劃的三個(gè)階段，將系統(tǒng)需提供的功能支持設(shè)計(jì)如下：

1） 公眾對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目的認(rèn)知階段

① 各種相關(guān)法規(guī)、發(fā)展政策等知識(shí)數(shù)據(jù)的建庫(kù)、更新和維護(hù)；

② 錄入、更新、管理和維護(hù)規(guī)劃對(duì)象數(shù)據(jù)，對(duì)規(guī)劃信息、進(jìn)展程度等信息及時(shí)公布；

③ 為公眾提供自主上傳VGI數(shù)據(jù)的通道；

④ 為公眾提供需求和意見(jiàn)反饋的平臺(tái)。

2） 公眾對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目決策形成反饋意見(jiàn)階段

① 為公眾提供方便的基礎(chǔ)地圖操作和GIS空間分析功能；

② 為公眾提供方案討論和投票的平臺(tái)。

3） 專家綜合決策后的實(shí)施階段

① 為最終決策結(jié)果和支撐論證的公示提供平臺(tái)；

② 為公眾提供監(jiān)督反饋的渠道。

3 系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計(jì)

目前管理信息系統(tǒng)大多數(shù)采用C/S構(gòu)架，但C/S結(jié)構(gòu)的跨平臺(tái)能力差，對(duì)系統(tǒng)維護(hù)要求高、操作復(fù)雜。要求客戶端安裝軟件并且經(jīng)常配合升級(jí)更新，不利于在公眾中推廣，影響公眾參與的積極性。B/S（Browser /Server，瀏覽器端/服務(wù)器端）模式大大簡(jiǎn)化了客戶端電腦載荷，降低了用戶的成本，相對(duì)易于把握，成本也較低。B/S模式下，公眾無(wú)需安裝客戶端，隨時(shí)可通過(guò)瀏覽器進(jìn)行規(guī)劃信息査詢、論壇發(fā)帖討論、規(guī)劃方案投票、地圖操作預(yù)覽規(guī)劃效果等操作。根據(jù)可持續(xù)土地利用規(guī)劃決策的特點(diǎn)和公眾參與的需要，系統(tǒng)采用使用地點(diǎn)和范圍廣、成本較低、易于推廣的B/S模式。

系統(tǒng)采用三層結(jié)構(gòu)體系。

第一層是用戶層，用戶通過(guò)Web瀏覽器訪問(wèn)系統(tǒng)，根據(jù)用戶角色的不同，有不同的訪問(wèn)權(quán)限。公眾有權(quán)限使用前臺(tái)的規(guī)劃背景查看、規(guī)劃信息查詢、規(guī)劃方案網(wǎng)上投票、基本地圖操作（如縮放、漫游、查詢等）和常用的GIS空間分析功能（如緩沖區(qū)分析、路徑分析等）功能；規(guī)劃設(shè)計(jì)人員和系統(tǒng)管理員在訪問(wèn)前臺(tái)的基礎(chǔ)上，還有登錄后臺(tái)管理模塊的權(quán)限，進(jìn)行信息發(fā)布、數(shù)據(jù)更新、投票發(fā)起、投票結(jié)果統(tǒng)計(jì)等等功能。

第二層是業(yè)務(wù)層，用于接收數(shù)據(jù)訪問(wèn)請(qǐng)求、對(duì)信息進(jìn)行查詢和分析處理， AJAX通過(guò)在后臺(tái)與服務(wù)器進(jìn)行少量數(shù)據(jù)交換，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)頁(yè)異步更新，從而為公眾在瀏覽器端實(shí)現(xiàn)投票、地圖操作、簡(jiǎn)單GIS分析等操作，提供了可能。

第三層是數(shù)據(jù)層。數(shù)據(jù)由分布式數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)管理，配置空間數(shù)據(jù)引擎ArcSDE和ADO.NET接口，用于地理空間數(shù)據(jù)、用戶VGI數(shù)據(jù)、項(xiàng)目數(shù)據(jù)、用戶數(shù)據(jù)、知識(shí)庫(kù)數(shù)據(jù)（包括發(fā)展政策、相關(guān)規(guī)劃、規(guī)劃專業(yè)知識(shí)和GIS相關(guān)知識(shí)等）等多種數(shù)據(jù)源的訪問(wèn)。endprint

4 系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)

土地利用規(guī)劃公眾參與信息系統(tǒng)分為基礎(chǔ)功能和GIS應(yīng)用功能兩個(gè)部分。

1） 基礎(chǔ)功能：

① 知識(shí)庫(kù)信息發(fā)布

發(fā)布土地利用規(guī)劃項(xiàng)目的發(fā)展政策、相關(guān)規(guī)劃（產(chǎn)業(yè)選擇、發(fā)展方向、用地規(guī)模布局等）、城鄉(xiāng)規(guī)劃基本知識(shí)等信息，以供公眾查閱，讓公眾更好地了解對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目以及規(guī)劃的基本知識(shí)，滿足公眾的知情權(quán)。

② 問(wèn)卷調(diào)查

調(diào)查問(wèn)卷對(duì)于項(xiàng)目的前期立項(xiàng)準(zhǔn)備階段的資料收集和了解公眾意愿、需求非常有幫助，也可以用于項(xiàng)目實(shí)施管理階段政府對(duì)實(shí)施效果的調(diào)查。

在項(xiàng)目的前期立項(xiàng)準(zhǔn)備階段，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員針對(duì)公眾對(duì)規(guī)劃區(qū)域的認(rèn)知、對(duì)規(guī)劃的需求等設(shè)置一系列問(wèn)題，通過(guò)系統(tǒng)發(fā)布調(diào)查問(wèn)卷，由公眾進(jìn)行在線作答。為鼓勵(lì)公眾積極參與到問(wèn)卷調(diào)查當(dāng)中來(lái)，可以采取一些適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)措施。調(diào)查問(wèn)卷提交時(shí)間結(jié)束后，管理人員登錄后臺(tái)查看統(tǒng)計(jì)結(jié)果，并分析總結(jié)，并將調(diào)查的結(jié)果作為規(guī)劃人員適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃方案的參考。

③ 方案投票

方案投票功能主要應(yīng)用在方案研討階段。投票方案在規(guī)劃區(qū)域發(fā)展政策指引和約束下，以規(guī)劃人員的項(xiàng)目規(guī)劃詳細(xì)設(shè)計(jì)為主，考慮公眾前期問(wèn)卷調(diào)查分析結(jié)果和論壇反饋信息統(tǒng)計(jì)對(duì)規(guī)劃的預(yù)期綜合決定。通過(guò)方案投票平臺(tái)，公眾對(duì)自己滿意的方案進(jìn)行投票，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員根據(jù)投票結(jié)果選擇出最符合公眾意愿的方案。投票結(jié)束后，系統(tǒng)公布顯示方案投票統(tǒng)計(jì)結(jié)果。如果最后確定實(shí)施的方案在投票結(jié)果方案基礎(chǔ)上有調(diào)整，規(guī)劃人員可以在論壇及時(shí)公布規(guī)劃信息動(dòng)態(tài)并作出合理解釋。

④ 論壇討論

論壇貼吧供公眾進(jìn)行意見(jiàn)建議的反饋，為公眾和政府（規(guī)劃設(shè)計(jì)人員）提供一個(gè)相互交流的平臺(tái)。公眾通過(guò)討論平臺(tái)可以就和自己利益相關(guān)或自己關(guān)心的問(wèn)題在討論平臺(tái)發(fā)帖討論。規(guī)劃設(shè)計(jì)人員定期收集整理公眾反饋的問(wèn)題，對(duì)于公眾提出的異議，作出合理的解釋回答。在規(guī)劃階段，收集整理的公眾建議作為土地利用規(guī)劃方案調(diào)整的參考；在項(xiàng)目實(shí)施管理階段，公眾對(duì)實(shí)施情況的反饋和評(píng)價(jià)起到一定的監(jiān)督作用。

2） GIS應(yīng)用功能：

GIS應(yīng)用功能通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)服務(wù)器中GIS數(shù)據(jù)（包括空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)）的組織和調(diào)用實(shí)現(xiàn)GIS的地圖操作和空間分析功能。GIS應(yīng)用功能可以幫助公眾用戶對(duì)相關(guān)地區(qū)的地理情況進(jìn)行更深入的了解，以便對(duì)規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行更好的判斷。

① 地圖操作

地圖操作內(nèi)容主要包括地圖的縮放、漫游和地圖空間要素查詢。地圖空間要素查詢包括按屬性査詢選擇要素或者按名稱查詢。為公眾提供了解規(guī)劃區(qū)域的基本情況的地圖服務(wù)平臺(tái)。

② 緩沖區(qū)分析

系統(tǒng)為用戶提供“污染源影響范圍分析”、“鎮(zhèn)域公共服務(wù)設(shè)施全覆蓋分析”等緩沖區(qū)分析模型。用戶也可以根據(jù)需要，自己新建緩沖區(qū)分析模型，并且調(diào)整模型的參數(shù)。

③ 疊加分析

本系統(tǒng)中疊加分析操作的其中一個(gè)對(duì)象是面，另一個(gè)對(duì)象可以是點(diǎn)、線或面，即可以實(shí)現(xiàn)點(diǎn)與多邊形的疊加、線與多邊形的疊加、多邊形和多邊形的疊加。常見(jiàn)的疊加方式有：交集（Intersect）、擦除（Erase）、裁減（Clip）、分割（Split）、合并疊加（Union）等類型，通過(guò)多邊形的疊加實(shí)現(xiàn)滿足兩個(gè)或兩個(gè)以上規(guī)劃條件的項(xiàng)目選址，如“既是居住用地，且坡度小于10的地塊等之類的問(wèn)題。

④ 地形分析

地形分析是規(guī)劃設(shè)計(jì)和用地評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，DEM是根據(jù)地形高低起伏和地形大小特征以數(shù)字的形式按照一定的數(shù)字結(jié)構(gòu)組織在一起，描述地表形態(tài)的數(shù)學(xué)模型憑借DEM可以自動(dòng)提取規(guī)劃區(qū)域的高程、坡度和坡向。按照本系統(tǒng)的項(xiàng)目要求，主要進(jìn)行高程分析、坡度分析和坡向分析三個(gè)方面。

⑤ 上載VGI

VGI（Volunteered Geographic Information）是指用戶通過(guò)在線協(xié)作的方式，創(chuàng)建、編輯、管理、維護(hù)的地理信息[8]，也可以被看成是參與式方法在地理信息系統(tǒng)和在線網(wǎng)頁(yè)的擴(kuò)展。上載VGI模塊為用戶提供自愿發(fā)布、共享自己熟知的地理信息的功能，允許用戶創(chuàng)建自己的內(nèi)容，用來(lái)標(biāo)記各種事件的發(fā)生或提供有用的地理位置信息，甚至對(duì)網(wǎng)站本身提供的信息進(jìn)行糾錯(cuò)。提供上載VGI功能的好處是使數(shù)據(jù)更加豐富，彌補(bǔ)測(cè)繪不易獲取的信息[9]，也可以提高基礎(chǔ)地理信息的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。運(yùn)用上載VGI的例子有Wikimapia、OpenStreetMap、谷歌地球等等。

系統(tǒng)中的上載VGI模塊使公眾可以基于自身對(duì)規(guī)劃區(qū)域的理解向規(guī)劃設(shè)計(jì)人員提供數(shù)據(jù)，內(nèi)容可以是規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的人文信息、圖像、表格資料等，豐富項(xiàng)目的基礎(chǔ)資料庫(kù)，在豐富數(shù)據(jù)類型和提高信息時(shí)效性的同時(shí)，有利于規(guī)劃設(shè)計(jì)人員對(duì)于規(guī)劃區(qū)域的理解。

5 界面設(shè)計(jì)

界面采用公眾比較習(xí)慣的windows風(fēng)格，而且符合日常訪問(wèn)網(wǎng)頁(yè)的習(xí)慣，集菜單欄、導(dǎo)航欄、內(nèi)容顯示等可視區(qū)域于一體。加強(qiáng)用戶界面的可操作性，圖形操作界面清晰，能較方便的顯示打印和瀏覽數(shù)據(jù)，各種輸入、輸出界面與日常使用習(xí)慣一致，使用戶感到“親切”，初學(xué)者也容易掌握。

6 結(jié)束語(yǔ)

土地利用規(guī)劃是一項(xiàng)過(guò)程復(fù)雜、影響因素多、耗時(shí)長(zhǎng)的工作。公眾參與到土地利用規(guī)劃的過(guò)程中，使政府規(guī)劃設(shè)計(jì)人員與公眾進(jìn)行溝通，可以避免規(guī)劃實(shí)施中出現(xiàn)的部分問(wèn)題；充分考慮公眾意見(jiàn)的規(guī)劃成果更容易被廣泛接受。

PPGIS還在發(fā)展初期，概念和應(yīng)用模式還沒(méi)有公認(rèn)的、較完善的標(biāo)準(zhǔn)。本文系統(tǒng)的設(shè)計(jì)也還有待探討和改進(jìn)。

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