“撤村并居”的制度優(yōu)化與路徑創(chuàng)新

摘要：“撤村并居”是各地農(nóng)村宅基地拆遷的重要表現(xiàn)形式，但在實(shí)施中缺乏有力的實(shí)施主體，一些地方政府借機(jī)斂財(cái)；戰(zhàn)略正確但實(shí)施有誤，致使結(jié)果差強(qiáng)人意；監(jiān)督不力，未充分尊重農(nóng)民意愿，致使農(nóng)民利益受損等，從而使“撤村并居”遭到置疑。辨析“撤村并居”的合法性與合理性，辯證地看待實(shí)踐中出現(xiàn)的問題；端正立法理念，規(guī)范實(shí)施程序，進(jìn)一步完善我國(guó)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度；根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件，探索創(chuàng)新“撤村并居”在不同地區(qū)的實(shí)踐路徑，推進(jìn)農(nóng)村土地良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：撤村并居形式；農(nóng)村宅基地；拆遷；政府；監(jiān)督；農(nóng)民；制度優(yōu)化；路徑創(chuàng)新

中圖分類號(hào)： F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號(hào)：1002-1302（2017）17-0289-03

收稿日期：2017-02-22

基金項(xiàng)目：江蘇省高?！扒嗨{(lán)工程”中青年學(xué)術(shù)帶頭人培養(yǎng)項(xiàng)目。

作者簡(jiǎn)介：王曦（1972—），女，湖北武漢人，博士，教授，主要從事法學(xué)研究。Tel：（025）83758285；E-mail：shallwang@163.com。2014年中央審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，為一些試點(diǎn)地區(qū)嘗試農(nóng)民宅基地有償轉(zhuǎn)讓提供政策支撐。但“撤村并居”仍是目前大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村宅基地拆遷的集中表現(xiàn)形式。對(duì)于“撤村并居”，力贊者、置疑者都有。在我國(guó)新城化建設(shè)中，“撤村并居”是可取之舉，但須理清脈絡(luò)，使其理論更堅(jiān)實(shí)，實(shí)踐更可行。

1農(nóng)村“撤村并居”的由來與實(shí)踐困境

新城化進(jìn)程下，農(nóng)村宅基地出路主要有2個(gè)：一是農(nóng)民進(jìn)城落戶，宅基地被農(nóng)民集體收回；二是“撤村并居”，農(nóng)民到地方政府建設(shè)的城鎮(zhèn)集中區(qū)居住，宅基地由政府征收。近年來，“撤村并居”是各地農(nóng)村宅基地退出的集中表現(xiàn)形式。“撤村并居”的產(chǎn)生由土地供需矛盾所決定。簡(jiǎn)言之，就是拆除農(nóng)民住房，合村并點(diǎn)，建立新型農(nóng)村社區(qū)，讓農(nóng)民集中住進(jìn)高樓，實(shí)行城市化管理。地方政府通過土地整理或復(fù)墾農(nóng)村宅基地增加耕地以換取建設(shè)用地指標(biāo)，由此衍生出“撤村并居”，是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式[1]。大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并定居城市，10%～15%農(nóng)村宅基地的閑置狀態(tài)是“撤村并居”的現(xiàn)實(shí)條件[2]。國(guó)務(wù)院“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（2008）是其實(shí)踐摸索的政策依據(jù)。但在“撤村并居”實(shí)踐中，有中央和地方政府博弈、地方政府與農(nóng)民爭(zhēng)利、農(nóng)村集體與農(nóng)戶利益分配問題，真正做好并不容易，主要存在如下問題。

1.1缺乏有力實(shí)施主體，地方政府借機(jī)上位，致使初衷難全

制度上村民自治雖是現(xiàn)階段農(nóng)村治理的主要形式，但現(xiàn)實(shí)中村民共同體早已名存實(shí)亡。農(nóng)村搞“撤村并居”“土地整理”需要主持者，社員利益需要平衡；內(nèi)部乏力，就要借助外力，致使一些基層政府借機(jī)上位。地方政府及各級(jí)土地管理部門本就是增減掛鉤政策實(shí)施主體，而基層政府財(cái)政窮，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)任務(wù)重，統(tǒng)籌實(shí)施“撤村并居”，既能出政績(jī)，又能改善財(cái)政狀況。因此，國(guó)務(wù)院“增減掛鉤政策”倍受地方政府歡迎。利益最大化的訴求，使集約高效用地的政策初衷，衍生成為地方政府以地生財(cái)新途徑。

1.2戰(zhàn)略正確但實(shí)施有誤，致使結(jié)果差強(qiáng)人意

“土地增減掛鉤”原意是以偏遠(yuǎn)地區(qū)“非轉(zhuǎn)農(nóng)”換得發(fā)達(dá)地區(qū)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。這既讓偏遠(yuǎn)地方獲得工業(yè)化、城市化帶來的土地增值收益，且因?yàn)榈貐^(qū)差異帶來豐厚土地利潤(rùn)回報(bào)，“撤村并居”也易于推行。但實(shí)際操作與之相反，部分地區(qū)一哄而上，越是經(jīng)濟(jì)較好區(qū)域，推行力度越大。事實(shí)上，城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村、特種農(nóng)業(yè)或特色農(nóng)村經(jīng)濟(jì)村等區(qū)域，建設(shè)用地本就金貴，且便于與城鎮(zhèn)化發(fā)展自然鏈接，不是“非轉(zhuǎn)農(nóng)”對(duì)象。如此一來“撤村”不便宜，“并居”也很貴，整理出的土地還少。另外，實(shí)踐中地方政府未事先形成土地合理利用規(guī)劃，也未科學(xué)論證當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、資源等條件并制定詳細(xì)執(zhí)行方案，致使“撤村并居”實(shí)施效果不佳。

1.3“撤村并居”實(shí)施中農(nóng)民利益受損，推行阻力大

保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益是增減掛鉤辦法的出發(fā)點(diǎn)，國(guó)務(wù)院也一再?gòu)?qiáng)調(diào)“撤村并居”要尊重農(nóng)民意愿。但僅依靠由地方政府執(zhí)行的增減掛鉤辦法，沖突不能化解，還會(huì)使農(nóng)民權(quán)益更受侵害。2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，為國(guó)有土地房屋征收補(bǔ)償確立了法律依據(jù)，而農(nóng)村宅基地和房屋補(bǔ)償?shù)侥壳叭蕴幱诜芍贫瓤諜n期。與之對(duì)應(yīng)，基層政府目標(biāo)很明確——農(nóng)民“上樓”，節(jié)約出宅基地復(fù)墾，換取城市建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)村內(nèi)部無力進(jìn)行“撤村并居”，開發(fā)商合法合理地介入，政府與開放商的合作逐步合法化、制度化。實(shí)踐中，要么是一些地方政府不顧農(nóng)民意愿，未經(jīng)村民集體討論同意，強(qiáng)行撤村并居，或是村民堅(jiān)決不肯，“撤村并居”擱置。初衷雖好，但強(qiáng)勢(shì)、弱勢(shì)主體力量的明顯不均衡，致使多數(shù)情況下農(nóng)民利益受損不可避免。

實(shí)踐問題凸顯，加之河北廊坊被譽(yù)為生態(tài)文明村的董家務(wù)村變成一片廢墟、江蘇邳州村莊整體拆遷，村民因補(bǔ)償款購(gòu)買不起足額面積樓房而自殺等極端事例與惡性事件的曝光。一時(shí)間，“撤村并居”是與非、是否合法與合理引發(fā)熱議。

2明辨“撤村并居”的合理與合法

實(shí)踐中“撤村并居”存有問題，國(guó)土部門卻無意叫停城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，緣于“撤村并居”理論與實(shí)踐優(yōu)勢(shì)更勝一籌。

2.1“撤村并居”理論支撐堅(jiān)實(shí)、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)良好

理論上，“撤村并居”實(shí)質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，增減掛鉤辦法是其主要制度支撐。直觀看待，即把新增城市建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地退耕掛鉤，由國(guó)家確定要保護(hù)的農(nóng)地轉(zhuǎn)出區(qū)和可開發(fā)的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)，將城市擴(kuò)展用地和耕地恢復(fù)掛鉤。轉(zhuǎn)出區(qū)復(fù)墾宅基地節(jié)約出建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)通過市場(chǎng)機(jī)制購(gòu)得用地指標(biāo)開發(fā)建設(shè)[3]。通過“撤村并居”轉(zhuǎn)出土地發(fā)展制造業(yè)或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，社區(qū)環(huán)境優(yōu)化提升農(nóng)民生活質(zhì)量，還利于地區(qū)招商引資，助力城鎮(zhèn)化建設(shè)。實(shí)現(xiàn)有限土地高效利用，符合土地發(fā)展權(quán)保障公共利益長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)宗旨，因此，“撤村并居”理論支撐堅(jiān)實(shí)。endprint

現(xiàn)實(shí)中，土地增減掛鉤是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的良策善舉，“撤村并居”契合現(xiàn)今新農(nóng)村建設(shè)客觀情況，是遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的理性選擇，是大勢(shì)所趨。一直以來，新農(nóng)村建設(shè)因現(xiàn)實(shí)資金短缺而地處被動(dòng)。開發(fā)商、地方政府要給農(nóng)民土地補(bǔ)償，就為地方、農(nóng)民自主建設(shè)新農(nóng)村提供了資金支持，而節(jié)約出的耕地既增加了建設(shè)用地又推進(jìn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，雙向受益。“撤村并居”能成為各地“土地增減掛鉤”集中表現(xiàn)形式，很重要的一點(diǎn)即它為新農(nóng)村建設(shè)贏得了充足的資金。以山東諸城為例，農(nóng)民節(jié)約0.067 hm2耕地，獲補(bǔ)償款約30萬元。全國(guó)農(nóng)民節(jié)約0.1億hm2耕地，補(bǔ)償約45萬億元。中央財(cái)政每年以各種渠道支持新農(nóng)村建設(shè)的資金約2 000億，但實(shí)際到賬不足500億。45萬億相當(dāng)于900年中央財(cái)政新農(nóng)村建設(shè)投入，且“撤村并居”是有力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的項(xiàng)目，農(nóng)民居住分散、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)難是新農(nóng)村建設(shè)的重大困擾。而城市化建設(shè)會(huì)使更多農(nóng)民進(jìn)城，此情形下，大范圍、大規(guī)模開展農(nóng)村建設(shè)是浪費(fèi)資源?！俺反宀⒕印笔罐r(nóng)民相對(duì)集中，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)只須圍繞在社區(qū)周邊進(jìn)行，成本即可大幅降低?？梢姡俺反宀⒕印笔寝r(nóng)村建設(shè)理性選擇[4]。

2.2“撤村并居”合法，但制度有待完善

政策實(shí)施中的負(fù)面現(xiàn)象，引發(fā)學(xué)者對(duì)“撤村并居”合法性置疑：其一，據(jù)《物權(quán)法》，農(nóng)村宅基地使用權(quán)隸屬物權(quán)。公共利益可限制私權(quán)，但增減掛鉤辦法的“拆舊建新，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”不能都認(rèn)定為公共利益。其二，《土地管理法》明確規(guī)定非農(nóng)建設(shè)占用耕地，由占地單位負(fù)責(zé)開墾與所占地?cái)?shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀础罢级嗌?，墾多少”。而“增減掛鉤辦法”是能復(fù)墾多少耕地就增加多少城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，兩者不符。此外，增減掛鉤辦法“對(duì)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃和建新拆舊進(jìn)行整體審批，不再單獨(dú)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，整體審批結(jié)果報(bào)國(guó)土資源部備案”的規(guī)定模糊[5]。

增減掛鉤辦法、“撤村并居”是否與現(xiàn)有法律規(guī)定完全相同并非問題要害，因?yàn)榉杀旧硪惨粩喟l(fā)展。要害在于：其一，增減掛鉤辦法、“撤村并居”是否有悖于公共利益，偏離立法初衷，如果不是，則無妨；其二，在滿足前者條件下，其實(shí)施是否利于各方利益均衡、社會(huì)良性發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，如果是，則具生命力。

從制度本身看，作為“撤村并居”的政策依據(jù)，增減掛鉤辦法實(shí)質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的表現(xiàn)形式。保障公共利益長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展正是土地發(fā)展權(quán)設(shè)置的目標(biāo)宗旨。無論是《土地管理法》“占多少，墾多少”原則，還是“增減掛鉤辦法”的“占補(bǔ)平衡”核心，都是要確保耕地安全，無本質(zhì)區(qū)別。所以，增減掛鉤辦法、“撤村并居”不違背公共利益，也未偏離立法初衷。從現(xiàn)實(shí)角度觀察，現(xiàn)今條件下，農(nóng)民宅基地是農(nóng)民巨大的物質(zhì)財(cái)富。若能統(tǒng)一規(guī)劃、盤活利用，無疑對(duì)農(nóng)民、政府、城鄉(xiāng)建設(shè)都是有益之舉?！俺反宀⒕印蹦苷细咝Ю猛恋?，還能提升農(nóng)村公共服務(wù)，節(jié)約政府管理成本，是社會(huì)公共利益最大化的實(shí)踐體現(xiàn)。當(dāng)然，制度規(guī)定不明確，各利益主體權(quán)、責(zé)、利界限不清；土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理和補(bǔ)償程序不明確，農(nóng)民利益則難以保障。現(xiàn)實(shí)推行中，操作程序公正，方法得當(dāng)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理，方能實(shí)現(xiàn)多贏?？梢?，學(xué)者對(duì)規(guī)定模糊的“擔(dān)心”并不多余。

3“撤村并居”實(shí)踐問題的辯證看待

“撤村并居”是涉及基層組織建設(shè)、農(nóng)民集體土地和村民住宅處理、村民農(nóng)轉(zhuǎn)非、公共設(shè)施建設(shè)與管理、社保及群團(tuán)組織關(guān)系等諸多問題的系統(tǒng)工程?？陀^辯證看待其實(shí)踐中存在的問題，有利于其更好推進(jìn)。國(guó)務(wù)院再三強(qiáng)調(diào)，“撤村并居”要尊重農(nóng)民意愿，一些地方政府不顧農(nóng)民意愿的強(qiáng)拆當(dāng)然不對(duì)，應(yīng)理清緣由，劃定各方主體權(quán)責(zé)界限，改善基層政府財(cái)政狀況或者明確其在“撤村并居”中應(yīng)得份額，讓基層政府能夠只做“撤村并居”協(xié)作者和服務(wù)者，避免強(qiáng)拆方能實(shí)現(xiàn)。此外，保護(hù)生態(tài)村、特色村、文化村、古村是“撤村并居”的前提，對(duì)此必須明確、嚴(yán)格執(zhí)行。

如果上述基層政府能夠只做“撤村并居”協(xié)作者和服務(wù)者，由農(nóng)民自主與開發(fā)商直接商談土地增減掛鉤利益補(bǔ)償，對(duì)于政商勾結(jié)，農(nóng)民補(bǔ)償利益受損，農(nóng)民購(gòu)房?jī)r(jià)格明顯高于建房成本，政府承諾的社保等問題也都能良好解決。對(duì)于農(nóng)民抱怨生產(chǎn)不便、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足以及社會(huì)保障未兌現(xiàn)等問題必須承認(rèn)，“撤村并居”使農(nóng)民集中居住于城鎮(zhèn)，耕作不便是客觀問題，應(yīng)予正視。而對(duì)于政府承諾的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)未及時(shí)跟上，則完全是政府作為不力的結(jié)果。若依前述，政府獲取了利益，承擔(dān)責(zé)任則是應(yīng)有之義?？陀^看待“撤村并居”實(shí)施中的問題，而非簡(jiǎn)單否定其社會(huì)公共利益的訴求和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，需要做的是在現(xiàn)實(shí)條件下不斷完善制度和創(chuàng)新實(shí)踐。

4優(yōu)化制度環(huán)境，保障“撤村并居”有益推行

“撤村并居”是一項(xiàng)政府主導(dǎo)實(shí)施的系統(tǒng)工程，支撐“撤村并居”的制度本身也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，更好實(shí)踐需要更完善的制度支撐。如前述分析，增減掛鉤辦法、“撤村并居”實(shí)施中所暴露的問題或多或少都與地方政府借機(jī)斂財(cái)相關(guān)，而根本原因正是現(xiàn)有制度無法合理滿足實(shí)施主體及相關(guān)利益者的客觀需求。認(rèn)清現(xiàn)實(shí)，明晰“撤村并居”相關(guān)主體權(quán)責(zé)，使利益分配機(jī)制合理化，達(dá)成各方利益均衡，是政策得以順利推行的重要基礎(chǔ)。

首先，端正立法理念，保障法律效率。在我國(guó)，政府既是行政法規(guī)、部門規(guī)章等法律制度的制定者，又是各項(xiàng)政策的頒布者與執(zhí)行者，角色的復(fù)合導(dǎo)致制度出臺(tái)理念的偏差。在此，政府立法首先要摒棄以“政策”思路從事立法活動(dòng)的理念。政策與法律一個(gè)明顯區(qū)別在于，政策更多體現(xiàn)靈活機(jī)動(dòng)性，而法律權(quán)威的保障則要求其具有穩(wěn)定性，法律法規(guī)、部門規(guī)章也如此。以增減掛鉤辦法為例，作為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移理論的制度體現(xiàn)，是由國(guó)土資源部出臺(tái)的部門規(guī)章。要提高立法質(zhì)量，就要求該部門立法時(shí)必須充分考慮各方因素，既包括現(xiàn)下各方主體利益訴求，以滿足制度即時(shí)有效性的要求，還包括制度的合理預(yù)期和可持續(xù)發(fā)展空間，以實(shí)現(xiàn)制度的穩(wěn)定性要求等。

其次，規(guī)范程序，完善制度。程序正義是實(shí)質(zhì)正義的有力保障，村民共同體名存實(shí)亡致使基層政府借機(jī)上位、農(nóng)村土地集體所有權(quán)行使缺乏應(yīng)有程序監(jiān)督，導(dǎo)致農(nóng)民意愿不受尊重，農(nóng)民權(quán)益遭受侵害。以正當(dāng)程序規(guī)范主體行為十分必要，如召集、表決、少數(shù)派救濟(jì)、日常事務(wù)執(zhí)行及監(jiān)督等程序[6]，事實(shí)上是通過每一個(gè)環(huán)節(jié)制約行為主體任意性，保障農(nóng)民利益。另外，制度健全是各方主體利益的實(shí)現(xiàn)，“撤村并居”有序推進(jìn)的內(nèi)在要求。西方國(guó)家已建立起相當(dāng)完備的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移配套法律制度，如土地產(chǎn)權(quán)證書制度，土地利用規(guī)劃監(jiān)督制度，土地利用限制制度以及區(qū)劃、土地質(zhì)量計(jì)算等技術(shù)性規(guī)定。因此，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，借鑒其立法經(jīng)驗(yàn)與相關(guān)制度，促進(jìn)我國(guó)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度完善是可取之舉。endprint

最后，及早出臺(tái)《農(nóng)村土地及房屋拆遷補(bǔ)償條例》，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同步。2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)，規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序，被征收人合法權(quán)益保障有法可依，《農(nóng)村土地及房屋拆遷補(bǔ)償條例》至今未見身影?！俺反宀⒕印比缁鹑巛钡剡M(jìn)行，卻無明確合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式支撐，無法定補(bǔ)償程序保障。地方政府主導(dǎo)下的“撤村并居”，只有1部“增減掛鉤辦法”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，及早出臺(tái)《農(nóng)村土地及房屋拆遷補(bǔ)償條例》是應(yīng)然之舉[5]。

5契合現(xiàn)實(shí)條件，探索“撤村并居”有效路徑

為更合理高效利用土地資源而衍生出“撤村并居”。筆者認(rèn)為，東中西部地區(qū)自然條件、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等不盡相同，“撤村并居”的具體實(shí)施應(yīng)因地而異。

5.1“新農(nóng)集社區(qū)”可作為中西部地區(qū)“撤村并居”的形式

中西部地區(qū)農(nóng)村土地相對(duì)廣，農(nóng)民居住分散，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難，“新農(nóng)集社區(qū)”可作為中西部地區(qū)“撤村并居”的路徑選擇[7]。所謂“新農(nóng)集社區(qū)”，即依托農(nóng)村傳統(tǒng)集市中心規(guī)劃設(shè)立農(nóng)民集中居住點(diǎn)，具體指在集中居住區(qū)內(nèi)，國(guó)家財(cái)政出資完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)戶免費(fèi)獲得1塊宅基地，可自建也可由政府統(tǒng)一建設(shè)住房，以作農(nóng)戶宅基地拆遷補(bǔ)償?！靶隆笔窍鄬?duì)于已有“集中居住”區(qū)而言，其位置不在城鎮(zhèn)，而在農(nóng)村。筆者認(rèn)為，“新農(nóng)集社區(qū)”因其更尊重農(nóng)民意愿，良好解決“撤村并居”所致農(nóng)民生產(chǎn)不便問題，農(nóng)民“以老換新”，其宅基地利益不受損，其做法也不違背《土地管理法》“一戶不得二宅”的規(guī)定。也因相對(duì)集中居住有效降低政府推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)成本，良好改善農(nóng)民生活環(huán)境與條件，農(nóng)民權(quán)益實(shí)現(xiàn)充分。它不僅是中西部地區(qū)“撤村并居”的現(xiàn)實(shí)路徑，還是城鎮(zhèn)化建設(shè)的農(nóng)村自我消化與實(shí)現(xiàn)形式。

5.2宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓鏈接城市商品房去庫(kù)存，探索東部地區(qū)新路徑

東部地區(qū)的鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施較好，且農(nóng)民大都已建有標(biāo)準(zhǔn)的較高住宅，不再適合前述方案。嘗試將農(nóng)民宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓與城市商品房去庫(kù)存鏈接，即允許農(nóng)民宅基地有償轉(zhuǎn)讓，以給付農(nóng)民轉(zhuǎn)讓價(jià)款方式，促其進(jìn)城購(gòu)房。既緩解城市存量房去庫(kù)存壓力，也現(xiàn)實(shí)推進(jìn)城市化進(jìn)程，“一舉兩得”，城鄉(xiāng)受益。

此舉目前具備良好的契機(jī)。大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，有定居城市的現(xiàn)實(shí)需求，而中小城市商品房去庫(kù)存又是現(xiàn)下各方之難，創(chuàng)造條件使農(nóng)民有能力在城市購(gòu)房則一舉兩得。城市房?jī)r(jià)高無疑是阻礙農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房最重要的原因，受成本等因素制約，開發(fā)商降價(jià)空間并不大?；膺@一矛盾，讓農(nóng)民憑借土地有更多獲益是當(dāng)然之舉。其實(shí)，自2015年起河南、山東、山西等各地超過130個(gè)城市出臺(tái)去庫(kù)存新政，實(shí)行農(nóng)民進(jìn)城補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城買房。舉措雖好，但卻不是推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房的根本途徑。能有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，以轉(zhuǎn)讓所得購(gòu)置城市商品房，無須背負(fù)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，是推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房的根本舉措，也是現(xiàn)下推進(jìn)東部地區(qū)農(nóng)民宅基地退出的上佳路徑。

2014年12月，中央審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，明確了要改革完善農(nóng)村宅基地制度，完善宅基地權(quán)益保障，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式。2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，則進(jìn)一步明確了探索建立宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制。意見出臺(tái)為東部地區(qū)嘗試農(nóng)民宅基地有償轉(zhuǎn)讓提供政策支撐，而東部地區(qū)市場(chǎng)化程度高，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)相對(duì)健全；農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)出收入依賴性低，土地流轉(zhuǎn)意愿強(qiáng)，則是宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓良好的現(xiàn)實(shí)條件。當(dāng)然，農(nóng)民成為“新市民”，真正享有“市民”待遇，也是激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房的重要助推力，對(duì)此，地方政府需要有所作為。

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