“小產(chǎn)權(quán)房”的問題屬性與解決思路

劉新國(guó)

[摘 要]“小產(chǎn)權(quán)房”問題可以限定在法律范圍內(nèi)，結(jié)合特定背景合理界定其概念及內(nèi)涵?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”問題其實(shí)是一個(gè)法律解釋方法中的合法性判斷問題，可以通過類型化方法加以解決。

[關(guān)鍵詞]“小產(chǎn)權(quán)房”；概念分析；問題屬性；解決思路

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.33.058

自2007年開始，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門連續(xù)發(fā)文，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決制止在建、在售“小產(chǎn)權(quán)房”行為，并呼吁城鎮(zhèn)居民不要購買農(nóng)村房屋，聲稱建設(shè)和交易“小產(chǎn)權(quán)房”均不受法律保護(hù)，甚至在某些地區(qū)出現(xiàn)強(qiáng)拆“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)象?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的問題屬性與合法性以及如何解決，是一個(gè)不能回避的社會(huì)與法律問題，需要有機(jī)地整合法社會(huì)學(xué)、法經(jīng)濟(jì)學(xué)及法解釋學(xué)等多學(xué)科進(jìn)行綜合研判，從而有效地化解社會(huì)矛盾、維護(hù)法律權(quán)威并回應(yīng)社會(huì)訴求。[1]因此，研究“小產(chǎn)權(quán)房”，需要結(jié)合具體情境將具體問題類型化，運(yùn)用體系化思維，進(jìn)行合理的法律解釋，必要時(shí)需要進(jìn)行漏洞補(bǔ)充和法律續(xù)造，從而使一項(xiàng)法律規(guī)范在理性思考中獲得盡可能多的確定性。

1 特定政策背景下的“小產(chǎn)權(quán)房”概念分析

以“大”與“小”來評(píng)價(jià)一項(xiàng)房屋產(chǎn)權(quán)，不符合法學(xué)原理與法律規(guī)定。房屋產(chǎn)權(quán)本是指房產(chǎn)的所有權(quán)人按照憲法與物權(quán)法等法律規(guī)定所享有的對(duì)房屋直接支配的排他性權(quán)利，即房屋所有者對(duì)該房屋財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。根據(jù)“房地一體”的原則，房屋產(chǎn)權(quán)還包括對(duì)房屋所占用土地的使用權(quán)。但是，一個(gè)不容否認(rèn)的事實(shí)是，“小產(chǎn)權(quán)房”概念已經(jīng)不僅僅是一個(gè)理論概念，而且寫入了相關(guān)政策文件。國(guó)務(wù)院辦公廳與國(guó)土資源部的多部文件均明確使用了“小產(chǎn)權(quán)房”概念，但具體內(nèi)涵語焉不詳。因此，“小產(chǎn)權(quán)房”概念導(dǎo)致了不同角度的解讀。如從權(quán)屬證明效力區(qū)分，政府頒發(fā)了產(chǎn)權(quán)證書的為“大產(chǎn)權(quán)”，政府不頒發(fā)正式的產(chǎn)權(quán)證而只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)屬證明或者根本沒有權(quán)屬證明的叫“小產(chǎn)權(quán)”。如從是否需要補(bǔ)繳土地出讓金來區(qū)分，如果轉(zhuǎn)讓時(shí)還需要向政府繳納土地出讓金的叫“大產(chǎn)權(quán)”，轉(zhuǎn)讓時(shí)不需要向政府補(bǔ)充繳納土地出讓金的叫“小產(chǎn)權(quán)”。

但是，上述區(qū)分并不能揭示“小產(chǎn)權(quán)房”的真實(shí)含義。根據(jù)詮釋學(xué)和語義分析學(xué)原理，解讀“小產(chǎn)權(quán)房”這一語詞，需要進(jìn)入維特根斯坦所稱的“語言游戲”，[2]結(jié)合相關(guān)法律規(guī)范和政策文件的具體語境來理解。《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》[國(guó)土資〔2009〕106號(hào)]規(guī)定：對(duì)在建在售的以新農(nóng)村建設(shè)、村莊改造、農(nóng)民新居建設(shè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等名義占用農(nóng)村集體土地興建商品住宅，在地方政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，必須采取強(qiáng)力措施，堅(jiān)決叫停管住并予以嚴(yán)肅查處。國(guó)土資源部等相關(guān)部門多次重申農(nóng)村集體土地不得用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)，要求禁止或停建“小產(chǎn)權(quán)房”，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地和農(nóng)民住房。

綜上所述，“小產(chǎn)權(quán)房”和集體土地權(quán)利、土地管理程序以及城鄉(xiāng)二元制度之間存在內(nèi)在的必然聯(lián)系。同時(shí)，基于特定的論域范圍與討論目的，需要將研究對(duì)象限定為某一類型的 “小產(chǎn)權(quán)房”能避免外延不周的缺陷。因此，“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)當(dāng)是指在集體土地上所建用于居住的房屋，包括農(nóng)民在宅基地上所建房屋以及集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合他人在集體土地上所建對(duì)外銷售的房屋。[3]

2 “小產(chǎn)權(quán)房”的問題屬性

“小產(chǎn)權(quán)房”的語義所指為房屋，但“小產(chǎn)權(quán)房”問題主要涉及土地權(quán)利問題。司法實(shí)踐中“小產(chǎn)權(quán)房”交易因違法而無效的判定，屬于對(duì)象錯(cuò)誤的判定。從規(guī)范意義而言，法學(xué)必須取向于現(xiàn)行法秩序及其基本原則。[4]因此，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”相關(guān)規(guī)范的解釋，應(yīng)該使其在邏輯上與有相同位階或更高位階的法律規(guī)范組成的背景體系相吻合。同時(shí)還應(yīng)提供合理規(guī)范以及利益滿足的最大化，包括權(quán)利范圍的最大化和權(quán)利限制的最小化。[5]

2.1 合憲性與《土地管理法》的解釋沖突與矯正

我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。從這一授權(quán)性法律規(guī)范的文字含義來判斷，該規(guī)范賦予了農(nóng)村集體對(duì)其所有的土地與國(guó)有土地同等的權(quán)利，農(nóng)村集體土地的使用權(quán)人可以依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，因此，不難判斷“小產(chǎn)權(quán)房”所依附的村集體土地使用權(quán)也是可以依法轉(zhuǎn)讓的。但是，我國(guó)相關(guān)行政管理部門認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”違法時(shí)，回避了憲法規(guī)范而援引《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定。《土地管理法》第四十三條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。 《土地管理法》第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。從《土地管理法》的規(guī)定來看，農(nóng)村集體使用集體所有的土地實(shí)際上并不在相應(yīng)的調(diào)整范圍之內(nèi)，該法實(shí)際上主要調(diào)整建設(shè)需要使用國(guó)有土地的情形。根據(jù)《土地管理法》第四條規(guī)定，“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”。從條文中“等”字表述來看，農(nóng)村集體進(jìn)行房屋建設(shè)實(shí)際上未被排除在“建設(shè)用地”之外。

事實(shí)上，《憲法》從正面賦予了農(nóng)村集體“集體土地使用權(quán)”，但《土地管理法》上并未有禁止農(nóng)村集體在“建設(shè)用地”和“未利用地”上建造房屋。因此，將《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定解釋為禁止建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”，則根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則，沖突部分無效。亦即關(guān)于集體土地使用權(quán)的權(quán)能與轉(zhuǎn)讓的限制是無效的。事實(shí)上，關(guān)于土地管理部門關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)定，并不能否認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”的合法性，只是不予登記并給予公示保護(hù)。

2.2 實(shí)體權(quán)利屬性與程序權(quán)力屬性的解釋沖突與矯正

根據(jù)物權(quán)法定原則要求，物權(quán)的種類、內(nèi)容及其效力，均應(yīng)由法律予以規(guī)定。土地管理法是行政法，是規(guī)范物權(quán)行使的程序性規(guī)定，不能限制物權(quán)內(nèi)容。農(nóng)村集體對(duì)集體所有土地的享有是一種排他性的完全物權(quán)即所有權(quán)，自然包括占有、使用、收益和處分等各項(xiàng)權(quán)能。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第五十八條之規(guī)定：集體所有的土地屬于集體的不動(dòng)產(chǎn)，屬于物權(quán)法的調(diào)整范圍。該法同時(shí)規(guī)定，集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。據(jù)此可知《物權(quán)法》給予集體土地與國(guó)有土地同等的保護(hù)。因此，集體土地與國(guó)有土地上的權(quán)利內(nèi)容，范圍及其效力是平等的，都直接根源于土地所有權(quán)。因此，《土地管理法》中關(guān)于集體土地權(quán)利內(nèi)容限制與《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》相違背，只能理解為一種程序規(guī)范。endprint

2.3 基于自治原則與平等原則的法律解釋

平等原則作為憲法與民法的基本原則，既是一項(xiàng)民事立法原則，也是一項(xiàng)執(zhí)法與司法原則，即無論立法者、行政執(zhí)法者還是裁判者對(duì)于民事主體都應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待。這一原則要求，如果沒有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?，立法、?zhí)法和司法都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持嚴(yán)格意義上的平等對(duì)待。[6]“小產(chǎn)權(quán)房”既涉及農(nóng)村集體作為權(quán)利主體的平等性問題，也涉及“集體土體所有權(quán)和使用權(quán)”的平等保護(hù)。作為傳統(tǒng)意義上的弱勢(shì)一方，無論是主體還是權(quán)利本身都需要平等保護(hù)。在我國(guó)現(xiàn)行法中，沒有 “小產(chǎn)權(quán)房”的權(quán)利主體不予平等保護(hù)特別規(guī)定，主張“小產(chǎn)權(quán)房”不合法的論者，也尚未提出足夠充分且正當(dāng)理由論證其主張。

意思自治也是我國(guó)民法的基本原則之一。如果不能證明存在足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛梢笙拗泼袷轮黧w的自由，就應(yīng)當(dāng)確認(rèn)并保障其自由。[7]對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”違法性的論斷同樣涉及意思自治原則。根據(jù)法無禁止即自由的法理以及意思自治原則要求，對(duì)主體自由進(jìn)行限制時(shí)必須有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?，否則，限制主體自由的論斷不能成立。因此，從正面主張集體土地?fù)碛袡?quán)利不受限制是確認(rèn)和保障自由的實(shí)現(xiàn)，無須負(fù)擔(dān)論證責(zé)任。相反，主張集體土地不可轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)讓受限制的論斷，是對(duì)其權(quán)利和自由的限制，因此承擔(dān)論證責(zé)任且需要足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?。在我?guó)現(xiàn)行法中，沒有 “小產(chǎn)權(quán)房”的權(quán)利自由給予限制特別規(guī)定，主張“小產(chǎn)權(quán)房”不合法的論者，也尚未提出足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛烧撟C其主張。

3 “小產(chǎn)權(quán)房”的解決思路

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期、政治與法律觀念發(fā)生變化的時(shí)代，“小產(chǎn)權(quán)房”的法律調(diào)整目標(biāo)與手段理應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，以及2014 年、2017年的中央一號(hào)文件如 《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》等，均提出了農(nóng)村土地制度改革的方向，為我們解決“小產(chǎn)權(quán)房”的理論爭(zhēng)議提供了思考的視角。因此，可根據(jù)類型化和區(qū)別對(duì)待原則，并通過不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和規(guī)范批準(zhǔn)制度等方面來解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題。“小產(chǎn)權(quán)房”的具體類型及其法律屬性與效力，可以作如下區(qū)分。

（1）對(duì)于觸犯耕地“紅線”的小產(chǎn)權(quán)房，明確認(rèn)定違法建筑。根據(jù)房屋價(jià)值和耕地價(jià)值，可以采取拆除、以罰代拆等方式進(jìn)行處理。

（2）對(duì)于集體建設(shè)用地之上的“小產(chǎn)權(quán)房”，在不改變土地使用權(quán)屬的前提下，將其轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體的租賃性經(jīng)營(yíng)房屋。

（3）對(duì)于“城中村” 里面的“小產(chǎn)權(quán)房”，可以通過土地政策的改革，在條件成熟后，由政府征收土地或補(bǔ)繳費(fèi)用的辦法予以“合法化”。

（4）對(duì)于農(nóng)戶宅基地之上的“小產(chǎn)權(quán)房”，承認(rèn)其合法性維持現(xiàn)狀，并通過司法裁決合理解決。

“小產(chǎn)權(quán)房”問題是一個(gè)客觀的歷史現(xiàn)實(shí)問題，其合法性爭(zhēng)議可以在現(xiàn)有的法律體系內(nèi)運(yùn)用法律解釋方法加以解決，難以協(xié)調(diào)的其實(shí)是背后的利益角逐。鑒于“小產(chǎn)權(quán)房”的問題屬性，隨著農(nóng)村集體土地確權(quán)工作的推進(jìn)和國(guó)家土地制度的改革，“小產(chǎn)權(quán)房”會(huì)逐步融入更系統(tǒng)合理的土地法律制度之中。

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