基層檢察院刑事立案監(jiān)督工作存在的問題及完善建議

摘 要 刑事立案監(jiān)督權是我國法律賦予檢察機關的一項重要權力，是檢察機關的法律監(jiān)督權在立案階段的重要體現(xiàn)，在遏制有案不立、有罪不究等執(zhí)法不嚴現(xiàn)象方面，起到重要的作用。然而，不能忽視的是，我國檢察機關在刑事立案監(jiān)督方面，仍然存在著一些問題，有待進一步完善。本文針對司法實踐中基層檢察院刑事立案監(jiān)督工作存在的問題進行分析，并提出建議，以求對此項工作有所裨益。

關鍵詞 刑事立案 監(jiān)督 存在問題

作者簡介：高雪梅，青島市市北區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.333

一、刑事立案監(jiān)督的涵義及淵源

關于刑事立案監(jiān)督的涵義，學界有不同的看法，筆者較為贊同的一種觀點是，刑事立案監(jiān)督是指人民檢察院對公安機關、人民法院以及檢察院自身的刑事立案活動是否合法、所作出的立案決定或不立案決定是否正確所進行的監(jiān)督。

刑事立案監(jiān)督從確立到逐步發(fā)展完善經(jīng)歷了一定的過程。1979年刑事訴訟法未對立案監(jiān)督作專門規(guī)定。1996年《刑事訴訟法》第87條首次明確了立案監(jiān)督與偵查監(jiān)督等并列，作為檢察機關履行法律監(jiān)督的重要職責之一，初步解決了司法實踐中長期以來告狀無門、訴權得不到保障的難題。對于“不應立案卻立案”的情況，刑訴法并未作出詳細的規(guī)定，但1999年施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》以及2000年下發(fā)的《關于人民檢察院立案監(jiān)督工作問題的解答》，明確了檢察機關應當對此種情形依法進行監(jiān)督。2010年全國檢察機關偵查監(jiān)督改革工作座談會上，公布了 《最高人民檢察院、公安部關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定（試行）（會簽稿）》，首次將刑事案件信息通報制度、催辦制度等納入刑事立案監(jiān)督制度之中，對刑事立案監(jiān)督作出較為詳細的規(guī)定。2012年，山東省人民檢察院下發(fā)了《山東省檢察機關刑事立案監(jiān)督工作細則（試行）》，對刑事立案監(jiān)督工作做出了更為詳細的規(guī)定。但此細則只是在山東省檢察機關內部試行，實施范圍較窄，法律位階較低。

二、基層檢察院刑事立案監(jiān)督工作存在的問題

（一）思想認識上的誤區(qū)

一是思想上的配合優(yōu)先論。基層檢察機關相對于上級檢察機關而言，其工作環(huán)境更容易面臨著熟人圈、人情圈的影響，因此，很多基層辦案人認為，工作中除了職能上的監(jiān)督外，應把配合、協(xié)作放在首位，監(jiān)督過多影響單位關系，也影響干警個人關系，從而產(chǎn)生監(jiān)督上的消極情緒。二是工作上的審查逮捕優(yōu)先論。實際工作中，治安形勢嚴峻，刑事案件數(shù)量大幅上升，偵監(jiān)部門辦案人員有限，往往把主要精力放在案件批捕上，立案監(jiān)督工作還非常薄弱。三是業(yè)務上的被動接受論。很多基層檢察機關對立案監(jiān)督的線索不去主動排摸，對立案監(jiān)督的標準把握不準，對相關法律運用不熟練，立案監(jiān)督工作基本停留在為完成上級下達的任務被動開展監(jiān)督上，普遍缺乏積極主動的姿態(tài)。

另外，部分偵查等機關對刑事立案監(jiān)督工作存在抵觸。很多偵查人員認為公檢法應該站在一條戰(zhàn)線上對抗犯罪，檢察機關進行立案監(jiān)督則是找偵查機關的茬，對立案監(jiān)督工作存在抵觸心理，在執(zhí)法理念、立案把關、業(yè)務素養(yǎng)等方面的偏差也容易導致對立案監(jiān)督工作的不配合。

（二）監(jiān)督對象及案件范圍不全面

從理論上講，檢察機關立案監(jiān)督的客體是立案活動，既包括公安機關的立案活動，也包括檢察院自偵部門的立案活動，還應包括法院自訴案件的立案活動。但對基層檢察院來說，監(jiān)督的指向一般是公安機關，檢察院內部對自偵部門立案情況進行監(jiān)督，到底屬于內部監(jiān)督還是司法監(jiān)督，尚沒有統(tǒng)一的界定，監(jiān)督的效力也就很難保證。另外，人民法院既然可以成為刑事立案的主體，也理所當然屬于監(jiān)督的對象，但目前有關法律法規(guī)中并沒有予以明確。

（三）監(jiān)督手段不完善

目前，檢察機關只有通過要求偵查機關出具不立案說明、通知偵查機關立案或者撤銷案件等手段，開展刑事立案監(jiān)督工作，監(jiān)督手段略顯簡單、薄弱，并且上述措施均具有程序性強但強制性弱的特點，往往使刑事立案監(jiān)督權在實踐中不能得到充分有效發(fā)揮。

（四）監(jiān)督線索渠道不暢通

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)及工作實踐，檢察機關開展刑事立案監(jiān)督工作，案件線索主要來源于被害人申訴以及在審查案件卷宗過程中的發(fā)現(xiàn)。首先，在案件辦理過程中，人民群眾的法制觀念相對較為匱乏，對法律法規(guī)條文或個人權利知之甚少，即使其權利遭受侵犯，也往往知情不報；其次，實踐中要發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索需要辦案人具有敏銳的洞察力、較高的責任心及較強的專業(yè)素質，檢察機關通過審查偵查機關案卷材料，從中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督案件線索的情況也比較難；最后，刑事案件信息通報制度及信息共享平臺尚未全面建立，此項制度的現(xiàn)實效果還有待實踐的檢驗。

（五）“兩法銜接”機制滯后

行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制仍存在很多問題，從一定程度上影響了立案監(jiān)督工作的開展。一是信息共享平臺尚未建立，導致檢察機關處于被動監(jiān)督的狀態(tài)。二是行政執(zhí)法機關對移送案件存在抵觸情緒。部分行政執(zhí)法機關表面上積極配合，但實際上對該項工作存在抵觸、不滿情緒，認為檢察機關的監(jiān)督妨礙了其權力的行使，增加了工作負擔等等。三是監(jiān)督行政案件是否移交專業(yè)性較強，立案標準難以把握。四是監(jiān)督行政單位移交案件缺乏統(tǒng)一文書，影響監(jiān)督的規(guī)范性。

三、完善刑事立案監(jiān)督制度的幾點建議

（一）努力轉變執(zhí)法觀念，協(xié)調一致做好立案監(jiān)督工作

一方面，檢察機關應當強化意識，清除障礙，增強立案監(jiān)督自覺立案監(jiān)督中出現(xiàn)的新情況、新問題，立案監(jiān)督工作才會有新的起色。豎轉變執(zhí)法觀念，摒棄配合優(yōu)先論等錯誤觀點，在工作中做到敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。另一方面，偵查機關則應當消除抵觸情緒，積極配合檢察機關的監(jiān)督工作，對于監(jiān)督過程中產(chǎn)生的分歧，應積極通過正常的法律程序溝通解決。endprint

（二）完善相關法律法規(guī)

首先，通過法律的形式或者較高位階的規(guī)定的形式將刑事立案監(jiān)督的范圍、步驟、措施等予以詳細明確。例如，充實立案監(jiān)督案件的范圍，明確檢察院除對“當立不立”、“不當立亂立”、“不當撤亂撤”幾種情形的監(jiān)督外，增加“立而不偵”、“有罪不究”、“以罰代刑”、“以勞教代刑”等案件的監(jiān)督。通過明確的立法授權，使檢察機關全面且更為有效的監(jiān)督偵查機關的刑事立案活動。明確檢察院的監(jiān)督對象，既包括公安機關，也包括檢察機關的自偵部門，還包括法院的自訴案件，從而把檢察院內部監(jiān)督提升到司法監(jiān)督的高度，并有意識地增加對法院自偵案件立案情況的監(jiān)督，緩解對這兩方面監(jiān)督“先天不足”的狀況。規(guī)定當被監(jiān)督對象影響檢察院在立案監(jiān)督過程中行使知情權、詢問權、督促權的情況下的救濟措施。其次，完善刑訴法中有關辦案期限的立法。在辦案實踐中，通常會發(fā)生以下現(xiàn)象，檢察機關依法對偵查機關不立案的案件監(jiān)督立案后，偵查機關雖然立案，但是仍然不進行細致偵查，導致案件“掛而不破”。因此，筆者認為，應當通過立法明確規(guī)定偵查機關的結案時間，防止辦理案件久拖不決，提高辦案效率。再次，在法律中明確檢察機關立案監(jiān)督部門具有一定的刑事案件調查權，并將該調查權的啟動時機、適用范圍、實施步驟、證據(jù)效力等予以明確。

（三）完善相關配套制度

第一，加強宣傳普法，拓寬監(jiān)督線索渠道，并要善于從新聞熱點中挖掘案件線索。擴寬檢務公開形式，加強法制宣傳，使人民群眾了解、掌握法律賦予檢察機關的監(jiān)督職能，鼓勵人民群眾主動檢舉、申訴，擴大立案監(jiān)督線索來源。檢察機關辦案人員也應當加強工作主動性，通過關注報紙、雜志等媒體信息，及時發(fā)現(xiàn)和掌握有價值的線索，進而介入調查，使檢察機關的立案監(jiān)督職能真正發(fā)揮實效。

第二，建立完善刑事案件信息通報制度和備案審查制度。目前乳山市院、環(huán)翠區(qū)院等已與當?shù)毓矙C關建立了信息通報制度，目的重在落實和發(fā)現(xiàn)問題。上級檢察機關應加大對基層院刑事案件信息通報制度落實情況的督導和檢查，使該項制度真正實現(xiàn)其價值。

第三，加強辦案人員的學習培訓，有條件的單位可設置獨立部門負責立案監(jiān)督工作。應進一步整合現(xiàn)有資源，挑選業(yè)務能力強的人員承擔此項工作，同時加強人員培訓，提高辦案人員敢于和善于監(jiān)督的責任意識，增強提高辦案人員的業(yè)務水平。

第四，完善“兩法銜接”工作機制，定期召開聯(lián)席會議，并爭取黨委、人大、政協(xié)等的支持。統(tǒng)籌協(xié)調各行政執(zhí)法部門，搭建行政執(zhí)法與刑事司法工作信息共享互通平臺，并明確牽頭部門，促進“兩法銜接”工作順利開展。

注釋：

廖繼林.關于刑事立案監(jiān)督的法律思考.檢察理論研究.1996（1）.

吳道明.對公安機關管轄的刑事案件如何開展立案監(jiān)督.中國刑事法雜志.1997（5）（總第29期）.endprint