制約戶籍制度改革的財(cái)政因素分析

譚月婷

【摘 要】近年來(lái)，中央大力推進(jìn)戶籍制度改革，但戶籍改革的總體進(jìn)程始終趨于緩慢，地方政府未能出臺(tái)具有實(shí)質(zhì)意義的發(fā)出落戶限制的破冰舉措。本文從地方財(cái)政的視角出發(fā)，認(rèn)為在財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下沉的制度大背景下，當(dāng)?shù)胤秸宰非蠼?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目標(biāo)、以擴(kuò)大投資規(guī)模為主要任務(wù)、以行政手段競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展資源時(shí)，為城市落戶門(mén)檻的設(shè)置提供了存在的政治經(jīng)濟(jì)土壤，決定了戶籍制度改革的曲折性和不穩(wěn)定性。地方政府會(huì)依賴于戶籍制度從而實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，在地方政府的各種博弈之下，地方政府會(huì)選擇保留一定的戶籍門(mén)檻并利用公共支出的差異性吸引人力資本以刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從而一定程度上解釋了戶籍制度改革在地方進(jìn)程緩慢的現(xiàn)象。

【關(guān)鍵詞】地方財(cái)政；戶籍制度；博弈

一、引言

我國(guó)自1958年正式確立了戶籍制度，其功能和作用具有不可忽視的歷史意義，目前我國(guó)處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，人口流動(dòng)性顯著增強(qiáng)，戶籍制度成為了制約勞動(dòng)力遷移的主要阻礙，成為了健康城鎮(zhèn)化發(fā)展需要正視與解決的難點(diǎn)。中央政府近年來(lái)多次對(duì)戶籍制度改革做出了指示，國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年10月發(fā)布了《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》，對(duì)落戶問(wèn)題做出了具體要求，可以說(shuō)中央一直積極推進(jìn)著戶籍制度改革，然而實(shí)際上中國(guó)戶籍制度改革進(jìn)程緩慢，地方政府并沒(méi)有做出對(duì)大多數(shù)流動(dòng)人口而言有實(shí)質(zhì)意義的廢除落戶限制的破冰舉措。本文給予財(cái)政學(xué)視角，對(duì)此種現(xiàn)象做出了一定的分析，并試圖從地方財(cái)政角度為戶籍制度改革提供動(dòng)力。

二、財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)理論分析

本文采用鐘曉敏對(duì)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的定義，即財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)主要是國(guó)與國(guó)或一國(guó)范圍內(nèi)的地方與地方之間，通過(guò)稅收和財(cái)政支出政策等手段，來(lái)改變本國(guó)或者本地區(qū)的政策環(huán)境，以便為本區(qū)域吸引到更多的外部資源，財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的目的是加快本國(guó)或本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)形式，我國(guó)學(xué)者基本統(tǒng)一為公共支出競(jìng)爭(zhēng)和稅收競(jìng)爭(zhēng)。

1.我國(guó)稅收競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀

中國(guó)地區(qū)分權(quán)式權(quán)威體制中的中央政府的地位和作用顯得更為突出，中央政府對(duì)稅權(quán)高度控制，縱向上上下級(jí)政府之間博弈的空間被大大壓縮，以低稅率參與稅收競(jìng)爭(zhēng)的手段幾乎無(wú)法實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，在戶籍制度的限制下，要素流動(dòng)性大大減弱，在要素?zé)o法自由流動(dòng)的情況并不滿足Tiebout的模型以及“標(biāo)尺”模型的先決條件，又進(jìn)一步制約了稅收的橫向競(jìng)爭(zhēng)。隨著稅收優(yōu)惠手段的普及以及外商直接投資對(duì)投資環(huán)境要求的提高，以減免稅等各種稅收優(yōu)惠政策為特點(diǎn)的稅收競(jìng)爭(zhēng)將逐步淡化，原本地方政府間采用的稅收優(yōu)惠和征管效率策略逐步失效，改革開(kāi)放以來(lái)省級(jí)地方政府的平均稅負(fù)水平在分稅制后趨于平穩(wěn)。學(xué)者謝貞發(fā)、范子英（2015）也在研究中指出，中央對(duì)稅收征管權(quán)的集中可以降低地區(qū)間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)程度。因而，筆者認(rèn)為，我國(guó)的稅收競(jìng)爭(zhēng)空間有限，更多的體現(xiàn)為公共支出競(jìng)爭(zhēng)。地方官員為了滿足以GDP發(fā)展為指標(biāo)的績(jī)效考核模式，在稅收競(jìng)爭(zhēng)手段受到約束的情況下，只能更多的求助于公共支出競(jìng)爭(zhēng)，如此以來(lái)，公共支出競(jìng)爭(zhēng)中所能依賴的重要手段便值得我們深入探討。

2.公共支出競(jìng)爭(zhēng)與戶籍制度

以公共支出形式體現(xiàn)的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，是指政府通過(guò)公共支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將生產(chǎn)要素吸引入本轄區(qū)從而實(shí)現(xiàn)轄區(qū)最大化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。地方政府通過(guò)兩類(lèi)公共支出刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一類(lèi)是能夠影響勞動(dòng)生產(chǎn)力有效供給的財(cái)政支出；另一類(lèi)是那些影響物質(zhì)資本存量生產(chǎn)率和有效供給的財(cái)政政策。根據(jù)Keen and Marchand（1997）的界定，政府公共支出可以劃分為兩類(lèi)：一類(lèi)是作用于進(jìn)入轄區(qū)居民公共服務(wù)支出，包括用于滿足轄區(qū)居民福利要求的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等方面的支出；另一類(lèi)是作用于進(jìn)入企業(yè)的公共投入支出，主要指基礎(chǔ)實(shí)施、交通和運(yùn)輸、企業(yè)研發(fā)投入和城市維護(hù)等有助于改善投資環(huán)境方面的支出。

近年來(lái)，地方政府平均公共投入水平一直遞增，且增速明顯。下文將通過(guò)論述戶籍制度對(duì)于地方政府平均公共投入水平的影響，分析戶籍制度在地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)中的作用。

三、政府目標(biāo)函數(shù)的建立與分析

1.政府目標(biāo)函數(shù)的建立

政府目標(biāo)的確立直接影響著政府后續(xù)行為，有關(guān)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)中政府目標(biāo)的傳統(tǒng)假設(shè)是追求轄區(qū)居民利益最大化（Wilson 1986），土地租金的最大化（Henderson， 1985），公共部門(mén)規(guī)模最大化（Edwards& Keen， 1996）等?？紤]到中國(guó)官員的政績(jī)考核制度，即GDP絕對(duì)值大小或者GDP增速，本文將政府的政策目標(biāo)設(shè)定為追求轄區(qū)財(cái)政結(jié)余最大化。則地方政府從外來(lái)人口上獲得的效用為

2.效用函數(shù)分析

在沒(méi)有流入居民限制的時(shí)候，mp與mc線間的垂直距離AB即為政府獲得的邊際財(cái)政效益，該效益可正可負(fù)。倘若地方政府擁有對(duì)流動(dòng)人口的選擇權(quán)，則地方政府能夠限定mp>mc，使得新增居民為本轄區(qū)帶來(lái)的邊際效益是正的，直至最后一位準(zhǔn)入居民的邊際效益為零。

考慮到地方政府對(duì)準(zhǔn)入居民的具體標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)進(jìn)一步影響到mp與mc曲線的形狀。

正如以上幾個(gè)城市現(xiàn)行的積分落戶標(biāo)準(zhǔn)所示，地方政府可以通過(guò)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)引入本轄區(qū)需要的人才，從而調(diào)整了兩條曲線的形狀。比如，通過(guò)穩(wěn)定住所一條規(guī)定需購(gòu)買(mǎi)的最低房產(chǎn)價(jià)值，則能夠促進(jìn)了本地住宅市場(chǎng)價(jià)格的上漲， 使得對(duì)本地的財(cái)政收入貢獻(xiàn)MP會(huì)逐漸增加，又或者吸納高技術(shù)人才，使其正外部性促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終現(xiàn)實(shí)的MP線是一條上揚(yáng)的曲線。另一方面，如國(guó)地方政府對(duì)社會(huì)保障、教育（通常是高于現(xiàn)有戶口居民的平均水平）、年齡等做出規(guī)定，則可以進(jìn)一步壓低為新增人口提供公共服務(wù)的成本，最終使得MP曲線下移，并有向下傾斜的趨勢(shì)。也就是說(shuō)，當(dāng)政府有能力通過(guò)戶籍準(zhǔn)入制度選擇性的挑選人口時(shí)，MP與MC垂直距離會(huì)由AB擴(kuò)張到AB，有利于政府收益。endprint

以北京為例，根據(jù)北京2017居住證政策，申請(qǐng)積分落戶的基本條件包括在持有本市居住證，京連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)7年及以上，無(wú)刑事犯罪記錄，不超過(guò)法定退休年齡四項(xiàng)，具體積分標(biāo)準(zhǔn)中，研究生學(xué)歷并取得博士學(xué)位37分，每連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿一年記3分，連續(xù)3年納稅且個(gè)人所得稅平均每年10萬(wàn)及以上可以積6分，從中可以明顯看出北京市對(duì)高素質(zhì)的高貢獻(xiàn)率人才的準(zhǔn)入傾向。

四、政府間博弈情況分析

在中央推行戶籍制度改革政策的過(guò)程中，政府間存在博弈，比如人口流入地與人口流出地之間的博弈，如長(zhǎng)江三角洲地區(qū)安徽省等人口流出地與上海、蘇州等之間的博弈；人口流入地之間的博弈。現(xiàn)以省級(jí)地方政府為研究對(duì)象，就政府活動(dòng)中的“囚徒困境”現(xiàn)象進(jìn)行分析。

1.流入地與流出地政府間的博弈

流入地政府在接納流入人口時(shí)，會(huì)考慮福利保障的對(duì)接，也會(huì)考慮是否會(huì)獲得流出地的建設(shè)用地指標(biāo)。一方面，在當(dāng)前的政策體制下，跨省間的占補(bǔ)平衡并不被允許；另一方面，對(duì)人口輸出地政府而言，在守住18億畝耕地的底線之上，也要協(xié)調(diào)好自身的建設(shè)用地指標(biāo)。也就是說(shuō)，流入地政府可以采取換取建設(shè)用地指標(biāo)的方法抵消戶籍對(duì)接的成本，但這樣可能會(huì)違反國(guó)家的土地政策，同樣的對(duì)與人口流出地政府來(lái)說(shuō)，也可能因?yàn)榻ㄔO(shè)用地指標(biāo)的匱乏觸碰到土地政策。因此，流入地政府與流出地政府對(duì)人口的對(duì)接可以采?。ńo予）索要建設(shè)用地指標(biāo)和不索要（不給予）建設(shè)用地指標(biāo)兩種策略。我們針對(duì)這樣的情況建立矩陣模型，通過(guò)尋找納什均衡我們發(fā)現(xiàn)最后的結(jié)果是流入地政府索要指標(biāo)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，輸出地政府給予指標(biāo)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。雙方的均衡點(diǎn)在集體決策來(lái)看并不是最優(yōu)的。

2.流入地政府與流入地政府之間的博弈

現(xiàn)今主要的人口流入地政府都有不同的戶籍準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但是沒(méi)有哪種方式較好的解決了人口跨省流動(dòng)的戶籍轉(zhuǎn)換問(wèn)題。我們假定兩種政府在博弈的時(shí)候存在兩種政策，即完全放開(kāi)戶籍準(zhǔn)入和選擇性的限制，根據(jù)博弈矩陣，雙方最后會(huì)選擇選擇性的遵從中央文件，適當(dāng)性的放低戶籍準(zhǔn)入的門(mén)檻。因?yàn)樵谒竭x擇性的控制人口而己方全面取消的時(shí)候，會(huì)面臨巨大的財(cái)政壓力和土地建設(shè)指標(biāo)緊缺的情況，此時(shí)放開(kāi)門(mén)檻政府的收益在矩陣中表現(xiàn)為負(fù)值。最后博弈的結(jié)果反映了人口流入地政府不能完全執(zhí)行中央政策的結(jié)果。

3.相鄰政府的福利供給博弈

戶籍制度的全面開(kāi)放需要地方公共服務(wù)的均等化，自由流動(dòng)的人口能夠根據(jù)相鄰政府的社會(huì)福利供給情況進(jìn)行標(biāo)尺測(cè)評(píng)。現(xiàn)基于戶籍不完全放開(kāi)的情況，我們討論兩個(gè)相鄰的政府時(shí)候會(huì)采用同樣會(huì)福利供給，同樣的福利供給我們假定為雙方政府的平均水平。于是政府的兩種策略即為同意采用和不同意采用兩種方案。當(dāng)兩政府設(shè)定的福利待遇相同時(shí)，人們的選擇會(huì)偏向于轄區(qū)既往的經(jīng)濟(jì)積累和公共設(shè)施建設(shè)，因而原有經(jīng)濟(jì)建設(shè)差的政府在一定程度上會(huì)因?yàn)楦＠鍪ジ?jìng)爭(zhēng)性難以吸引到高素質(zhì)人才，進(jìn)而影響到該地的勞動(dòng)力資本流入。經(jīng)過(guò)判斷，最后鄰區(qū)兩政府都會(huì)采用差異化的福利提供方式，而非合作式經(jīng)營(yíng)，該結(jié)果實(shí)則違背了戶籍制度改革的公共服務(wù)均等化原則，提高了戶籍制度的改革難度。

綜合三個(gè)博弈模型來(lái)看，地方政府缺乏遵從于中央政府大力推進(jìn)戶籍制度改革的動(dòng)力，且在博弈過(guò)程中會(huì)出于對(duì)勞動(dòng)力資本的競(jìng)爭(zhēng)使福利制度差異化。

五、政策建議

1.改善財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的總體思路：為發(fā)展而競(jìng)爭(zhēng)

“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的模式是中國(guó)成功調(diào)動(dòng)地方政府的積極性并最終促成中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“奇跡”的根本原因，但在有利推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也造成了地方政府“效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策執(zhí)行模式，這一定程度上造成了地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，扭曲了公共支出結(jié)構(gòu)?？紤]到當(dāng)前財(cái)政管理能力的狀況，“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”模式雖然與政府構(gòu)建和諧社會(huì)的努力目標(biāo)相吻合，但是直接將治理模式轉(zhuǎn)向此目標(biāo)并不現(xiàn)實(shí)。考慮到中國(guó)當(dāng)前面臨落入中等收入陷阱的風(fēng)險(xiǎn)，為刺激經(jīng)濟(jì)走入低迷期，地方政府很難在短期內(nèi)走出追求GDP的怪圈，因而我們可以加入地方公共服務(wù)的考核，以“為發(fā)展而競(jìng)爭(zhēng)”逐步轉(zhuǎn)向“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”。中央通過(guò)進(jìn)行考核制度的改革，深化財(cái)政分權(quán)制度改革，制定競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)等措施強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制；地方政府間建立橫向協(xié)作機(jī)制，重塑競(jìng)爭(zhēng)合作理念，完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制從而實(shí)現(xiàn)府際關(guān)系的協(xié)調(diào)；地方與民眾之間完善公共選擇機(jī)制，使公民部分參與公共事務(wù)，能夠通過(guò)用手投票、用腳投票的方式表達(dá)個(gè)人偏好。

2.構(gòu)建差異性地方稅體系

在增值稅“五五分成”政策下，發(fā)達(dá)地區(qū)的收入結(jié)構(gòu)穩(wěn)定多元，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)較為單一，地方政府在應(yīng)對(duì)“營(yíng)改增”造成的減稅效應(yīng)造成的短期內(nèi)財(cái)政收入的大幅削減時(shí)的反映程度與回復(fù)程度也不同，且當(dāng)前財(cái)政收入再分配階段實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化的效果不佳，受到阻力大。在地方政府財(cái)政收入差異明顯，再分配政策作用是小的情況下，在此筆者認(rèn)為可以在初次分配時(shí)考慮地區(qū)間的“差異性”，在地方稅體系構(gòu)建過(guò)程中加入有利于地方財(cái)政分配均等化的規(guī)則設(shè)計(jì)。 當(dāng)各地的稅收負(fù)擔(dān)與福利制度相協(xié)調(diào)時(shí)，地方政府在公共支出上的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)便會(huì)減小。

比如培育地方因地制宜的特色主體稅種，發(fā)達(dá)地區(qū)以房產(chǎn)稅為主的財(cái)產(chǎn)稅更可能成為主體稅種，這需要結(jié)合地方的實(shí)際情況。再者，可以確立企業(yè)所得稅分區(qū)域的平衡共享比例，即建立各地財(cái)政收支情況、財(cái)政需求、財(cái)政能力和財(cái)政缺口等因素的指標(biāo)體系，在中央以及發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)間形成動(dòng)態(tài)的共享稅分享模式，實(shí)現(xiàn)共享稅收入的財(cái)政衡平。

3.提高財(cái)政透明度，加強(qiáng)地方公共支出監(jiān)督endprint