行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的問題與建議

摘 要 內(nèi)部控制是行政單位保證資產(chǎn)完整與安全、確保行政行為遵守法律法規(guī)、提高行政管理效率和效果、防范舞弊行為的重要舉措。黨的十八大以后，中央政府嚴(yán)懲腐敗，向服務(wù)型、政務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的決心日益明顯，對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行情況尤為關(guān)注。但是，我國行政事業(yè)單位尚未形成系統(tǒng)的內(nèi)部控制意識(shí)，致使其內(nèi)部控制單位還存在一些問題。本文對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了針對(duì)性的解決建議。

關(guān)鍵詞 行政十二單位 內(nèi)部控制 建議

一、內(nèi)部控制概念界定

根據(jù)COSO委員會(huì)對(duì)內(nèi)部控制的內(nèi)涵界定，內(nèi)部控制源自經(jīng)營者的管理模式，設(shè)計(jì)和實(shí)施內(nèi)部控制的最終目的是合理保證企業(yè)能夠遵循法律法規(guī)、保證生產(chǎn)經(jīng)營的效率和效果、保證企業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)和獨(dú)立運(yùn)行、保證財(cái)務(wù)報(bào)告信息的可靠性及公允性。具體包括以下五個(gè)關(guān)鍵要素：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息和溝通、監(jiān)督。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中將內(nèi)部控制闡述為單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

對(duì)行政事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制的意義主要體現(xiàn)在以下方面：內(nèi)部控制是防范風(fēng)險(xiǎn)、杜絕腐敗的內(nèi)在需求；內(nèi)部控制是促進(jìn)行政事業(yè)單位向社會(huì)服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在保障；是建設(shè)和諧社會(huì)的基本需要。

二、文獻(xiàn)綜述

田祥宇、王鵬、唐大鵬從內(nèi)部控制基本概念、控制目標(biāo)及范圍、控制標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施機(jī)制及監(jiān)督六個(gè)角度，將我國《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》與美國《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》進(jìn)行了比較。[1]

尹律、徐光華從國家治理的角度，研究了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息披露制度機(jī)構(gòu)，對(duì)信息披露內(nèi)容、格式等要素進(jìn)行了詳細(xì)闡述。[2]

陳艷、于洪鑒、衣曉青基于AHP、FCE的視角，構(gòu)建了評(píng)價(jià)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的框架模型。[3]

馬廣辰采用問卷調(diào)查的方式，對(duì)德州市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行了研究，研究發(fā)現(xiàn)以下問題：管理者尚未形成正確的內(nèi)部控制意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)管理較為被動(dòng)、組織架構(gòu)不完善、信息傳遞不通暢、監(jiān)督評(píng)價(jià)不健全。[4]

金艷認(rèn)為，國家審計(jì)在推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)方面具有重大的作用，并對(duì)國家審計(jì)推動(dòng)完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的路徑進(jìn)行了研究。[5]

唐大鵬、吉津海、支博將目標(biāo)導(dǎo)向與要素導(dǎo)向的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)模式進(jìn)行了比較研究，從各控制活動(dòng)入手，提出了整合觀下的評(píng)價(jià)模式。[6]

從上述對(duì)現(xiàn)有成果的梳理發(fā)現(xiàn)，近幾年理論界對(duì)我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制研究成果主要集中在實(shí)務(wù)操作領(lǐng)域、評(píng)價(jià)體系構(gòu)建領(lǐng)域以及信息披露領(lǐng)域。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）缺乏控制環(huán)境

控制環(huán)境是建立內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)要素，是保證內(nèi)部控制有效執(zhí)行的前提。但是目前行政事業(yè)單位普遍缺乏內(nèi)部控制意識(shí)，未制定完善的內(nèi)部控制制度，即使制定了，也不能有效執(zhí)行。從媒體曝光的“表哥”“房叔”“白條抵庫”等行政違規(guī)違法事件來看，當(dāng)事人及所在單位均缺乏約束意識(shí)及制度?？刂骗h(huán)境是由人創(chuàng)造的，行政事業(yè)單位人員的職業(yè)操守、道德素養(yǎng)以及社會(huì)價(jià)值觀是營造良好的控制環(huán)境的關(guān)鍵。但是，目前少數(shù)行政管理人員貪污腐敗思想嚴(yán)重，將自己的職權(quán)凌駕于人民之上，官本位思想嚴(yán)重，這些因素共同導(dǎo)致行政事業(yè)單位控制環(huán)境不佳，障礙了內(nèi)部控制制度的順利實(shí)施。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系不完善

從審計(jì)公布的行政事業(yè)單位債務(wù)情況來看，中央及地方行政事業(yè)單位債務(wù)規(guī)模逐年增加，其中政府負(fù)有償還義務(wù)的債務(wù)占總債務(wù)的68.37%，僅2013年6月，全國行政事業(yè)單位債務(wù)規(guī)模較2012年全年增加了9.02%。行政事業(yè)單位債務(wù)的快速增加體現(xiàn)出行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)不強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系缺失的問題。2007年，國家審計(jì)署對(duì)中央部委行政部門內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行了一次問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，將近73%的行政單位沒有建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，僅有不超過8%的行政單位建立了針對(duì)重大事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

（三）內(nèi)部控制活動(dòng)不嚴(yán)格

控制活動(dòng)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，也是風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)導(dǎo)向下的內(nèi)部控制措施。通過制定管理制度、涉及授權(quán)、職業(yè)分離等內(nèi)部控制程序，使得管理者落實(shí)管理目標(biāo)，控制并化解風(fēng)險(xiǎn)，并保證行政事業(yè)單位職能的有效發(fā)揮。根據(jù)2010年審計(jì)對(duì)中央預(yù)算執(zhí)行情況的檢查結(jié)果通報(bào)來看，56個(gè)部門中，可疑發(fā)票共29363張，其中虛假發(fā)票共5170張，涉及金額達(dá)1.42億元，業(yè)務(wù)主要涉及職工福利補(bǔ)貼等其他事項(xiàng)。假發(fā)票問題反映出行政事業(yè)單位對(duì)具體業(yè)務(wù)操作缺乏監(jiān)督，不重視授權(quán)審批流程，財(cái)務(wù)工作缺乏互相監(jiān)督檢查，單據(jù)控制流于形式。

（四）信息溝通機(jī)制不健全

信息溝通系統(tǒng)是容納內(nèi)外部信息的綜合系統(tǒng)，不僅是行政事業(yè)單位內(nèi)部溝通交流的平臺(tái)，更是與外部信息交流的重要媒介。自2011年中央單位首次公開“三公”經(jīng)費(fèi)以來，老百姓對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)的關(guān)注有增無減。根據(jù)中科院2011年公開的“三公”經(jīng)費(fèi)顯示，其日均消費(fèi)27萬元，而這個(gè)數(shù)據(jù)比住建部全年的經(jīng)費(fèi)額還要高。面對(duì)外界對(duì)中科院“三公”經(jīng)費(fèi)的猜疑，中科院解釋“三公”經(jīng)費(fèi)較高的原因在于外賓接待頻繁，開支較大。但是，老百姓對(duì)于如此高金額、差距如此明顯的賬單并不買賬。盡管行政事業(yè)單位公開了經(jīng)費(fèi)開支的情況，但是面臨質(zhì)疑聲，并未重視溝通的重要性及順暢性，最終會(huì)影響行政事業(yè)單位的公信力。

（五）內(nèi)部監(jiān)督不到位

沒有監(jiān)督的內(nèi)部控制就是一紙空文，流于形式。要想使內(nèi)部機(jī)構(gòu)各司其職，共同協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能，就少不了內(nèi)部控制在其中發(fā)揮的作用。而要保證內(nèi)部控制實(shí)施的效率，就離不開監(jiān)督。監(jiān)督同樣是相互的行為，是由專職人員對(duì)內(nèi)控的涉及和實(shí)施進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)糾正偏失行為，努力確保行政事業(yè)單位的正常運(yùn)行。內(nèi)部審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門是行政事業(yè)單位主要的內(nèi)部監(jiān)督主體。但是內(nèi)部審計(jì)單位屬于行政事業(yè)單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，職能發(fā)揮受到人情、制度等的限制，獨(dú)立性也無法得到保證，因此內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的能力有限。紀(jì)檢監(jiān)察部門也同樣受到人情因素、官官相護(hù)等問題的牽絆，監(jiān)督工作難以順利開展。由于缺乏內(nèi)部監(jiān)督，行政事業(yè)單位的行為缺乏約束，而這就為貪污腐敗行為創(chuàng)造了條件。endprint

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

（一）完善內(nèi)部控制環(huán)境

行政事業(yè)單位急需完善內(nèi)部控制環(huán)境，要做到這一點(diǎn)，首先應(yīng)當(dāng)從領(lǐng)導(dǎo)者入手。領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)樹立正確的內(nèi)部控制意識(shí)，對(duì)內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)有正確的認(rèn)識(shí)。其次，領(lǐng)導(dǎo)者的業(yè)務(wù)素質(zhì)及專業(yè)能力對(duì)行政事業(yè)單位創(chuàng)建良好控制環(huán)境起到?jīng)Q定性的作用。領(lǐng)導(dǎo)者如果能夠嚴(yán)格要求自己，那么對(duì)整個(gè)單位的工作氛圍都會(huì)產(chǎn)生帶動(dòng)作用，也能夠杜絕“表叔”“房叔”等類似事件的發(fā)生。單位內(nèi)部形成嚴(yán)格要求自己的氛圍，堅(jiān)決抵制誘惑，也能夠避免貪污受賄事件的發(fā)生。

（二）完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

截至2016年底，我國的政府性債務(wù)負(fù)債率達(dá)到53.51%，接近國際警戒線。因此，我國行政事業(yè)單位的債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)較大。此外，公務(wù)員的道德風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)也普遍存在。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，首先需要領(lǐng)導(dǎo)者與普通工作人員樹立起風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。我國行政事業(yè)單位一貫處于壟斷地位，缺乏監(jiān)管機(jī)制，這也是導(dǎo)致行政事業(yè)單位缺乏風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)及制度的主要原因。因此，我國行政事業(yè)單位可以適度借鑒國外經(jīng)營，引入新公共管理理論，適度引入競(jìng)爭(zhēng)與懲罰機(jī)制，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。

（三）落實(shí)控制活動(dòng)

制定內(nèi)部控制制度只是完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的第一步，要強(qiáng)調(diào)具體落實(shí)才能得內(nèi)部控制發(fā)揮作用。目前，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動(dòng)不嚴(yán)格、內(nèi)部審計(jì)部無法保證其獨(dú)立性。因此，我國行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)落實(shí)控制活動(dòng)。首先，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循不相容崗位分離原則，將會(huì)計(jì)與出納等職責(zé)不相容的崗位分離，形成內(nèi)部制衡、監(jiān)督機(jī)制。其次，落實(shí)審批權(quán)限。審計(jì)署查出的假發(fā)票事件充分說明權(quán)限審批尚未形成相互監(jiān)督、相互制衡的形態(tài)，因此應(yīng)當(dāng)完善審批流程，提前預(yù)防腐敗及舞弊事件的發(fā)生。

（四）健全信息溝通機(jī)制

隨著行政改革的不斷推進(jìn)，社會(huì)公眾對(duì)于行政單位的財(cái)務(wù)決算披露內(nèi)容越發(fā)關(guān)注。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開信息，主動(dòng)放開群眾監(jiān)督渠道，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，保障公民的知情權(quán)。其次，行政事業(yè)單位針對(duì)信息公開的內(nèi)容、范圍、方式和頻率等要素需要制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使信息公開進(jìn)一步規(guī)范化和精細(xì)化，在公開的信息內(nèi)容中有針對(duì)性地附上簡(jiǎn)單易懂的圖表與說明，使公眾對(duì)信息公開的內(nèi)容更清楚、明白。對(duì)于群眾存在疑慮的問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解決溝通，只有保障溝通渠道的透明度，建立完善的溝通機(jī)制，才能拉近與群眾的距離，才能成為真正的服務(wù)型政府。

（五）進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制

完善行政事業(yè)單位的監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從內(nèi)部和外部同時(shí)入手。從內(nèi)部來講，應(yīng)當(dāng)注重內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢部門的工作職能，擴(kuò)大職責(zé)權(quán)限，保證其獨(dú)立性，使其不受其他因素的影響，保證監(jiān)督工作的公平客觀。上述監(jiān)督部門是內(nèi)部控制監(jiān)督的重要工作力量，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部薄弱環(huán)節(jié)及舞弊風(fēng)險(xiǎn)，行政事業(yè)單位可以據(jù)此來完善內(nèi)部控制體系，將不規(guī)范的行政行為扼殺在搖籃里。目前，內(nèi)部審計(jì)是行政事業(yè)單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，與執(zhí)行機(jī)構(gòu)處于同一級(jí)別，獨(dú)立性及職能權(quán)限均受到一定程度的限制。因此，行政事業(yè)單位可以考慮適當(dāng)擴(kuò)大內(nèi)部審計(jì)職能，由主管領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)工作的開展及匯報(bào)，合理設(shè)置組織架構(gòu)，保證決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種權(quán)責(zé)分配合理，同時(shí)能夠保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。此外，還應(yīng)當(dāng)重視外部監(jiān)督力量，通過內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管兩種力量雙管齊下，切實(shí)加大行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督力度，完善內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)制。

（作者單位為華北電力大學(xué)<保定>）

[作者簡(jiǎn)介：趙澤延，男，河北保定人，非全日制研究生在讀，助理審計(jì)師，審計(jì)處職員。]

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