行政訴訟一般給付判決的適用

摘 要 新修正的《行政訴訟法》第73條正式增設(shè)了一般給付判決，規(guī)定法院經(jīng)審理查明被告依法負有給付義務(wù)的，判決被告履行給付義務(wù)。本文結(jié)合司法實踐并從解決審判實際問題的角度出發(fā)，對一般給付判決的適用范圍、原告主體資格、舉證責(zé)任分配、審查重點等問題逐一分析，力求為審理該類案件所涉及的法律適用問題提供一個較為完整的樣本和參考。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 一般給付判決 司法審查

作者簡介：夏黎黎，杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.258

行政訴訟判決類型化是新《行政訴訟法》最為豐富和最具特色的內(nèi)容之一，其中第73條增設(shè)了一般給付判決，進一步完善和豐富了行政訴訟判決類型體系。相較于其他行政訴訟判決類型，一般給付判決在我國“起步”最晚，現(xiàn)有規(guī)定也較為原則，對于其給付義務(wù)來源、適用范圍、審理規(guī)則等均沒有具體的規(guī)定。深入解讀新《行政訴訟法》第73條及相關(guān)司法解釋，對一般給付判決的內(nèi)涵、增設(shè)意義及審理規(guī)則等問題展開探討，釋放其巨大的發(fā)展空間，實屬必要。

一、 行政訴訟一般給付判決的內(nèi)涵

（一）《行政訴訟法》第73條及司法解釋關(guān)于一般給付判決的規(guī)定

根據(jù)《行政訴訟法》第73條和新《行政訴訟法司法解釋》第23條的規(guī)定，一般給付判決是指人民法院根據(jù)原告要求行政機關(guān)履行一定給付義務(wù)的訴訟請求，對行政機關(guān)是否依法具有給付義務(wù)、拒絕或拖延履行給付義務(wù)是否具有正當理由等情形進行審查之后作出的要求被告在一定期限內(nèi)履行給付義務(wù)的判決形式。主要包括兩項基本要素：1.一般給付判決的前提是被告依法負有給付義務(wù)，這種義務(wù)是明確的、沒有爭議的，即原告享有確定的、現(xiàn)實的行政給付請求權(quán)，不需要通過行政機關(guān)另行確定。2.一般給付判決的內(nèi)容是履行給付義務(wù)，即被告需要依據(jù)給付義務(wù)采取積極作為的方式，作出給付行為。

（二）一般給付判決的適用范圍

目前，我國采取列舉+概括的方式規(guī)定了一般給付判決的適用范圍，“……等給付義務(wù)”這種無窮盡的表述方式已明示一般給付判決的適用范圍并不限定為財產(chǎn)性給付，還包括除行政行為以外的非財產(chǎn)性給付。財產(chǎn)性給付包括金錢或具有交易價值之物，而非財產(chǎn)性給付范圍十分廣泛，為論述的方面，可以從積極給付和消極給付兩方面予以討論。

積極給付，系請求法院判令行政主體積極作出公法上的意思表示、觀念通知或單純的行政事實行為。①例如，申請行政主體信息公開、要求行政機關(guān)修繕公共設(shè)施等要求行政主體作出除行政處分以外的給付，均屬之。需明確的是，積極作為之給付訴訟并不能涵蓋公務(wù)員與行政機關(guān)發(fā)生的爭議，如獎懲、任免、薪資待遇等，上述爭議明確被我國《行政訴訟法》排除在受案范圍之外，公務(wù)員與行政機關(guān)發(fā)生上述爭議，可以向行政機關(guān)提出申訴，但不能提起一般給付之訴。

與之相反，消極給付是請求法院判令行政主體停止或不得作出某些行為，甚至包括尚未作出的行為。②前者如請求行政主體更改信息公開中的錯誤信息，后者是預(yù)先判令行政主體不得作出某種行為。譬如，政府信息公開訴訟中的“應(yīng)當判決行政機關(guān)不得公開”的判決方式，其宗旨在于對一個尚未作出的行政措施判決禁止作出，以防止權(quán)利侵害的發(fā)生。③

除了上述適用范圍之外，一般給付判決的適用范圍是否還應(yīng)包括機關(guān)之間的義務(wù)給付、規(guī)范頒布給付。機關(guān)之間的義務(wù)給付是指行政機關(guān)相互間請求義務(wù)給付，如日本法上的行政主體間的費用負擔請求。④規(guī)范頒布給付即要求行政機關(guān)頒布抽象性的行政命令，甚至包括頒布規(guī)范性文件。⑤目前，這兩種給付請求很難納入一般給付之訴的適用范圍。一方面是因為我國尚未設(shè)立機關(guān)訴訟，行政機關(guān)之間的權(quán)益糾紛并不由行政訴訟管轄，另一方面是因為規(guī)范頒布給付涉及規(guī)范性文件，請求行政機關(guān)頒布規(guī)范性文件未納入訴訟管轄范圍。故，機關(guān)之間的義務(wù)給付、規(guī)范頒布給付在我國尚無存在的基礎(chǔ)和前提。

綜上所述，目前我國一般給付判決的適用范圍包括財產(chǎn)性給付、除行政行為外的非財產(chǎn)性給付，并不包括機關(guān)之間的義務(wù)給付、規(guī)范頒布給付。

二、行政訴訟法增設(shè)一般給付判決的理論和實踐意義

（一）增設(shè)一般給付判決進一步豐富了行政訴訟判決體系

增設(shè)一般給付判決彌補了我國行政訴訟判決種類的不足，提供全面的有效救濟。雖然原《行政訴訟法》第11條規(guī)定了“行政機關(guān)沒有依法發(fā)放撫恤金”是可訴的行政行為，但并未規(guī)定這類行政行為審查判斷標準、審理程序及判決種類，此次修訂增加了一般給付判決是很大的突破和進步。我國政府逐漸從管制行政轉(zhuǎn)向福利行政，新類型的行政案件層出不窮，如殘疾人聯(lián)合會給付殘疾人參加培訓(xùn)學(xué)費。倘若缺乏相應(yīng)的判決形式，法官面對新類型的行政案件時便無從下手，為適應(yīng)行政審判實務(wù)的發(fā)展，確立一般給付判決類型，進一步完善了行政判決體系。

（二）增設(shè)一般給付判決符合訴訟經(jīng)濟原則，客觀上節(jié)約司法資源

目前，我國法院審理包含行政賠償?shù)冉o付內(nèi)容的行政糾紛案件，一般先將行政行為確認違法，然后再處理行政賠償問題，這不符合訴訟經(jīng)濟原則，極大浪費司法資源。⑥原告訴訟目的無非是取得行政賠償，故用給付之訴合二為一進行處理，具有很強的實際意義。而且以給付之訴合并處理訴訟標的并不違背“一訴一爭議”，因為人民法院審理付訴訟案件時，首先要確認原被告之間的行政法律關(guān)系，然后判令被告履行給付義務(wù)，給付訴訟包含確認訴訟，確認訴訟寓于給付訴訟中，法院對于確認訴訟的審查和判斷，往往對給付訴訟具有預(yù)決意義。⑦

（三）增設(shè)一般給付判決加大了司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督制約的強度

一般給付判決正式寫入《行政訴訟法》，為給付判決的適用提供統(tǒng)一的法律支持。行政機關(guān)、社會公共團體的財務(wù)給付行為，刑事司法信息公開行為等均被納入司法審查范圍，加大了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。另一方面，雖然司法權(quán)具有消極性、被動型等特點，對行政權(quán)應(yīng)保持必要的謙抑，尊重行政權(quán)的首次判斷權(quán)，不應(yīng)過度干涉行政權(quán)。但通過審查行政機關(guān)的給付義務(wù)，作出一般給付判決，對給付金額、方式等具體內(nèi)容作出判決，在合法性審查的基礎(chǔ)上增加了合理性審查，加大了司法權(quán)對行政權(quán)的審查強度。endprint

三、一般給付之訴司法審查中的具體規(guī)則

（一）一般給付之訴的原告主體：有給付請求權(quán)的公民、法人或其他組織，尚不包括行政機關(guān)

有學(xué)者提出一般給付之訴的類型不同，原告主體范圍也不同，行政主體可以在財產(chǎn)給付訴訟及行政合同訴訟中作為原告，但不可以提起消極給付及實施行為給付訴訟。⑧新《行政訴訟法》并未建立根據(jù)行政訴訟類型區(qū)分原告主體范圍的制度，這意味著一般給付之訴原告主體仍需遵循“有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”的原則，并不包括行政機關(guān)。在財產(chǎn)性給付和行政合同履行中，現(xiàn)實踐中一般的做法是行政機關(guān)作出要求行政相對人履約的行政決定后，申請法院強制執(zhí)行，而不是行政機關(guān)提起訴訟。倘若行政機關(guān)提起訴訟，也不會得到法院的支持，如登封市國土資源局提起訴訟要求登封市某開發(fā)有限公司履行行政合同，被法院以“原告登封市國土資源局不具有行政訴訟的原告主體資格”為由裁定駁回起訴。⑨

（二）一般給付之訴的舉證責(zé)任分配：被告對行政行為合法性承擔舉證責(zé)任，原告對給付請求權(quán)主張承擔舉證責(zé)任

我國《行政訴訟法》第34條規(guī)定“被告對作出的行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。具體至一般給付訴訟中，被告付舉證責(zé)任應(yīng)如何理解，原被告雙方的舉證責(zé)任應(yīng)如何分配？筆者認為，一般給付之訴中，被告應(yīng)對行政行為合法性承擔舉證責(zé)任，包括證明被告是否在法定期限內(nèi)履行給付義務(wù)以及不履行給付義務(wù)是否存在正當理由等事項。同時，基于一般給付之訴的特點，應(yīng)由原告對除涉及生存救助事項外是否存在給付請求權(quán)、已經(jīng)向行政機關(guān)提出給付申請、行政機關(guān)不履行或拒絕履行給付義務(wù)等事項承擔證明責(zé)任，理由如下：第一，從行政訴訟目的來看，一方面是保護相對人的合法權(quán)益，控制行政權(quán)， 防止行政權(quán)的濫用；另一方面是保障行政權(quán)的運行，實現(xiàn)公共利益。⑩對于涉及領(lǐng)取最低生活保障費用、殘疾撫恤金等涉及申請人生存救助事項時，則由行政機關(guān)承擔原告具有給付請求權(quán)的證明責(zé)任，就是為了更好地保護申請人的合法權(quán)益。而涉及生存救助事項之外的行政給付請求權(quán)應(yīng)由申請人舉證是為了增加原告的訴訟成本，防止濫訴，維護行政管理的客觀秩序。第二，從舉證能力來看，在行政給付訴訟中對于給付請求權(quán)等事項，原告較之被告具有更強的舉證能力。 如原告主張其個人所得屬于教育部頒發(fā)的社科優(yōu)秀成果獎金，應(yīng)該免交個人所得稅時，原告具有較強的舉證能力，如果由被告舉證，否定范圍太大，根本無法證明，必然承擔敗訴風(fēng)險，有違舉證責(zé)任分配的公平負擔原則。第三，從舉證責(zé)任制度來看，在行政給付訴訟中處于優(yōu)勢一方的行政機關(guān)已承擔主要舉證責(zé)任，但不能因此免除原告的舉證責(zé)任，原告應(yīng)當對自己符合法定條件、享有某種給付請求權(quán)承擔舉證責(zé)任。

（三）一般給付之訴的審查重點：是否依法負有給付義務(wù)

在一般給付之訴中，應(yīng)從給付義務(wù)范圍和給付義務(wù)來源兩方面審查“是否依法負有給付義務(wù)”。關(guān)于給付義務(wù)范圍在前文已經(jīng)詳細敘述，在此不再贅述。從法律條文的表述來看，給付義務(wù)來源是“依法”產(chǎn)生的，何為“依法”？哪些情形可以作為原告行政給付請求權(quán)的基礎(chǔ)？筆者認為，原告行政給付請求權(quán)的基礎(chǔ)具有多元性，可能是依照法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的明確規(guī)定，也可能是行政關(guān)系雙方當事人的約定，還可能是行政機關(guān)的先行行為。

首先，根據(jù)依法行政原理，基于法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的明確規(guī)定產(chǎn)生的行政給付請求權(quán)應(yīng)得到支持。在我國，不同層次的法律規(guī)范均規(guī)定了行政給付請求權(quán)，例如《憲法》中的物質(zhì)幫助權(quán)、《行政許可法》中的損失補償請求權(quán)、《政府信息公開條例》中的信息公開請求權(quán)、《社會救助暫行辦法》中的金錢、物資的給付請求權(quán)等。

其次，行政關(guān)系雙方當事人的約定可以產(chǎn)生給付請求權(quán)，其典型情形是行政協(xié)議。雖然新頒布的《行政訴訟司法解釋》第23條未明確指明“行政協(xié)議”是給付義務(wù)來源，但從新修訂的《行政訴訟法》可以推定，因行政協(xié)議發(fā)生給付請求爭議的，可以依法納入一般給付訴訟。

最后，行政給付請求權(quán)還可能是基于先行行為產(chǎn)生的，包括公法上的侵權(quán)行為產(chǎn)生的損害賠償請求權(quán)、行政征收產(chǎn)生的補償請求權(quán)、不當?shù)美颠€請求權(quán)、無因管理之費用返還請求權(quán)、行政獎勵之財產(chǎn)給付請求權(quán)、行政事實行為給付請求權(quán)等。

（四）一般給付之訴的判決形式：給付判決、駁回原告訴訟請求或確認違法判決

原告提起一般給付之訴，法院審查后認為原告享有行政給付請求權(quán)、被告負有給付義務(wù)、被告不履行或拒絕履行給付義務(wù)違法、被告履行給付義務(wù)仍具有意義的，應(yīng)作出一般給付判決。但經(jīng)審查原告不享有行政給付請求權(quán)，被告不履行或拒絕履行給付義務(wù)具有正當理由的，應(yīng)判決駁回原告訴訟請求。另外，若被告負有給付義務(wù)，但作出給付判決對原告不具有實際意義或者在訴訟過程中被告履行了給付義務(wù)而原告不申請撤訴的，人民法院應(yīng)該作出確認被告不履行給付義務(wù)違法的確認判決。

注釋：

楊東升.論一般給付訴訟之適用范圍——《行政訴訟法》第73條評釋.行政法學(xué)研究.2015（6）.71.

熊勇先.行政給付訴訟研究.法律出版社.2016.169，443.

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沈利紅.日本行政訴訟法.知識產(chǎn)權(quán)出版社.2008.599.

林石猛.行政訴訟類型之理論與實務(wù).臺灣學(xué)林文化事業(yè)有限公司.2002.392.

吳紅宇、肖幫華.試析給付判決應(yīng)當成為我國行政判決的種類.行政法學(xué)研究.2009（4）.87.

梁鳳云.新行政訴訟法講義.人民法院出版社.2015.

河南省登封市人民法院（2012）登行初字第52號行政判決書。

余凌云、周云川.對行政訴訟舉證責(zé)任分配理論的再思考.中國人民法學(xué)學(xué)報.2001（4）.95.

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