制度設(shè)計(jì)與機(jī)會(huì)選擇分析

摘 要 制度設(shè)計(jì)由于其擴(kuò)展社會(huì)選擇方面的作用而非常重要，而擴(kuò)展選擇是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)最基本的目標(biāo)。教育通過(guò)對(duì)人力資本的改善使得個(gè)人“更有力量”，而同樣擴(kuò)展了選擇。不過(guò)，制度是資本與技術(shù)外的第三個(gè)關(guān)鍵因素。制度影響社會(huì)選擇是通過(guò)影響信息和資源的可獲得性，通過(guò)塑造動(dòng)力，以及通過(guò)建立社會(huì)交易的基本規(guī)則而實(shí)現(xiàn)的。制度設(shè)計(jì)影響機(jī)會(huì)選擇，為提供更有效率的組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的途徑而對(duì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，而這些途徑又通常導(dǎo)致立法基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整。

關(guān)鍵詞 制度設(shè)計(jì) 機(jī)會(huì)選擇 《民辦教育促進(jìn)法》 民辦教育

作者簡(jiǎn)介：廖紅，華東政法大學(xué)2012級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生，研究方向：憲法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D923.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.256

在過(guò)去的20多年中，民辦教育蓬勃發(fā)展，已經(jīng)成為中國(guó)教育事業(yè)不可缺少的一支力量。它對(duì)公辦教育在人才培育方面的市場(chǎng)供給不足提供了重要補(bǔ)充，對(duì)教育事業(yè)的貢獻(xiàn)不可低估，這再一次說(shuō)明了市場(chǎng)力量的重要性。

然而，只是在最近，我們才開(kāi)始系統(tǒng)性地了解這些經(jīng)濟(jì)力量是如何與社會(huì)中存在的法律制度和政治安排發(fā)生相互作用的。本文討論的是法律等制度設(shè)計(jì)和政治安排是如何影響民辦教育事業(yè)拓展的，以及影響未來(lái)中國(guó)教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的。重點(diǎn)探討《民辦教育促進(jìn)法》修正案中關(guān)于民辦高等教育的公益性與營(yíng)利性，法人地位的確立、如何平衡公平與效率的替代關(guān)系，找到最佳的平衡點(diǎn)，進(jìn)而保證民辦高等教育健康發(fā)展，從法律地位和經(jīng)濟(jì)地位進(jìn)行重新思考，以期對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》修改案進(jìn)一步設(shè)計(jì)提供理論依據(jù)和分析框架。

一、 民辦教育存在的一些問(wèn)題與看法

《民辦教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》已頒布和實(shí)行了多年，在實(shí)踐過(guò)程中遇到了前所未有的問(wèn)題，其復(fù)雜性可能是當(dāng)初立法時(shí)沒(méi)有想到的，例如關(guān)于民辦學(xué)校的法人地位、民辦高等教育的公益性與營(yíng)利性，從經(jīng)濟(jì)角度關(guān)于“合理回報(bào)”問(wèn)題等一直在學(xué)者和政府部門(mén)以及辦學(xué)實(shí)體方面爭(zhēng)議不斷。對(duì)民辦高等教育的投資性質(zhì)、法律地位進(jìn)行法律和經(jīng)濟(jì)方面的雙重分析，這將為解決爭(zhēng)議特別是關(guān)于“營(yíng)利性”和“非營(yíng)利性”的困境提供理論指導(dǎo)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)最重要的成就也許是證明了受純粹自利動(dòng)機(jī)驅(qū)使的個(gè)人能夠從交換中實(shí)現(xiàn)互利。借助于價(jià)格機(jī)制，這一交換過(guò)程可以擴(kuò)展到包容各種各樣的物品和勞務(wù)。但是互利的交換必須要求有一個(gè)好的制度規(guī)則來(lái)約束，只要按制度規(guī)則，就能各自獲得利益，否則就會(huì)受到巨大損失。但如果制度規(guī)則設(shè)計(jì)不好，就會(huì)出現(xiàn)制度規(guī)則導(dǎo)致的在交換中出現(xiàn)損害自己和社會(huì)的行為。

教育是一種排他性的準(zhǔn)公共物品。如果不劃分營(yíng)利性和非營(yíng)利性，而用“合理回報(bào)”這一模糊詞匯來(lái)進(jìn)行約束，民辦學(xué)校投資者就沒(méi)有動(dòng)力把資金用于對(duì)教學(xué)的改善，并且可能通過(guò)說(shuō)假話獲得收益。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，一個(gè)機(jī)制的最值得關(guān)注的特征有兩個(gè)，信息和激勵(lì)。機(jī)制的運(yùn)行總是伴隨著信息的傳遞，信息傳遞或者說(shuō)信號(hào)就成為影響機(jī)制運(yùn)行成本的一個(gè)重要因素。要使機(jī)制有效運(yùn)行，最好的方式就是信號(hào)都是真的，沒(méi)有扭曲，這就可以減少成本。機(jī)制設(shè)計(jì)理論可以看作是博弈論和社會(huì)選擇理論的綜合運(yùn)用。

如果我們假設(shè)人們是按照博弈論所刻畫(huà)的方式行為的，并且我們?cè)O(shè)定按照社會(huì)選擇理論對(duì)各種情形都有一個(gè)社會(huì)目標(biāo)存在，那么機(jī)制設(shè)計(jì)就是考慮構(gòu)造什么樣的博弈形式，使得這個(gè)博弈的解就是那個(gè)社會(huì)目標(biāo)，或者說(shuō)落在社會(huì)目標(biāo)集合里，或者無(wú)限接近于它。

教育立法必須謹(jǐn)慎，在立法時(shí)，不要忽視尋租活動(dòng)的分析和治理，也不要忽視制度設(shè)計(jì)中所謂“合理回報(bào)”的危害性，否則會(huì)使得民辦教育的發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的努力收效甚微。

《民辦教育促進(jìn)法》是指導(dǎo)民辦教育發(fā)展的最重要法律制度，此次修正就是把“合理回報(bào)”導(dǎo)致的壞影響消弭掉。這里關(guān)鍵是明確營(yíng)利性與非營(yíng)利性學(xué)校的區(qū)分，并進(jìn)行有效的分類(lèi)管理。要做到這一點(diǎn)，法人地位確立是關(guān)鍵。我國(guó) 建立法人制度相對(duì)比較晚，只是在1986年頒布、1987年施行的《民法通則》對(duì)法人作了專章規(guī)定以后，才開(kāi)始建立法人制度。根據(jù)法人的設(shè)立宗旨和活動(dòng)性質(zhì)《民法通則》把法人分為企業(yè)法人、國(guó)家機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人。這種傳統(tǒng)法人制度理論是對(duì)《民法通則》確立法人制度的反映，對(duì)于依法建立法人制度、規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序以及整個(gè)社會(huì)秩序起到了積極指導(dǎo)作用 。

需要指出的是《民法通則》只將法人分為上述四類(lèi)，現(xiàn)在社會(huì)中介組織越來(lái)越多，民辦、合資辦學(xué)校、醫(yī)院等日益增加，很難歸入《民法通則》劃分的四類(lèi)法人。后來(lái)，國(guó)務(wù)院提出“民辦非企業(yè)”這一名稱，顯然也是臨時(shí)之舉，定義模糊。學(xué)者們眾說(shuō)紛紜，霧里看花。有關(guān)民事主體以及法人分類(lèi)，如何規(guī)定為好，需要進(jìn)一步研究。俗話說(shuō)，名不正則言不順，言不順而事不立。民辦高校的法人地位不確定，立法效果就不可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，所以明白清晰地確立民辦高校的法人地位對(duì)其健康發(fā)展十分關(guān)鍵。

通過(guò)上面分析可知，要想使民辦高校的發(fā)展真正符合社會(huì)要求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，就要明白教育對(duì)一國(guó)發(fā)展的重要性，而法規(guī)的建立是規(guī)制教育市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格信號(hào)是否有效的準(zhǔn)則。

二、教育對(duì)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的影響分析

教育是一國(guó)發(fā)展的基本目標(biāo)，其本身進(jìn)步就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求的重要結(jié)果。教育對(duì)于實(shí)現(xiàn)生活的價(jià)值和意義尤其重要；它對(duì)于廣義的人類(lèi)能力的拓展以及國(guó)家長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)能力均有重要意義，而這正是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的本義。我們國(guó)家這些年的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，是吸收現(xiàn)代技術(shù)和知識(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力的結(jié)果。而塑造自主經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展的能力過(guò)程中，教育起著關(guān)鍵的作用。同時(shí)，教育作為對(duì)增進(jìn)人力資本因素，在總生產(chǎn)函數(shù)中是一個(gè)重要的投入要素。教育既作為投入又作為產(chǎn)出的雙重角色，為其在一國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略中賦予了核心地位。

如果說(shuō)，教育事業(yè)在改革開(kāi)放以來(lái)取得了真正巨大的進(jìn)步，這毫不夸張。盡管取得了這么突出的成就，目前我國(guó)教育方面仍然面臨巨大的挑戰(zhàn)。一般來(lái)說(shuō)，教育與就業(yè)和收入是正相關(guān)關(guān)系，全面推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)，可以說(shuō)最重要的是實(shí)現(xiàn)教育資源的平衡。不同教育水平下社會(huì)與私人收益和成本之間的重要差別以及這些差別對(duì)于教育投資戰(zhàn)略和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略意義重大。由于教育資源分布的嚴(yán)重不平衡，教育可能會(huì)加劇不平等和貧困，難以實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)這一目標(biāo)，必須引起國(guó)家政策制定者的高度關(guān)注。根據(jù)一些研究成果顯示，確實(shí)國(guó)家的教育質(zhì)量而非數(shù)量本身能最好地解釋有差異的薪金和個(gè)人生產(chǎn)力。這表明政府應(yīng)該花更多的精力來(lái)提高已有學(xué)校的質(zhì)量而非擴(kuò)張學(xué)校的數(shù)量，同時(shí)也表明單純靠政府的公辦教育不能解決質(zhì)量問(wèn)題，因?yàn)楣W(xué)校缺少競(jìng)爭(zhēng)活力。全球私立教育的革命充分說(shuō)明，民間興學(xué)對(duì)教育發(fā)展的重要性，改善教育資源分布狀況，引進(jìn)新的教育模式，形成公立與私立教育之間的競(jìng)爭(zhēng)，使教育百花齊放，百家爭(zhēng)鳴，防止千校一面。很明顯地可以得出結(jié)論：在教育領(lǐng)域，引進(jìn)民間資本興辦教育，對(duì)一國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略至關(guān)重要，教育系統(tǒng)需要進(jìn)行徹底的改革。endprint

三、教育立法的機(jī)制設(shè)計(jì)與機(jī)會(huì)選擇

在任何經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，不完善的制度設(shè)計(jì)鼓勵(lì)無(wú)效率和囚徒困境難題無(wú)解。制度設(shè)計(jì)當(dāng)初可能只是不適當(dāng)?shù)匾?guī)定了一些模糊規(guī)則，但是在其層次上，關(guān)于制度規(guī)制類(lèi)型導(dǎo)致的機(jī)會(huì)選擇只要實(shí)行的時(shí)間足夠長(zhǎng)，就可能引起自我無(wú)窮延續(xù)的制度安排中的那些扭曲。更嚴(yán)重的是，由該制度導(dǎo)致的尋租活動(dòng)可能使得當(dāng)初的努力收效甚微；甚至造成提供公共物品部門(mén)的過(guò)分單一化，從而妨礙人們?cè)诮M織制度創(chuàng)新方面的創(chuàng)造力的發(fā)揮；更嚴(yán)重的是，由于信號(hào)扭曲導(dǎo)致資源難以投到急需和收益率好的項(xiàng)目建設(shè)。

我國(guó)民辦高等教育普遍面臨兩大難題：一是實(shí)際能力與快速擴(kuò)張難以形成穩(wěn)定的發(fā)展速度；二是辦學(xué)過(guò)程難以用低投入帶來(lái)高質(zhì)量的人才產(chǎn)出方式來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)展。前者涉及學(xué)校發(fā)展的動(dòng)力支撐問(wèn)題，后者是學(xué)校的經(jīng)營(yíng)管理理念和效率的問(wèn)題。動(dòng)力支撐的困境最明顯的表現(xiàn)為辦學(xué)的資金在起初已經(jīng)形成了相當(dāng)規(guī)模的投資存量，但缺乏充足力量實(shí)施必需的后續(xù)追加投資，以維持原有投資的生產(chǎn)力及支撐原投資已形成的快速發(fā)展能力。關(guān)于經(jīng)營(yíng)管理理念和效率問(wèn)題，則表現(xiàn)在法律地位不明確造成投資的主體與管理主體辦學(xué)理念差異，從而導(dǎo)致無(wú)法吸引優(yōu)秀的人才加入形成穩(wěn)定的高質(zhì)量的教師隊(duì)伍；而效率表現(xiàn)在缺乏監(jiān)督，只注重?cái)?shù)量而忽視質(zhì)量，導(dǎo)致國(guó)民無(wú)法認(rèn)可并且難以扭轉(zhuǎn)這種劣勢(shì)的現(xiàn)實(shí)上。這兩大難題目前仍然存在且難以解決，其原因何在？實(shí)際上主要原因來(lái)自于立法的機(jī)制設(shè)計(jì)和立法目的的不明確。要解決此問(wèn)題也要從此入手。

關(guān)于《民辦教育促進(jìn)法》當(dāng)初出臺(tái)的草率之舉，以及由此帶來(lái)的爭(zhēng)議問(wèn)題，在許多學(xué)者和專家的文章中可以找到，我不打算過(guò)多討論。這里只就立法機(jī)制和目的模糊導(dǎo)致的修正案前后幾個(gè)爭(zhēng)議大的問(wèn)題，用上述理論進(jìn)行分析并說(shuō)明可能帶來(lái)的后果。

第一，忽視了民辦高校的法人地位必須在法律上明確的重要性，忽視了對(duì)尋租活動(dòng)的分析和治理，從而缺乏好的機(jī)制設(shè)計(jì)方案規(guī)制其健康發(fā)展。其結(jié)果尋租活動(dòng)在土地審批和建校許可上大行其道，造成資源配置無(wú)效率，劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象，使得當(dāng)初推動(dòng)民辦教育發(fā)展的努力收效甚微。

第二，如果修正案對(duì)民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)仍然沒(méi)有給予明晰的法律界定，就會(huì)妨礙學(xué)校在組織制度創(chuàng)新方面的創(chuàng)造力的發(fā)揮。在民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)不明晰情況下，投資者和管理者就會(huì)缺乏從教學(xué)和科研方面推動(dòng)其發(fā)展壯大的動(dòng)機(jī)，教師和管理者為自身發(fā)展的努力也可能因遭到上層的反對(duì)而失??；加之由于缺乏法律的保護(hù)而導(dǎo)致一些優(yōu)良的學(xué)校無(wú)法進(jìn)一步發(fā)展而中途夭折。更無(wú)法與公辦學(xué)校形成競(jìng)爭(zhēng)的局面，不利于教育事業(yè)的多樣化發(fā)展。

第三，立法機(jī)關(guān)未搞清立法的基本問(wèn)題而急于出臺(tái)立法，立法機(jī)制缺乏明晰的設(shè)計(jì)，使得自身對(duì)法律的理解和釋義自相矛盾 。如果立法者當(dāng)初急于立法出于無(wú)意，應(yīng)該在法案修正時(shí)及時(shí)糾正；如果是出于有心，將會(huì)帶來(lái)尋租和腐敗的嚴(yán)重后果，使民辦高校發(fā)展陷入危險(xiǎn)的路徑依賴。例如在《民辦教育促進(jìn)法》第2條、第46條、50條、51條、第59條第2款以及附則第66條等法條模糊，釋義自相矛盾 。由于立法動(dòng)機(jī)不明確，特別是對(duì)民辦高校管理體制沒(méi)有明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致民辦高校管理權(quán)力過(guò)于集中，使得決策失誤太多和效率觀念淡漠。由于機(jī)制設(shè)計(jì)的缺陷，一方面使得投資者過(guò)分干預(yù)學(xué)校的管理，助長(zhǎng)不負(fù)責(zé)任和辦事不求效率的官僚主義作風(fēng)；另一方面由于投資者對(duì)管理者的過(guò)多干預(yù)，甚至出現(xiàn)投資者取代管理者做出學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的選擇情形。在這樣的決策環(huán)境中，即使國(guó)家從政策上給予大力支持以提高民辦教育發(fā)展和改善教育質(zhì)量的良好動(dòng)機(jī)，其結(jié)果也必然是事與愿違的。

第四，立法機(jī)制設(shè)計(jì)而導(dǎo)致的制度不完善，使得立法修正時(shí)，多種意見(jiàn)這一信號(hào)缺乏有效的反應(yīng)中樞。 由于各方利益的糾結(jié)，分類(lèi)管理確定不下來(lái)。由于營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類(lèi)管理的法律銜接問(wèn)題，使得教育投資者難以抉擇，這樣一來(lái)，一方面會(huì)使投資決策所產(chǎn)生的結(jié)果違背其本來(lái)的意圖；另一方面也可能帶來(lái)投資的負(fù)外部性大大超過(guò)正的投資所帶來(lái)的民辦教育健康發(fā)展的投資收益。

以上這些問(wèn)題所導(dǎo)致的立法失誤，本來(lái)可以在立法前進(jìn)行仔細(xì)的機(jī)制設(shè)計(jì)中避免的。因此，在教育修正案再次立法之前，通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)讓各方說(shuō)出真實(shí)想法——說(shuō)真話。進(jìn)一步明確立法目的，讓立法的規(guī)制約束使投資者選擇教育事業(yè)最優(yōu)化發(fā)展方向，這樣才能使民間資金投資教育事業(yè)得到有效發(fā)揮。

四、結(jié)論

我們一直在思考選擇的條件，也一直在識(shí)別對(duì)人類(lèi)社會(huì)中制度設(shè)計(jì)與安排的分析所進(jìn)行的啟發(fā)式研究要素。啟發(fā)式研究要素涉及到環(huán)境因素，它們被放置在關(guān)系的結(jié)構(gòu)之中，在文化環(huán)境與法定秩序和擁有共同理解的命運(yùn)共同體有關(guān)，這也構(gòu)成了選擇的一部分。

在這里，我們的研究所要做的是，我們可以用特殊的聚焦點(diǎn)“穿透”社會(huì)現(xiàn)象而不是越來(lái)越“遠(yuǎn)離”它，我們?cè)谘芯恳粐?guó)的問(wèn)題時(shí)，盡管所有選擇——行動(dòng)情況都將受到文化、習(xí)慣和國(guó)情特殊性的界定，但是，在開(kāi)放的世界中，人們的文化是相互影響和可以借鑒的。這是因?yàn)椋覀兛梢酝ㄟ^(guò)假設(shè)：普遍適用于人類(lèi)本性又普遍適用于人類(lèi)社會(huì)，并且人們都渴望存在的典型社會(huì)環(huán)境，把它們?cè)谖幕虾蜕鐣?huì)上的特定情況并列起來(lái)進(jìn)行多種文化間的比較，吸收不同國(guó)家在相同或相似情況中的成功經(jīng)驗(yàn)，這樣，特定的分析就可用于更普遍的多種文化間的比較，取長(zhǎng)補(bǔ)短，互為借鑒和補(bǔ)充，才能避免風(fēng)險(xiǎn)和減少混亂。

因此，無(wú)論是作為立法者，還是觀察者，共同面臨的選擇條件需要被作為人類(lèi)社會(huì)中擴(kuò)大了的選擇領(lǐng)域而重新思考。

注釋：

[美]丹尼斯C·繆勒著. 楊春學(xué)譯.公共選擇理論.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社.1999.13-23.

一般認(rèn)為，法人制度肇始于羅馬法，在羅馬法中，有關(guān)法人人格的理念主要體現(xiàn)在“團(tuán)體”之類(lèi)的組織中，“為了形成一個(gè)真正的團(tuán)體，即具有法律人格的團(tuán)體，必然有數(shù)人（至少為三人）為同一合法目標(biāo)而聯(lián)合并意圖建立單一主體的人?！绷_馬法中對(duì)“團(tuán)體”之法律人格的賦予，被認(rèn)為是民法理論研究和制度設(shè)計(jì)中最富想象力和技術(shù)性的創(chuàng)造。

資料來(lái)源：百度百科，法人 （法律概念）http：//baike.baidu.com。

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