社保改革需要講策略

■文／陳仰東

社保改革需要講策略

■文／陳仰東

陳仰東曾任大連市社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、大連市社會保險(xiǎn)學(xué)會會長，現(xiàn)任大連理工大學(xué)兼職教授、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)客座教授、人社部社會保障研究所客座研究員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院特聘資深研究員。

今年是中國人民解放軍建軍90周年。在黨領(lǐng)導(dǎo)的艱苦卓絕的革命斗爭史上，南昌起義以黨領(lǐng)導(dǎo)的軍隊(duì)敢于向國民黨反動派開第一槍而彪炳史冊。實(shí)踐已經(jīng)證明，南昌起義最后失敗不是方向問題，而是策略問題。在當(dāng)時敵我力量對比懸殊的條件下，正確的革命策略應(yīng)該是建立農(nóng)村革命根據(jù)地，走農(nóng)村包圍城市最后武裝奪取政權(quán)的道路?？梢?，革命要取得成功，不僅方向要正確，而且策略也要正確。社保改革也是同樣的道理。

廣義的策略是包括多種解決方案在內(nèi)的戰(zhàn)略謀劃，狹義的策略是指完成任務(wù)的道路、方法和技巧。在改革方案中，目標(biāo)和路徑是基本要件。目標(biāo)就是改革方向，路徑就是改革策略。與目標(biāo)比，路徑是非常具體卻是非常關(guān)鍵的政策。說具體，具體到容易被忽視，說關(guān)鍵，關(guān)鍵到可能因此而決定成敗。

改革策略無處不在。在推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度中，均衡化的財(cái)政補(bǔ)貼對于實(shí)現(xiàn)全覆蓋目標(biāo)而言就是很好的策略?？梢哉f，沒有財(cái)政補(bǔ)貼政策就不會有全覆蓋。在整合居民養(yǎng)老保險(xiǎn)時繳費(fèi)實(shí)行多檔制，在整合居民醫(yī)療保險(xiǎn)時實(shí)行待遇就高不就低、繳費(fèi)就低不就高，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中，待遇限高保低，規(guī)定較長的過渡期，增加工資，建立強(qiáng)制性職業(yè)年金，這些都是必要的改革策略。有人因?yàn)槁殬I(yè)年金與企業(yè)年金之間的細(xì)微差異而批評改革步伐還不夠大。其實(shí)，穩(wěn)中有進(jìn)，分階段推進(jìn)，根據(jù)條件和可能把握改革的力度、廣度和深度本身就是一種策略。追溯過往，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)從單位保險(xiǎn)轉(zhuǎn)為社會保險(xiǎn)時，明確宣布老人老辦法、新人新制度，對“老人”和“中人”實(shí)行視同繳費(fèi)年限的政策，承諾視同繳費(fèi)年限的相應(yīng)繳費(fèi)由政府負(fù)責(zé)，用幾十年時間逐漸消化轉(zhuǎn)制成本。在改革職工勞保醫(yī)療、公費(fèi)醫(yī)療時，規(guī)定離休人員待遇不變，對退休人員實(shí)行免于繳費(fèi)且適當(dāng)多劃個人賬戶資金的照顧政策，也許在今天看來不如“一刀切”爽快利索，殊不知如果沒有這些策略，改革很難取得成功。類似的改革策略不僅對參保個人，對政府也一樣。在實(shí)施省級統(tǒng)籌時，一般要求從改革之日起上解和下?lián)芑?，對原積累的基金管理方式原則上不變，這種做法被業(yè)界稱為先改增量不改存量，等等，都是講策略的表現(xiàn)。

但在現(xiàn)實(shí)中有輕視策略的傾向。如失敗后會從策略上找原因而在成功后忘了從策略上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。有的學(xué)者比較關(guān)注理念和目標(biāo)，認(rèn)為策略是方法與技巧問題，沒那么重要。國內(nèi)外的社保實(shí)踐證明，策略非常重要。這是因?yàn)椋旱谝?，任何改革都是利益調(diào)整的深刻變革。在一場具體的改革中，各方利益得失的程度并不完全相同。社會保障自身具有再分配功能，利益調(diào)整力度必然更大。第二，人們對某項(xiàng)改革的態(tài)度更多出于自身利益的考量，而不是根據(jù)改革的必要性重要性作出判斷。第三，改革的實(shí)施和效果取決于社會接受程度。得不到大多數(shù)群眾支持的改革不可能成功。不要天真地以為目標(biāo)正當(dāng)群眾就一定擁護(hù)，改革就一定可行。

我國30多年社會保障改革整體平穩(wěn)有序，并沒有像一些國家那樣出現(xiàn)激烈的社會沖突，一個重要經(jīng)驗(yàn)就是始終堅(jiān)持正確的改革方向和正確的改革策略并重。在設(shè)計(jì)社保改革方案時不僅有明確的改革目標(biāo)、原則、指導(dǎo)思想，而且有清晰的改革路徑和為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所必須的具體政策、策略，以化解阻力，增進(jìn)共識，確保改革的可行性。我們之所以能夠做到，因?yàn)榉苍谌珖秶七M(jìn)的重大社保改革都是在一些地方實(shí)踐探索積累了經(jīng)驗(yàn)后才慎審展開的，這就是治國理政能力吧?！?/p>