絲綢之路經(jīng)濟帶府際關(guān)系整體性治理邏輯

王梅

摘要： 整體性治理理論為絲綢之路經(jīng)濟帶府際關(guān)系研究提供了思路。府際合作生成因素的復(fù)雜性，使這種“集體行動”面臨現(xiàn)實困境：整體性治理理念認知差異、利益和權(quán)力結(jié)構(gòu)差異、政策制定與執(zhí)行碎片化。基于整體性治理理論，培育府際“合作共贏”意識，構(gòu)建利益平衡引導(dǎo)機制和網(wǎng)絡(luò)化府際治理結(jié)構(gòu)，建立多層次信息交流共享機制，成為探求絲綢之路經(jīng)濟帶府際關(guān)系治理的路徑選擇。

關(guān)鍵詞： 絲綢之路經(jīng)濟帶 府際關(guān)系 整體性治理

中圖分類號：D6753 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5349（2017）22-0025-03

20世紀90年代以來，在全球化、網(wǎng)絡(luò)化和區(qū)域經(jīng)濟一體化總體背景下，中國國家主席習(xí)近平2013年在哈薩克斯坦演講時提出絲綢之路經(jīng)濟帶的發(fā)展構(gòu)想。2013年11月召開的中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進一步將推進絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)放在國家戰(zhàn)略的重要地位。在我國現(xiàn)有體制下，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中往往伴隨著各自為政、地方市場分割和地方保護主義等，阻礙了經(jīng)濟資源的自由流動和跨地區(qū)的經(jīng)濟合作。同時，區(qū)域性公共事務(wù)治理問題日益增加，急需地方政府合作解決。本文從政治學(xué)和公共管理學(xué)整體性治理的視角切入，針對絲綢之路經(jīng)濟帶府際關(guān)系的現(xiàn)狀，分析整體性治理作為橫向府際關(guān)系協(xié)調(diào)治理邏輯的合理性，在地方政府治理范式轉(zhuǎn)型的層面上，探討其治理路徑。

一、問題緣起：絲綢之路經(jīng)濟帶府際關(guān)系整體性治理的理論分析框架

1.絲綢之路經(jīng)濟帶府際關(guān)系協(xié)調(diào)的必要性

推進絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)，具有鮮明的地緣政治特征。絲綢之路經(jīng)濟帶將中國內(nèi)陸區(qū)、中亞、西亞、非洲東部和東中歐等不同地緣空間相連接，使地區(qū)間關(guān)聯(lián)和互動緊密。其一，府際關(guān)系協(xié)調(diào)是絲綢之路經(jīng)濟帶發(fā)展的客觀需要。推進絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)，有利于提升中國在國際區(qū)域合作中的主導(dǎo)地位，在地緣政治方面將成為中國面向歐洲和太平洋的重要戰(zhàn)略支點。區(qū)域經(jīng)濟一體化要求建立統(tǒng)一市場，有效整合資源要素；區(qū)域性公共事務(wù)和危機事件管理要求突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性約束，超越地方政府行政區(qū)域的范疇限制，以問題和資源為導(dǎo)向，通過地方政府間合理分工，依據(jù)自身稟賦實現(xiàn)區(qū)域整體資源的優(yōu)化配置和協(xié)調(diào)治理。從博弈論“囚徒困境”理論來看，選擇協(xié)調(diào)合作對于單一地方政府，能夠避免損失最大，對區(qū)域整體而言，可以促進收益最大，進而保障共同利益的實現(xiàn)。其二，有利于促進當(dāng)代中國區(qū)域板塊聯(lián)動和區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放以來，我國區(qū)域發(fā)展的主要問題是東西差距問題，建立絲綢之路經(jīng)濟帶就是通過制度設(shè)計和安排，將隴海蘭新地區(qū)打造成拉動絲綢之路經(jīng)濟帶發(fā)展的核心區(qū)域，成為新一輪西部發(fā)展和中部崛起的戰(zhàn)略支撐，提升這一區(qū)域在國民經(jīng)濟發(fā)展中的競爭能力和協(xié)調(diào)性。

2.府際關(guān)系整體性治理的理論分析框架

綜合學(xué)界對于府際關(guān)系的研究，主要從靜態(tài)的“結(jié)構(gòu)/制度”與動態(tài)的“行為/過程”兩個層面展開。靜態(tài)層面從國家結(jié)構(gòu)、政府權(quán)力配置等方面對府際關(guān)系進行闡釋，在20 世紀 90 年代以前主要運用于研究中央和地方縱向關(guān)系；動態(tài)層面從府際互動、公共政策制定等方面進行解讀，在20 世紀 90 年代以后關(guān)注于地方政府間橫向關(guān)系分析。[1]長期以來，中央集權(quán)的國家結(jié)構(gòu)、政府條塊結(jié)構(gòu)、職責(zé)同構(gòu)問題等致使當(dāng)代中國府際關(guān)系嚴重失序。依據(jù)新制度主義“路徑依賴”理論，漸進式改革中協(xié)調(diào)府際關(guān)系需要借助國家權(quán)力。在縱向府際關(guān)系的調(diào)整中，需要減少行政層級，發(fā)揮省級地方政府作為中央與地方中介的功能與作用；在橫向府際關(guān)系協(xié)調(diào)中，除了頂層設(shè)計以外，還應(yīng)給予地方政府和社會更多探索空間，建立橫向府際關(guān)系協(xié)調(diào)機制，規(guī)范地方政府間的合作與競爭，提供給中央可以上升為普遍性的制度和經(jīng)驗。

那么，如何建立絲綢之路經(jīng)濟帶府際關(guān)系協(xié)調(diào)的理論分析框架？絲綢之路經(jīng)濟帶不同于傳統(tǒng)的區(qū)域合作模式，是一種復(fù)合的、共贏的、開放的合作與交流方式。整體性治理理論對于構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟帶府際關(guān)系研究的理論分析框架具有啟發(fā)意義。通過橫向府際合作，一方面縮小絲綢之路經(jīng)濟帶地區(qū)發(fā)展差距，實現(xiàn)均等化的基本公共服務(wù)；另一方面通過絲綢之路經(jīng)濟帶府際合作，規(guī)避地方政府間的惡性競爭，對區(qū)域公共事務(wù)和問題實現(xiàn)合作治理。一個國家的府際關(guān)系，規(guī)定并制約著該國整體利益與局部利益的基本格局。[2]在學(xué)界對“整體性治理”多方論證中，強調(diào)制度化的跨界合作作為其總體性特征，綜合研究成果，我們試圖構(gòu)建四個維度的理論分析框架：第一，以責(zé)任和公共利益為導(dǎo)向的整體性治理理念。整體性治理理念把有效性或項目責(zé)任提升到最高地位， 以公眾的需要為基礎(chǔ)，以此來界定需要有效完成的是什么。 [3]在政府過程中，整體性治理以公共服務(wù)為導(dǎo)向，通過強調(diào)制度化、經(jīng)?；陀行У目缃绾献饕栽鲞M公共價值，為社會提供更低成本、更好的社會效果及更有效的服務(wù)。[4]第二，以全面整合的整體性政府為組織結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)官僚制范式下，強調(diào)組織功能性分工，依據(jù)命令和控制運作，不能適應(yīng)公共事務(wù)復(fù)雜化的需求。整體性政府一方面包括政府內(nèi)部層級整合，即政府縱向關(guān)系和橫向關(guān)系的整合與協(xié)調(diào)；另一方面公私部門之間的整合與治理功能的整合，構(gòu)建由政府主導(dǎo)，多元社會主體參與的合作治理模式，協(xié)調(diào)政府與社會、市場的治理網(wǎng)絡(luò)，借用矩陣式組織結(jié)構(gòu)推進跨職能部門的項目，由相關(guān)條線部門人員組成的推進組用來協(xié)調(diào)相關(guān)業(yè)務(wù)職能，一個由地方政府人員組成的實施組用來具體實施。[5]第三，以區(qū)域協(xié)調(diào)機制為整體性治理的運行機制。為了達成整體性政府組織運行狀態(tài)，使整合能力在實際運作中充分實現(xiàn)，需要加入統(tǒng)合性的協(xié)調(diào)機制。應(yīng)結(jié)合中國特色，注重縱向關(guān)系作用，以行政機構(gòu)作為協(xié)調(diào)主體，在多元主體間建立區(qū)域協(xié)調(diào)機制，并不斷加強協(xié)調(diào)機制的制度化和法律化。第四，以網(wǎng)絡(luò)信息為整體性治理的技術(shù)支撐。伴隨網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，電子化政府可以提高政府的決策理性和公共政策質(zhì)量，借助公私部門之間的信息溝通網(wǎng)絡(luò)，促進信息流通共享，提升治理的透明性和回應(yīng)性，擴大公民參與，節(jié)約行政成本，提高政府效率。[6]endprint

二、絲綢之路經(jīng)濟帶府際關(guān)系整體性治理的現(xiàn)實困境

絲綢之路經(jīng)濟帶府際合作涉及國內(nèi)地方政府的治理理念、利益結(jié)構(gòu)、資源權(quán)力分配和制度機制等多方面狀況，通過“集體行動”生成因素的復(fù)雜性對府際合作現(xiàn)狀進行呈現(xiàn)，并試圖對表象背后府際協(xié)作現(xiàn)實困境的產(chǎn)生機理進行剖析。

1.府際整體性治理理念認知差異

目前學(xué)界對府際合作的分析主要集中在制度與技術(shù)層面。從邏輯維度來看，西方國家普遍經(jīng)歷的工業(yè)化過度擴張與唯理性論之間存在一定因果關(guān)系，由此引發(fā)的生態(tài)危機促使西方國家向生態(tài)政治模式轉(zhuǎn)型，這又外化為西方國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、環(huán)保文化的發(fā)展和環(huán)保行為的塑造。[7]價值觀念與公共政策生成具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，即價值觀系統(tǒng)地內(nèi)構(gòu)于公共政策輸入、轉(zhuǎn)換、輸出與反饋等基本環(huán)節(jié)，而整體性治理的理念認知差異是府際合作困境的重要成因之一。地方政府對于整體性治理的預(yù)期收益和成本認知存在差異，出于自身利益考慮，地方政府表現(xiàn)出不同的行動策略。雖然信息技術(shù)已經(jīng)應(yīng)用于政府管理過程，但在府際間缺乏以公共服務(wù)有效供給為核心的資源共享，地方政府對信息數(shù)據(jù)庫的采建標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，這導(dǎo)致地方政府間的信息不對稱，影響了府際整體性治理網(wǎng)絡(luò)的生成和效能。

2.府際整體性治理利益和權(quán)力結(jié)構(gòu)差異

自20世紀80年代以來，地方政府逐漸成為一級獨立的利益主體，集資源主體、行動主體、代表機構(gòu)、決策中心等地位于一體，地方政府兼具（經(jīng)濟）經(jīng)營與（公共）政權(quán)角色的混合。面對多方壓力，地方政府更多采取一種理性機會主義行為：即根據(jù)公共事務(wù)的特點、范圍和性質(zhì)采取不同的策略。區(qū)域整體利益與個體地方利益存在差異，由于缺乏合理溝通協(xié)商機制與利益補償機制，每個地方政府的理性機會主義行為策略導(dǎo)致整體利益的非理性結(jié)果，即區(qū)域整體性治理中的“囚徒困境”。

長期以來我國實行以行政區(qū)域為主的管理體制，在行政區(qū)劃設(shè)置上出于政治考慮，而不是為了更好地解決區(qū)域公共問題，過于強調(diào)分權(quán)化的屬地模式使府際間缺乏協(xié)調(diào)一致和直接聯(lián)動?！奥氊?zé)同構(gòu)”下條塊結(jié)構(gòu)政府特征使府際關(guān)系在縱向和橫向的資源、權(quán)力分配上存在權(quán)利和義務(wù)不對等、權(quán)責(zé)不一致等問題。現(xiàn)有政府管理體制下府際關(guān)系橫向協(xié)調(diào)受到層級化隸屬關(guān)系阻礙，政府部門間職能邊界不夠清晰，政府具有自身部門利益，相關(guān)利益者具有潛在目的意圖，治理系統(tǒng)中行動者的自利角色促生著資源與權(quán)力的利益爭奪戰(zhàn)。應(yīng)該說，當(dāng)代中國區(qū)域治理是在中國特有的政治結(jié)構(gòu)下，由政府主導(dǎo)的強制性制度變遷，在公共權(quán)力運作的中心基礎(chǔ)上強調(diào)政府、市場和社會互動，而目前在政府與社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)、協(xié)作關(guān)系上也尚未形成有效對接。

3.府際整體性治理政策制定與執(zhí)行碎片化

整體性治理可以分為協(xié)調(diào)和整合兩個階段。協(xié)調(diào)傾向于政策制定過程，整合注重政策執(zhí)行過程。在傳統(tǒng)科層制和新公共管理方法運用下，造成了政府在組織功能和結(jié)構(gòu)關(guān)系方面的碎片化，這包括政府組織結(jié)構(gòu)分割、功能重復(fù)與服務(wù)不足等。西方概念在中國語境下的拓展賦予碎片化概念更加豐富的內(nèi)涵，碎片化的歷史性和國別性在于傳統(tǒng)科層體制尚未完善、特有的制度與文化慣性影響及轉(zhuǎn)型期的復(fù)雜現(xiàn)實，因而科層體制具有存在的必要性，更好的策略是適度漸進改革下政府組織結(jié)構(gòu)的完善和發(fā)展。在政策制定層面，尚未建立系統(tǒng)的跨地區(qū)、跨部門協(xié)調(diào)治理的制度安排。政府在橫向之間以行政區(qū)劃為最大邊界，每個政府都無權(quán)干涉其他相鄰單元的決策和政策。[8]在政策執(zhí)行層面，由于缺乏信息有效共享，府際合作的組織資源費用與利益分配難以厘清，地方官員出于晉升博弈考慮等因素抑制了地方政府聯(lián)合執(zhí)行政策的沖動。地方政府各部門之間各自獨立行使政策執(zhí)行權(quán)，當(dāng)某一具體職能部門執(zhí)行綜合協(xié)調(diào)政策時，其他部門參與較少。另外，社會力量參與政策執(zhí)行程度較低，政府和社會之間整合不足，降低了目標(biāo)群體對政策的認同和接受程度，影響執(zhí)行效力。

三、絲綢之路經(jīng)濟帶府際關(guān)系整體性治理的路徑選擇

基于整體性治理，不僅可為府際關(guān)系的現(xiàn)實困境提供分析框架，還可以為提升治理提供策略和路徑選擇。

1.以公眾需求為導(dǎo)向，培育“合作共贏”意識

絲綢之路經(jīng)濟帶是在理念和規(guī)則認同前提下一種創(chuàng)新區(qū)域合作模式。整體性治理理念有別于傳統(tǒng)政府治理理念和私人部門理念，它強調(diào)以公眾需求為導(dǎo)向，在理念整合基礎(chǔ)上達成行動上的一致與合作，提高政府組織績效。整體性治理注重文化理念整合，認為有必要塑造一種“共同的倫理觀”和“內(nèi)聚性文化”。[9]“合作共贏”理念突出多方參與，強調(diào)組織互動，以對話和協(xié)商作為解決沖突的手段，它的理念有助于打破既有政府管理的屬地觀念，促使各利益主體向開放和區(qū)域合作的新地方主義轉(zhuǎn)變。在絲綢之路經(jīng)濟帶地方或城市定位模糊發(fā)生沖突時，這一理念更強調(diào)區(qū)域功能整合，以合作共贏方式互惠互利，將發(fā)展水平、宗教信仰、資源稟賦、文化背景不同的國家和地區(qū)緊密相連，共享發(fā)展成果。此外，府際社會資本在整體性治理中具有重要影響，社會資本強調(diào)信任、合作互惠、互動網(wǎng)絡(luò)等非制度化因素，能夠降低交易成本，有效限制地方機會主義行為。

2.構(gòu)建利益平衡引導(dǎo)機制和網(wǎng)絡(luò)化府際治理結(jié)構(gòu)

利益關(guān)系是府際合作關(guān)系的關(guān)鍵。尋求府際間共同利益是整體性治理和政府間合作的起點，在共同利益基礎(chǔ)上促進利益相關(guān)者圍繞特定的目標(biāo)確立程序理性。在府際合作中，總有處于劣勢的組織成員，需要健全府際利益分享和利益補償機制，以實現(xiàn)地區(qū)間的差異定位和功能互補。制度性集體行動（ICA）理論為理解府際合作提供解釋。在分散化權(quán)威影響下，單一地方政府在自身短期利益基礎(chǔ)上所分別采取的決策無法達到區(qū)域整體最優(yōu)的結(jié)果，地方政府具有府際合作的動力傾向。[10]府際合作的困境和風(fēng)險促使地方政府尋求構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化府際治理結(jié)構(gòu)，通過上級政府等縱向和橫向關(guān)系的支持、社會組織的支持，來降低合作成本，獲取最大合作凈收益。因而，縱向政府關(guān)系不應(yīng)成為橫向府際合作的完全主宰或“旁觀者”，應(yīng)選取適當(dāng)時機、方式，合理發(fā)揮縱向政府作用。即在府際關(guān)系整體性治理中，需要將不同組織、資源以及目標(biāo)任務(wù)進行整合，依據(jù)公共物品的性質(zhì)，采用多種治理形式和實踐，經(jīng)由多樣、混合和局部的制度安排，構(gòu)建高效多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)化府際治理結(jié)構(gòu)。基于整體性治理結(jié)構(gòu)，整合扁平化政府組織結(jié)構(gòu)，整合治理功能，實施大部門體制，優(yōu)化政府運行機制。加強公私部門之間的整合，發(fā)展合作伙伴關(guān)系和協(xié)同業(yè)務(wù)。中央政府在府際協(xié)作中發(fā)揮溝通與利益沖突調(diào)節(jié)作用，改變以GDP為核心的壓力型績效考核體系，嘗試建立新型綜合績效考核體系。強化中央政府在全國性公共物品供給方面的制度化權(quán)威，破除地方利益障礙。在中央政府層面可以采用跨部門協(xié)調(diào)和部際委員會方式協(xié)調(diào)府際關(guān)系。在地方層面，以地方政府為府際治理的主導(dǎo)，構(gòu)建多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，采用策略性伙伴關(guān)系協(xié)調(diào)多元主體間關(guān)系，強化主體間認可和信任。endprint

3.建立多層次信息交流共享機制

政治學(xué)家赫克斯認為：“現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用有可能打造一個全新的靈敏反應(yīng)政府，而這恰恰是扁平化的另一種形態(tài)”。[11]

信息資源整合是構(gòu)建整體政府的重要基礎(chǔ)，在“職責(zé)同構(gòu)”模式下，信息資源長期存在條塊分割局面，不利于府際合作。建立多層次信息交流共享機制是實現(xiàn)信息資源整合和府際合作的重要支撐。借助先進的信息技術(shù)和交流共享機制，降低府際合作的交易費用，實現(xiàn)區(qū)域資源整合與流動，通過發(fā)展電子化政府，實現(xiàn)不同層級政府機構(gòu)的無縫連接，以向民眾提供整合性的公共服務(wù)。這一機制也是對縱向關(guān)系協(xié)調(diào)的有益補充，從自上而下單向信息流動向網(wǎng)絡(luò)化共享機制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)府際間信息的一體化管理。建構(gòu)和樹立一個整體性的電子化政府進行線上治理，需要具備統(tǒng)一的用戶端口、信息人員的整合和數(shù)據(jù)庫的分類整合。

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責(zé)任編輯： 孫 瑤endprint